強化事中事后監管 全面提升依法行政效能
——嘉興市國土局行政審批制度改革的探索與思考

嘉興市國土資源局　劉　玙　顧培新

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強化事中事后監管 全面提升依法行政效能
——嘉興市國土局行政審批制度改革的探索與思考

嘉興市國土資源局劉玙顧培新

黨的十八大報告指出，深化行政審批制度改革，繼續簡政放權。中共中央、國務院在《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》中強調，推進簡政放權、減少行政審批等事項后，政府機關要轉變管理理念，改進工作方式，加強事中事后監管，有效履行職責，避免管理缺位，防止“一放就亂”。加強事中事后監管，是政府管理方式的重大轉變，要求更高、任務更重。作為政府行政機關的國土資源部門，要主動在轉變觀念、轉變重心、轉變方式、轉變作風上下功夫，從適應、建設服務型政府入手，推動國土資源管理重心由事前審批向事中事后監管轉變，不斷加強事中事后監管，防止監管缺位和監管薄弱，著力構建與改革要求相適應的立體化監管網絡，不斷深化行政審批制度改革，推動國土資源管理持續健康發展。

一、重要意義

（一）加強事中事后監管是深化行政審批層級一體化改革的重要保障

推動和深化嘉興市行政審批層級一體化改革，是政府簡政放權、轉變職能的重要手段和突破口。事中事后監管作為行政審批層級一體化改革的一項重要內容，是缺一不可的，是有效提高行政審批質量和效率，推動行政審批制度改革縱深發展，確保通過改革促進經濟社會發展獲得更大活力和后勁，最終取得成功的重要保障。

（二）加強事中事后監管是落實依法行政，建設法治國土的重要途徑

全面推進國土資源依法行政，著力加強事中事后監管，構建嚴明的國土資源法治監督體系，是法治國土建設的總體要求之一。實施依法行政、依法審批，必須堅持“法定職責必須為”“法無授權不可為”。從嚴落實事中事后監管，規范審批程序，嚴格依法審批，可以進一步加快法治國土建設，從源頭上預防和化解各類行政爭議，有力確保國土資源行政審批工作在法治軌道上順利推進。

（三）加強事中事后監管是服務經濟社會發展平穩增長的重要抓手

加強事中事后監管，大力推進國土資源部門工作重心從事前審批向事中事后監管轉變，管理職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務轉變，可以更好地創造法治、公平、公正的審批環境，有效維護社會公平正義，有效縮短時間跨度、節省企業成本、節約行政成本，進一步改善投資創業環境，激發市場活力，主動適應經濟發展新常態，促進經濟平穩發展。

二、實踐探索

自嘉興市實施行政審批層級一體化改革以來，全市國土資源部門圍繞市委、市政府“完善市場監管機制、下移監管重心、強化源頭管理，健全覆蓋生產、流通、消費三大領域，事前預防、事中檢查、事后查處有機結合的長效監管機制”的改革要求，以制度創新為重點，明確監管職責，健全監管機制，完善監管體系，依法強化事中事后監管，有效防止了行政審批權限下放后出現“一放就亂”的局面，推動改革不斷深化。

（一）建立權責一致工作機制

圍繞深化“兩張清單”建設，認真梳理國土資源部門權力清單和責任清單，厘清國土資源部門職責，明確各業務處室與權力相對應的監管職責，防止監管缺位、錯位和越位，做到“法無授權不可為”“法定職責必須為”。強化信息公開，推進陽光審批，通過政府門戶網站、公眾微信平臺、辦事窗口等多渠道公開國土資源部門權力、責任清單和全部審批項目，明確各職能部門與權力相對應的監管責任。制定出臺《嘉興市國土資源局關于進一步加強行政審批層級一體化改革事中事后監管實施細則（試行）》等規定，明晰各業務處室的監管職責和協調監管職責，并將取消和調整行政審批事項（包括取消的行政審批的14個事項、下放的行政審批的16個事項、前置審批改為后置審批的事項和調整不再作為行政審批的15個事項）和加強投資項目建設運行（土地出讓合同履約情況）、國土資源動態巡查等作為事中事后監管的重點，防止監管不到位出現管理真空，出現區域性、系統性問題，保障事中事后監管的有效實施。

