《公共圖書館法》立法進程

劉小琴　中華人民共和國文化部公共文化司巡視員

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《公共圖書館法》立法進程

劉小琴中華人民共和國文化部公共文化司巡視員

尊敬的各位嘉賓，大家上午好!非常高興今天有這個機會向大家匯報一下關于《公共圖書館法》立法工作的進展情況我知道大家都非常關心這項工作，因為這部法律的出臺，將是我國歷史上第一部關于圖書館的國家法律。《公共圖書館法》從立法到現在也已經有七八年的時間了，能夠走到今天是我們全國圖書館界共同努力的結果，也是相關的專家、學者和有關部門大力支持的結果。我分以下幾個方面進行匯報：

1　《公共圖書館法》的進展和立法過程

我們最早提出圖書館的立法工作是在2001年，當時的背景是我們國家的黨和政府已經提出了依法治國的思想。而2001年正好是臺灣地區的《圖書館法》出臺，所以我們當時就想也應該提出圖書館法的立法計劃，文化部就將它作為重點工作提出來。后來經過幾年的醞釀發現，我們最需要的還是《公共圖書館法》，因為是公共圖書館在承擔保障公民文化權益的任務。雖然各類型的圖書館之間有共同點，但也還是有各自的側重。為了加快圖書館的立法工作進程，我們想還是先從《公共圖書館法》突破，所以從2008年開始就轉為先起草《公共圖書館法》。起草的第一步就是先要開始一些課題的研究，當時中國圖書館學會組織全國圖書館界的力量成立了十幾個課題組，分別對國內外的立法和法規性文件進行了梳理和研究，分別圍繞立法的中心問題提出了研究報告，為立法工作提供了有力的支撐。在大家的共同努力下，200 年11月，完成了《公共圖書館法》的初稿，之后就開始征求各方面的意見進行修改。在1年多之后，2011年6月有一件事情對的立法工作有很大的促進作用，就是全國人大教科文衛委員會專門召開了一次會議來聽取文化部對《公共圖書館法》的制定工作的情況匯報。全國人大會議對這項工作所給予的關注和支持，一方面使我們增強了信心，同時也確實給我們以指導，使我們通過代表的提問知道《公共圖書館法》應在哪些方面去著力進行規定。在進行了完善修改之后，201 年12月《公共圖書館法（草案送審稿）》經文化部入會研究通過之后正式上報國務院，這些是到2011年12月基本上取得的成果，可以說是《公共圖書館法》的研究起草階段。

第二個階段是調研和修改階段。在我們上報國務院之后，國務院的法制辦作為主管部門就開始被授予對這個法案的審理工作。法制辦首先是把這個草案發給中央文衛有關部門和地方的有關圖書館部門來征求意見，同時，全國人大和國務院法制辦都圍繞《公共圖書館法》開展了一系列調研，僅2013年，全國人大教科文衛委員會就分別組織兩個調研組到湖北和廣東進行專題調研。2015年，全國人大會議上有許多提案，其中呼吁《公共圖書館法》立法的提案被列為全國人大重點立案，全國人大教科文衛委員會高度重視，結合對這個議案辦的督查，又組織了對圖書館法的調研，2015年6月到貴州組織了一個非常細致的、從上到下的調研，當時除了在實地考察、聽取各方面意見之外，還專門召開了一系列的座談會，其中包括與貴州省做這個提案的30多位人大代表的座談會; 從省級人大一直到市縣級人大、政府部門的座談會與圖書館方面的代表的座談會。國務院法制辦在2014年2月分別去山東省和四川省進行了調研。這些調研工作的開展加深了全國人大和國務院法制辦有關部門關于我們圖書界對立法的需求、圖書館事業發展現狀等方面的了解，同時也直接聽取了地方人大和政府法制工作部門的想法，為達成共識做了一個很好的鋪墊。

第三個階段就是公開征求意見階段。在公開征求意見之前，國務院法制辦和文化部共同為《公共圖書館法（征求意見稿）》又做了一次非常詳細的修改。2015年11月，國務院法制辦有關司局、我們司和文化部的政策法規司等部門坐在一起逐條對這個草案進行了修改，認為這個稿子可以向社會公開征求意見，同時也由法制辦向有關部門寄送，征求他們的意見。這個文本公布之后，2015年12月10日，我們司專門召開了一次研討會，就這個文本聽取與會專家和業界代表的意見，大家的意見一致是認為目前這個文本可不做大的變動，應當進一步完善以后盡快進入下一個立法程序，爭取盡快出臺。目前這個文本集中了圖書館界和各方面的智慧，本著解決主要問題，為未來發展留下空間，努力達成最大共識，爭取早日出臺等指導思想和原則，更加突出重點，更加精煉，有些問題我們想把它留在實施細則或者其他的法制性文件里面再做進一步的規定。

