淺議20年住宅用地使用權期間屆滿續期問題

溫州市國土資源局鹿城分局　徐長波　葉定先　陳　琦

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淺議20年住宅用地使用權期間屆滿續期問題

溫州市國土資源局鹿城分局徐長波葉定先陳琦

近期，隨著上陡門、橫河南小區等一批上世紀90年代出讓的住宅用地使用權期間屆滿，溫州“20年到期房”如何續期引發了社會的廣泛關注。這部分住宅用地使用權原出讓年限僅20年，如果土地使用權不延續，這些房屋的物權屬性將受影響，特別是與之有關的交易、抵押等財產性權利。

據統計，溫州市共存在一千宗左右出讓期限僅20年的老房，屬于90年代該類房屋轉讓時辦理劃撥轉出讓的歷史遺留問題。國土資源部、浙江省國土資源廳已組成聯合調研組，赴溫州調研指導住宅用地使用權20年到期的延長問題。溫州市國土資源局正在抓緊研究方案上報市政府和省國土廳，盡快出臺該歷史遺留問題的處置方案。

一、歷史背景

繼1990年國務院55號令《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺之后，溫州市即開始實施國有土地使用權出讓工作，在劃撥房屋轉讓辦理過戶時將過去劃撥性質的國有土地使用權轉為出讓性質，并收取土地出讓金。在90年代該政策實行初期，土地有償出讓工作尚未取得群眾的支持和理解，且土地使用權證的重要性相對房產證而言也尚未得到群眾的廣泛認可，為順利推進工作，同時考慮到業主的經濟承受能力，在不超過住宅用地法定最高出讓年限70年的前提下，溫州市按照20年、50年到70年出讓年限分檔為業主辦理劃撥轉出讓手續，簽訂出讓合同，并繳納相對應的土地出讓金。這在當時的歷史背景下，從促進政策推廣實施的角度來看具有一定的合理性，但同時也給后續土地管理工作埋下一定的管理隱患。

二、法律法規

1990年《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十、四十一條規定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記。土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記”。這種規定采取了“房隨地走”的方式處理建筑物歸屬問題，將房屋所有權當成了土地使用權的附屬權利。然而，地上建筑物、其他附著物，作為私人的合法財產權益，并不能簡單規定由國家無償取得所有權。《憲法》第13條明確規定，“保護公民的房屋合法財產所有權”。地上建筑物及其他附著物是土地使用權人投入資金開發產出的成果，權利人對這些建筑物擁有完全獨立的財產所有權。

1994年《城市房地產管理法》取消了有關土地使用權期滿后“地上建筑物及附著物所有權由國家無償取得”的規定。另外，該法第21條對是否批準申請續期的標準做出了規定，除公共利益需要收回土地使用權外，政府對用地者的土地使用權續期申請應一律批準。《城市房地產管理法》相對于《暫行條例》來說有了巨大的進步，取消了關于無償取得使用權期限屆滿土地上建筑物所有權的規定，更加關注對私人財產的保護。

2007年《城市房地產管理法》第二十二條規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金”。

2007年《物權法》對建設用地使用權的續期規則，根據其土地用途的不同做了區分：“住宅用地使用權期間屆滿的，自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依據法律規定辦理”。業主對住宅的所有權是永久的，但對于住宅所依附的土地僅享有最高70年的使用權，這種房地分離的情況本身就具有一定的矛盾性。正是為了與住宅的永久所有權相匹配，才出現了住宅建設用地使用權期間屆滿應當自動續期的規定。這樣的規定是符合物權人行使物權的要求的。這也是法律首次提出住宅用地使用權自動續期的概念，但自動續期是否有償、如何續期、如有償則如何繳納土地出讓金、按何標準繳納現法律政策都未明確相關實施細則和配套政策，于是出現了基層土地管理部門在處理土地使用權續期問題時無章可循的情況。