（二）完善協同配合監管機制

建立和完善跨部門協同監管的組織領導體系和工作運行機制，進一步形成監管整體合力。加強與住建、發改、環保、安監等部門的協作配合，全方位聯動，切實強化建設用地批后監管，建立健全土地利用動態巡查、建設項目跟蹤等機制，做好對已供土地的詳細記錄，切實加強建設用地規劃開發利用全程監管；嚴格執行土地使用權規范，做好土地轉讓價款繳款、開竣工預警提醒，開竣工申報管理等，有效實現從規范主體活動資格向規范主體活動行為、評估活動結果轉變，從書面審查為主向現場執法檢查、跟蹤稽查監管相結合轉變，從以被動審批準入為主的事前監管向主動處罰查處為主的全過程監管轉變。不斷深化綜合行政執法改革，會同綜合執法、農經、監察等部門，立足部門職責，嚴格土地執法監管，有效制止亂占農用地非農業建設的違法違規行為。突出加強與綜合行政執法部門的協作配合，科學界定工作職能邊界，建立協作配合機制，做好事中事后監管執法，積極深化綜合行政執法改革。制定了《綜合行政執法部門與國土資源部門協作配合制度》，出臺《關于切實加強與綜合行政執法部門緊密配合嚴控違法占（用）地的通知》等文件，合理劃分國土資源部門和綜合行政執法部門的涉國土資源行政處罰職權的工作邊界，有效避免推諉、扯皮情況的發生，確保土地執法監管落實到位。

（三）創新行政審批監督機制

加強內部審批事項監管，嚴格落實市國土資源局《關于進一步加強行政審批層級一體化改革事中事后監管實施細則（試行）》要求，突出重點，落實監管職責。對下放的行政審批事項，每年組織各業務處室聯動，采取定期評估和專項檢查相結合等方式，將征地補償、合同執行、工程建設等作為監管的重點內容和環節，進行一次案卷抽查和實地檢查相結合的效能評估，深入推進行政審批層級一體化改革。充分依托和利用市行政審批服務中心電子監察系統，拓展國土資源行政審批監管方式，對國土資源行政審批事項進行全程、實時的電子監控和系統分析，實現項目審批和建設在線監管。通過電子監察系統，行政審批哪個環節出現問題，哪個人的責任一目了然，系統會立刻報警“亮紅燈”，基本建成“來源可查、去向可追、監管留痕、責任可究”的完整信息鏈條。強化外部違法用地監管，建立健全國土資源執法監察動態督查機制，加大對全市國土資源動態巡查工作的監督檢查力度，督促全市各鎮（街道）進一步完善國土資源執法監察“兩網化”管理信息系統建設，切實做到國土資源違法案件早發現、早制止、早查處。

（四）嚴格落實責任追究機制

建立健全監管工作監督機制，落實責任，確保抓細、抓實、抓出實效。對直接下放的審批事項，按照“權責一致”原則和“屬地管理、分級負責、市縣協同、共同推進”的要求，進一步明確市、縣（市、區）、國土資源所三級部門的職責，形成自上而下協同監管的良好工作局面。對引起的相關責任，訴訟、復議、信訪、投訴，補償、賠償等事宜，明確由屬地各縣（市、區）直接負責處理。對存在的違法、違規事項在限期內拒不糾正又不采取必要措施的，嚴格追究相關人員法律責任和行政責任。必要時，由市國土資源部門收回行政審批權限。嚴格落實土地利用違約責任追究機制，依法從嚴查處。2010-2014年，嘉興市國土資源部門在實施批后監管中，共收取各類違約金60276.45萬元，其中收取出讓金違約金44699.64萬元，收取不按時開、竣工違約金15576.81萬元，促進了土地資源得到高效利用，保障了擴大有效投資有序落實。按照相關法律法規，切實加大對不作為、亂作為、以罰代管、失職瀆職等違法違紀行為的查處力度，有效杜絕在行政審批過程中的亂作為、不作為，做到“有權必有責、用權必問責、違法必追究”。

（五）健全長效監管保障機制

加強人才隊伍建設，提升監管能力。堅持把思想道德建設放在首位，通過開展職業素養教育、綜合性培訓、業務骨干專題培訓、聘請專家教授授課等形式，切實把能力素質建設貫徹于教育培訓的始終，努力造就一支思想政治素質高、依法行政能力強、業務知識精、勇于創新、勤政廉潔的國土資源執法監管隊伍。強化信息技術保障支撐，以現有監測監管平臺為基礎，整合資源，加快構建和完善“全市覆蓋、全程監管、科技支撐、執法監督、社會監督”于一體的國土資源綜合監管系統和平臺，深化應用，提升監管信息化水平。建立由分管局領導牽頭，相關業務處室負責人參與的事中事后監管聯席會議制度，研究解決事中事后監督中的重大事項和新情況、新問題，跟蹤、監督各職能部門監管職責的履職情況，有力保障監管機制的落實到位。