2　《公共圖書館法（征求意見稿）》中的若干重點問題介紹

目前這個草案的框架是6章43條，這6章是：第1章總則，第2章設立，第3章運行，第4章服務，第5章法律責任，第6章附則。這里邊想重點向大家介紹這么幾個情況，首先是關于《公共圖書館法》的調整對象，在開始起草《公共圖書館法》的時候，本來是把調整對象限于政府主辦的公共圖書館，面對現在形式的發展變化和有關方面的呼吁，我們覺得應該把由社會其他組織和法人機構甚至個人辦的面向社會提供公益性服務的圖書館也納入到公共圖書館里來，作為本法的適用對象，這是比較重要的一個調整。那么，目前關于這一條的規定是在第2條，第2條是這樣表述的：本法所稱公共圖書館，是指以提供閱讀服務為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經依法登記的非營利組織，包括由政府設立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設立的公共圖書館。第二個問題是關于鼓勵社會力量舉辦圖書館，跟第一個問題是相聯系的，就是政府承擔著圖書館事業建設的主要責任，但是也要吸納社會力量，那么怎么來鼓勵呢？具體的措施是在第6條里，第6條是這樣表述的：國家鼓勵公民、法人或者其他組織依法設立公共圖書館或者向公共圖書館捐贈，并按照有關規定給予稅收優惠和其他扶持政策。其他扶持政策這里面沒有寫得很具體，實際上就是說包括免費開放的經費也是可以考慮向民辦圖書館提供的。第三個問題就是鼓勵政府舉辦的其他類型圖書館向公眾開放。指的就是高校圖書館、專業機構圖書館應該積極地創造條件向公眾開放，如果他們不開放，我們怎么鼓勵呢？和民辦圖書館一樣，應該給他們一定的經費支持。這在第6條的第2款里做了規定。第四個問題，關于經費保障。大家一直希望對于經費保障寫得比較具體、比較實，但是要尊重財政部門和有關部門的意見，經過反復的協商，所以現在對于經費保障就是提到要列入本級財政預算，專款專用，不得挪作他用。第五個問題，關于公共圖書館職能。在上一稿，我們曾經對公共圖書館職能寫得比較具體、比較詳細，那么這次在修改的過程中，國務院法制辦的同志認為公共圖書館職能是行業自己可以確定的問題，在法律里面不一定要寫那么具體，所以現在這個草案只是在第1條和第2條的表述里面提到了，公共圖書館是要滿足公民精神文化需求，提高公民科學文化素質和社會文明程度的聯系，也提到了主要的業務就是收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息。第六個問題，關于服務網絡和總分管制。圖書館法的主要目的之一就是要表達這樣一個理念：我們不是要建立一個一個單獨的公共圖書館，而是要形成完善的服務網絡。網絡之間應該是因地制宜地形成總分館體系。第七個問題是法人治理結構。這是為了加強我們公共圖書館每一個館的治理水平，所以根據我們國家最新的有關文件要求，這個草案對法人治理結構進行了明確要求，并且這一稿里面特別對獨立的公共圖書館應當制定章程、章程內容包含什么做了具體的規定。第八個問題是呈繳本制度。我們在征求意見的時候，很多地方都說希望最后是能夠規定到省市一級的公共圖書館接納呈繳本，現在經過與相關部門（主要是和國家新聞廣電出版總局）協商，覺得作為國家立法就規定到中央這一級，那么地方上怎么呈繳交，最好給地方立法，這就是一個比較典型的各部門之間要有一個充分理解、協商、達成共識的問題。第九個問題是聯合服務和共建共享。這里邊提到圖書館之間，包括圖書館、公共圖書館和其他圖書館之間都應該開展聯合服務和共建共享，在服務方面之所以要立法，就是要從法律上規定大家都有這樣的責任和義務。第十個問題是社會化服務，主要是對現在推行政府采購和購買服務來做出相應的回應。