三、原因分析

期間屆滿后，建設用地使用權與建筑物產權歸屬問題，主要是由我國特殊的國情引起的，其根源在于城市的土地所有權和建筑物所有權這兩個最基本的權利歸屬不統一。城市土地所有權屬于國家，而建筑物所有權屬于私人。在我國城鎮土地公有制的基本制度框架下，法律僅賦予用地者土地使用權，在有限期的時間內實際享有占有、使用、收益、處分的權利，而未賦予土地所有權。由于土地與建筑物在天然屬性上是不可分離的，用地者在不可能獲得土地所有權的前提下，法律就制定了有限期的建設用地使用權制度，根據土地用途不同最高分別為40年、50年、70年不等。

而建設用地使用權期間屆滿后，土地與建筑物的矛盾將再次顯現出來。國家的土地所有權亟需經濟實現和法律保護；同時，用地者的土地使用權和建筑物所有權也需要法律的同等保護。特別是住宅占據了普通群眾個人資產的絕大部分，其不僅僅體現為財產的經濟價值，還蘊含了十分重大的社會價值，這兩方面應如何權衡和協調，直接關系到我國的經濟有序建設和社會穩定發展，更關系到民生根本的住房保障問題。因此，在制定土地使用權期間屆滿續期政策時，應綜合統籌考慮以上因素。

四、他山之石

1981年12月，作為中國的經濟特區，深圳市頒布了《深圳經濟特區土地管理暫行規定》。依據該規定，商業用地為20年使用期、公建為30年使用期、住宅為50年使用期。20年后，深圳國際商業大廈的土地使用權面臨到期的尷尬境地。

基于此背景，2004年深圳市頒發了《深圳市到期房地產續期若干規定》。按照該規定，“到期房地產，業主需繼續使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年期。延長方式包括補交地價簽訂土地出讓合同或支付土地租金簽訂土地租賃合同。在國家規定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內約定年期的，補交地價數額為相應用途公告基準地價的35%并按約定年期修正，補交地價一次性支付；土地租金按年支付，其標準由市國土管理部門定期公布”。

這個文件為當時眾多舊樓續期找到出路，地價三五折由此成為深圳市解決土地使用權提前到期的一個套路。勇于探索創新的深圳也成為國內首個成功續期住宅用地使用權的案例，值得參考學習。

五、政策建議

要徹底解決70年住宅用地使用權期間屆滿續期的問題，還需從制度頂層設計層面就《物權法》盡快出臺相關配套政策，明確具體實施細則，以指導地方土地管理部門開展續期工作。這一規范應該由更上位的法律法規完成，而不是由地方規章來解決。

而針對“20年到期房”這一溫州市區特殊歷史遺留問題，基于保障民眾合法權益、遵循土地價值規律、尊重歷史既定事實的原則，建議對已列入近期城市拆遷范圍內的住宅不予延續土地使用權期限，在實施拆遷時一并考慮解決；對上述情況以外的住宅用地使用權期間屆滿，自動予以延續土地使用權期限至最高期限70年。

考慮到不同使用期限土地價值的差異性，20年住宅建設用地使用權期間屆滿延期到70年的，業主應當補交土地出讓金，可聯名或單獨提出申請。關于土地出讓金的收取，有如下幾種建議方案：一是參照深圳市的做法，在國家規定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內約定年期的，補交地價數額為相應用途公告基準地價的35%并按約定年期修正，補交地價一次性支付；二是以原出讓時點最高年限70年應繳納的出讓價款與已繳納的20年出讓價款的差額并加差額利息予以繳足；三是參照現行溫州市區住宅用地劃撥轉出讓的政策，以契稅計稅價格的2%進行年期修正，計收國家規定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期土地出讓金。

六、結語

從我國相關法律制定之初至今，二十多年過去了，由于當時的法律法規并沒有過多涉及70年之后的問題，而隨著很多住宅“年齡”的增高，原本要留給未來解決的問題開始變得十分迫切，始于二十多年前的土地市場化改革也急需新的注腳和更加完善的體系。這場處于輿論漩渦的“20年到期房”風波，讓土地使用權的續期問題在成為普遍問題之前暴露出來，為充分廣泛討論“如何續期”留足時間。“住宅用地使用權期間屆滿怎么辦”，不僅是老百姓關心的民生問題，同樣也是中國土地制度改革發展完善所必須回答的問題。