三、主要成效

（一）行政審批更加規范

進一步完善審批事項審批標準，對審批事項名稱、審批依據、申請條件、申請材料、批準條件、審批內容、審批流程、審批期限等方面進行細化和標準化，制定了《嘉興市國土資源管理行政審批（核）事項標準化手冊》，有效規范了審批事項辦理程序，杜絕在行政審批過程中的亂作為、不作為情況的出現。進一步規范了行政審批行為，讓拖拉、敷衍、推諉等辦事難癥狀無所迿形，有效促進國土資源政審批改部門的轉型升級。改革實施以來，嘉興市各級國土資源部門在行政審批中，未發生因審批問題而引發的群體性上訪、投訴等事件，也未出現行政復議、行政訴訟案件。

（二）審批效率顯著提高

構建立體化、全過程監管，實現事中事后“常態化”監管，有效提升行政審批效能。行政審批（核）時間明顯縮短，項目用地審批（核）時間一般在2-6天，特需項目用地當天便可辦結；個人辦證全部實行即辦制，個人辦證在半小時內辦結，做到立等可取，方便群眾。有力推動了行政審批“兩集中、兩到位”改革，提升了審批集中度，全市各縣（市、區）國土資源行政審批部門均能既受理又能辦理審批事項。

（三）違法用地有效遏制

執法監察部門堅持以問題為導向，密切關注違法用地苗頭性、傾向性問題，切實加強耕地和礦產資源保護動態巡查，對突出問題做到早發現、早制止、早查處，有效降低執法成本和難度，實現執法方式向“發現在初始、解決在萌芽”轉變，有效減少違法用地的發生。進一步建立健全“兩網化”信息系統建設，做好數據和信息共享，及時掌握違法用地案件查處情況，提高國土資源執法監察效率。

（四）隊伍素質整體提升

隨著行政審批層級一體化改革的推進，事中事后監管機制的完善，對依法行政工作人員業務綜合素質提出了更高的要求。干部隊伍能主動開展業務學習，通過大型綜合性培訓、業務骨干專題講解、參加中心組學習、聘請專家教授、組織夜學等形式，迅速提高業務辦理能力，使其從單一的科室審批工作人員向全科全能審批工作人員轉變，執法監察從單一管制向監管與服務并重轉變，綜合業務素質得到了較大提升。

四、思考建議

嘉興市行政審批層級一體化改革以來，全市國土資源部門在事中事后監管實踐中取得了初步成效，但實踐中還存在著一些不足和問題，主要表現在：一是監管責任部門事中事后監管意識不強，管理的重心仍停留在事前審批階段的審查，還未全面完成由管制型向服務型政府機關轉變。二是事中事后監管機制的構建完善還在推進中，與上級政府要求與改革相適應的監管模式還有待進一步健全完善，主要體現在：企業誠信監管和加強部門間的協同機制等方面仍有提高、改進的空間；監管信息共享平臺及綜合監管體制需進一步健全優化；綜合監管與條線監管尚未有機結合，監管效能有待進一步提高；社會力量參與市場監督制度有待完善，尤其是行業協會的參與有待進一步推進；監管后續措施不完善，在實施監管后缺乏有效的責任追究措施等。三是監管隊伍力量不足，監管能力有待提升，尤其是監管人員仍不同程度存在知識結構不匹配、心理不適應等問題。針對上述存在的問題，國土資源部門可從以下四個方面來進一步強化事中事后監管。

（一）創新監管方式，進一步提升行政監管效能

1.健全日常監督檢查機制

完善常態化監管機制，豐富隨機抽查、“飛行檢查”、專項督查、績效評價等監管方式。建立科學、規范的隨機抽查制度、責任追溯制度、申請人評議制度、行政許可內部監督機制等，規范事中事后監管制度，強化權力監督管理，有效提高監管水平。綜合運用行政監管勸勉、執法事項提醒、輕微問題警示等方式積極開展行政指導，不斷創新監管模式，提高行政監管效能。完善內部監督，強化內部流程控制，建立健全常態化的監督管理制度，跟蹤掌握權力事項運行情況，防止權力濫用。推行并不斷深化“內業+外業”“平臺監管+實地查看”相結合的監管模式，實現批后監管“無縫對接”。

2.提高行政執法業務水平

完善行政執法程序和具體操作流程，積極建立執法全過程記錄制度。全面落實執法責任制，建立行政執法責任追究制度。增強責任意識，進一步強化上級對下級部門的監督機制，建立健全行政執法行為風險提示預警機制和內部糾錯制度。積極探索建立重點疑難復雜案件的交辦、督辦和聯辦制度，提升行政綜合執法效能。嚴格執行重大執法行為決定法制審核制度，將法制審核作為作出重大執法決定的必經程序。完善行政裁量權基準制度，探索實行行政執法案例指導制度和柔性執法方式，實現法律效果和社會效果的統一。