最后我想說，我們圖書館法的立法工作一直得到全國人大、國務院、中宣部的高度支持，全國人大在十二五期間還有即將出臺的十三五立法計劃中都把《公共圖書館法》列為一等項目，就是要推行出臺的項目，所以非常感謝朱兵主任。那么國務院目前也是把它列為工作重點，這次來參會的國務院法制辦的同事昨天還跟我講，他們要爭取2016年上半年能夠完成國務院法制辦的審理，能夠提交國務院正式批準后上報全國人大。中宣部也是把它列入工作重點項目。那么我們要做什么呢？我們要積極做好配合工作，一個是跟法制辦一起繼續修改完善這個草案，二是為這個草案的審理過程中準備一些背景材料，包括一些必要的資料數據、情況介紹，如果有些問題研究得不夠透的話，我們還要繼續調研。第三個方面就是，有關規定涉及到其他部門，比如剛才提到的呈繳本，必須要跟有關方面協商，達成共識，才能保證在人大通過。如果在人大審理的過程中，我們這樣寫其他部門就是不同意，這個法就擱置在那了，所以很重要的就是要協商達成共識。那么在前一階段的工作中，大家都非常關心，從不同的層面做出了貢獻，我希望大家繼續關心立法工作，積極諫言獻策，為立法工作提供智力支持，同時我們要多做宣傳，營造氣氛，在這個法出臺之后，我們要繼續積極的貫徹。

《公共圖書館法》立法工作面臨著非常好的立法時機，我們一定要抓住這個時機，順利推動它的出臺。目前有第一部公共圖書館法出臺就是最大的成就，可能當中有些問題大家覺得還不滿足、還不解渴，不過沒有關系，我們還有機會因為我們還可以制定一些更具體的法規，我們還給地方有立法權，所以大家，要顧大局，要爭取最大的成果。

金武剛（華東師范大學副教授） ：我在看這個草案的時候有一個小小的問題，我們在座的也有很多圖書館館長和館員，我們草案的第16條講到了公共圖書館館長應當具備較高的文化知識、專業水平和組織管理能力。我想問一下咱們制定這個條款的時候是基于一個什么樣的情況，為什么要提這一條？

劉小琴：一個圖書館要辦好，其要素首先是它的設施條件，其次就是人，要有人才，人才里面首先就是館長。我們在做調研的時候，很多地方會提這個，說一個館長他是否真正熱愛圖書館事業，具備較高的文化素質、管理水平，對圖書館的發展起著非常重要的作用和影響，所以我們在法律里面規定這一條，希望起到作用。因為館長目前來說還是由政府來任命的，那么政府在選拔合適的館長的時候應該考慮到很多因素，最好是比較全面的，應該有比較深厚的文化修養再加上豐富的管理經驗，對圖書館的管理會更加得心應手，而且對于為圖書館制定一些發展目標、開展社會上的充分合作，都是非常重要的前提。

金武剛：謝謝劉司長！這個法案的出發點肯定是保障公民的權益，我們在座的很多都是圖書館員，他們也很關注這個法，圖書館員直接面向公眾、面向社會，他們個人的權益也需要保護，但是法律上沒有明確提出對他們的保護，那么我們從什么角度或者用什么方法保護圖書館從業者的權益？

劉小琴：現在這個草案里面有一個關于圖書館的開放問題，圖書館界很積極，說要做到節假日也開放，我們這次修改當中已經考慮到這個問題了，在表述上我們要修改，要更嚴謹，不要求圖書館在所有的法定節假日都開放，而是應該在節假日有開放時間，就是說考慮讀者的需求，把最大的方便送給讀者的同時，也要考慮圖書館員的權利，讓我們圖書館員也有一定的假日休息的時間，我只是舉這樣一個例子。那么其他的，比如說，圖書館員享受專業資格現在已經在實行，而且已經比較成熟地在做，所以就沒有再特意的強調，但是實際上將來圖書館員的專業待遇，包括他們在接受不斷的繼續培訓教育這方面，我們想通過其他的細則進行規定，就是要保證圖書館員在事業發展方面有比較好的條件和環境同時在必要的其他待遇方面也應該合情合理。

金武剛：謝謝劉司長！解釋得很詳細，我再提一個小小的問題，我看到在這個草案里有一條，就是在縣以下，我們鼓勵推行更基層綜合性文化服務中心共建，設立圖書室。那么這就有特殊情況，像有的地方，比如廣州、深圳他們已經在鄉鎮、街道營運有圖書館，像這個將來怎么調整？如果建綜合中心的話，我們這個圖書館的專業服務是不是會受到影響？

劉小琴：這個課題還需要我們繼續研究，從方向上來說，我們省市一直到縣一級的圖書館，相對來說功能是比較齊全的。再往下，基層的圖書館是一定離不開省市縣這三層圖書館對他們的業務指導和資源方面的支持。所以下一步，我們要更好地推廣總分館制，這是一個方面；另外，在不能實行或一時條件還達不到總分館制程度的圖書館，對鄉鎮以至街道甚至更基層的圖書館至少要做到業務指導。過去村一級的圖書室僅是采用非常簡單的管理方式，我們希望在新的發展時期，對于這些最基層的圖書館的館員，也應該要把他們納入培訓對象，讓他們了解圖書館的專業知識、掌握比較規范的服務理念和方法。

Legislative Process of Public Library Law