3.強化現代科技監管手段

加強信息化建設，加大在監管工作中的科技投入，充分運用“互聯網+政務”、大數據等創新監管，推動監管方式向專業化、智能化轉變，建立具有國土資源部門特色的“制度+科技”監管制約模式。綜合運用移動執法、電子案卷等手段，提高執法效能。完善行政審批電子監控系統，通過電子監察手段實現對行政審批事項的受理、審查、批復等環節的全程監管。建立國土資源監管信息數據庫和統一、互通共享的綜合監管平臺，保障各級國土資源部門共享監管信息，增強部門間協同監管能力，搭建標準化、跨部門的協作流程和互動機制。

4.積極推行監管執法信息公開

充分利用市、縣政務信息服務網和各級國土資源門戶網，積極推進國土資源“陽光工程”建設，加大事中事后監管信息公開力度，提高國土資源部門職能、權力運行的透明度，為新聞媒體、行業組織和利益相關主體共同參與對部門活動和市場主體的監督創造條件。推行行政執法公示制度，依法公開執法案件主體信息、案由、處罰依據，重點推進事關人民群眾切身利益、社會普遍關注領域的行政處罰、行政裁決結果公示，努力打造“陽光國土”“廉潔國土”。

（二）完善監督體系，進一步促進社會共管共治

1.發揮信息體系的懲戒作用

強化與政府相關平臺的對接，主動融入政府主導開發建設各部門聯動執法、聯動監管、社會法人和自然人基礎信息應用、嚴重失信“黑名單”公示等功能為一體的大平臺。堅持政府統一領導，以各部門信息共享、聯動監管為導向，在確保數據安全，保護隱私等前提下，建立信用信息交換及共享機制，加大失信懲戒力度。要突出對違法違紀、失信違約信用信息的記錄、交換和共享，打破部門和條塊分割，形成覆蓋廣、響應快、安全性高的信用信息網絡，真正讓失信者一處失信，處處受限。

2.發揮行業組織的自律作用

依托海寧要素市場化配置改革試點經驗，加強對土地等要素市場的政策引導，促進房地產等行業組織布局結構合理規劃，推動市場主體自我約束、誠信經營。推動相關涉土涉礦行業協會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，增強參與市場監管的能力，規范會員行為。

3.發揮社會公眾和輿論的監督作用

健全公眾參與監督的激勵機制，完善有獎舉報制度，實現社會公眾共同治理。進一步暢通投訴舉報渠道，鼓勵社會公眾通過互聯網、國土資源舉報電話12366、公眾微信等渠道，反映違法審批、項目違建等方面問題。完善公眾投訴的協調督辦、執行辦理及效能監督機制，及時受理和依法處置投訴舉報，并依法向社會公布，置于全社會公開監督之下，維護市場和社會秩序。積極借助輿論監督力量，通過曝光典型案件、違法違紀案件等，震懾違法犯罪行為，切實提高全社會合法用地和依法行政意識。

（三）加強監管隊伍建設，進一步提升整體履職能力

推進國土資源行政審批層級一體化改革，強化事中事后監管，關鍵在于加強市、縣（市、區）、國土資源所三級監管隊伍建設。要進一步強化內部監督機構的獨立作用，構建嚴密、規范的內部監督機構管理體系，避免內部監督機構成為擺設。要有針對性地加強監管人員的專業培訓和執法素養培訓，更新知識結構，有效提升隊伍監管能力。正確理順綜合監管和條線監管的關系，穩妥有序推進國土資源部門監管執法隊伍的重新整合與綜合素質提升。引入競爭機制和完善待遇、選拔任用等激勵保障制度，強化業務考核，提升執法監管人員的積極性、綜合素養和執行力，促進綜合性與專業性互補，進一步增強綜合監管和整體履職能力，以主動適應行政審批改革事中事后監管的需要。

（四）加強監督考核，進一步健全檢查考評工作制度

嚴格落實國土資源事中事后監管責任，強化檢查，嚴格考評，確保抓細、抓實、抓出成效。充分發揮行政審批、執法、監察、審計等部門在事中事后監管中的作用，形成監管合力，發揮整體優勢，全方位、立體化、多角度加強監督檢查，并完善責任追究問責制度。要建立完善領導審批責任制，將具體審批責任落實到領導個人，出現問題就追究領導責任。對思想不認識、不到位、不支持、不配合，工作嚴重滯后以及存在監管失職行為的單位及其主要領導、具體工作人員，嚴格追究問責，促進事中事后監管工作落實到位，落到實處。