《公共圖書館法》出版物送存制度的立法研究*

龐小菊

（嶺南師范學院法學系 廣東 湛江 524048）

《公共圖書館法》出版物送存制度的立法研究*

龐小菊

（嶺南師范學院法學系 廣東 湛江 524048）

出版物送存制度的立法目的是為了確保國家完整收集、妥善保存及合理利用出版物。立法用語上使用出版物送存制度比出版物呈繳制度更符合該制度的目的?！吨腥A人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》第20條應當刪除“接受呈繳”作為公共圖書館收集文獻資源途徑之一的規定；第22條應當規定出版者只需要向指定的公共圖書館繳送出版物，同時規定受繳圖書館應當負有長期保存、編撰國家書目以及提供合理利用的義務。

出版物送存制度 立法目的 《公共圖書館法》

出版物送存制度，是指出版者必須向指定機構呈送一定份數的最新出版物并由接受機構長期妥善保存及提供合理利用的制度。目前，我國已由行政法規、部門規章以及地方性規定設定了出版者的樣本繳送義務，但在法律層面上尚未建立出版物送存制度，為此不少學者都寄希望于正處于立法進程中的《中華人民共和國公共圖書館法》能將該制度納入其中。國務院法制辦公室于2015年12月9日公布的《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中有兩個條文涉及出版物送存制度，只是稱之為出版物呈繳制度。其中，《征求意見稿》第20條規定：“公共圖書館應當根據辦館宗旨和服務對象的需求，通過以下途徑收集文獻信息資源：（一）采購；（二）接受呈繳；（三）接受捐贈；（四）其他合法方式”；第22條規定：“國家建立出版物呈繳制度。中國境內出版單位應當按照國家有關規定向公共圖書館呈繳正式出版物，具體辦法由國務院出版主管部門會同文化主管部門制定?！盵1]本文通過厘清出版物送存制度的立法目的，對這些規定提出修訂建議。

1　出版物送存制度目的探究

出版物送存制度是一項古老的制度，其最早源于1537年法國國王弗蘭西斯一世（Franqois I）頒發的《蒙彼利埃敕令》（Ordonnance de Montpellier），該法令規定，所有出版者出版圖書后必須先向設于國王城堡內的皇家圖書館呈送1冊，否則禁止銷售。國王頒布此法令的目的是為了收集所有出版作品的版本，以確保以后在必要時可以查閱到作品的原始版本而非修訂后的版本。盡管《蒙彼利埃敕令》并沒有得到很好的執行，但其確立的原則卻得以傳承并逐漸為各國所接受，如比利時于1594年即建立了出版物法定送存制度[2]。此后，法定送存原則在17世紀得到廣泛的傳播，英國于1610年、德國于1624年、瑞典于1661年、丹麥于1697年、芬蘭于1702年先后建立了出版物送存制度。進入18世紀以后，出版物送存制度與版權制度的聯系變得密切起來，不少國家把出版者履行繳送義務規定為獲得版權保護的必要條件，如英國于1710年頒發的《安妮法案》、美國于1790年頒布的《版權法》都作了此等規定。到19世紀末期，由于1886年的《保護文學和藝術作品伯爾尼公約》（以下簡稱《伯爾尼公約》）要求成員國對于文學和藝術作品的版權保護不得附加任何程序限制，參與簽訂《伯爾尼公約》的國家不得不修改其出版物送存制度，但多數國家仍然通過其他途徑（如專門性立法的方式）保留出版者的繳送義務[3]。1938年，經巴黎國際知識產權合作機構確認，已有52個國家確立了出版物送存制度，50多年后的1990年，調查顯示已有139個國家以不同的立法方式建立了出版物法定送存制度[2]。

作為一種國際通行的制度，出版物法定送存的意義是什么？或者說，世界各國不約而同地建立出版物送存制度是為了達到什么目的？

法國國王弗蘭西斯一世制定法定送存制度的初衷是為了擴充皇家書籍的容量，為其子孫后代收集和保存出版物。但隨著時間的推移，該制度的實施衍生出新的功能，即教會當局利用法定送存制度對出版物進行監督和控制，以確保出版物的內容符合宗教原則。為了更方便實現對媒體的監管，1810年拿破侖甚至修改法定送存法，要求出版物必須送到警察局[4]。20世紀以來，各國在利用法定送存制度收集和保存出版物的同時，又為其增添了新的意義，如用于編撰國家書目以及為公眾的學術研究提供便利。2000年，聯合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO）出版的《法定送存立法指南》（“Guidelines For Legal Deposit Legislation”）將法定送存制度的立法目的歸納為3點：一是確保國家收集保存以各種形式出版的文獻信息；二是有助于國家書目的編撰與出版，從而實現對呈繳本全面的書目控制；三是保障國內外的公民或研究人員能有效利用這些出版物[3]。201 1年，國際圖書館協會和機構聯合會（International Federation of Library Associations and Institutions，簡稱IFLA）在荷蘭的海牙會議上發表《IFLA關于法定送存的聲明》，該聲明認為法定送存制度的意義有4點[5]：一是法定送存制度要求以任何介質存在的所有出版物都提供給可靠的保存機構，以確保全面收集國家的文化遺產成為可能。二是法定送存制度可以實現全面、規范地對出版物進行記錄和編目，而這對圖書館、書商、出版商、學者和一般公眾都是有利的；同時，法定送存制度要求保存機構作為國家的信息參考中心為國家文化遺產各個方面的學習和研究提供服務。三是法定送存制度有助于文獻保存，能為國家文化遺產的長期傳承做出貢獻。四是法定送存制度可以保障公民自由利用信息資源的民主權利。

綜合UNESCO和IFLA的觀點，我們可以發現出版物送存制度立法目的大體上可以歸納為兩個方面：一是文化傳承，包括文獻的完整收集、妥善保存以及世代傳承；二是文獻利用，包括基于學習、研究目的和基于滿足公眾知情權目的而對信息資源的利用。由此可見，出版物送存制度絕非僅僅是一個規范出版機構繳送出版物的制度，出版者向指定機構繳送最新出版物只是實現完整收集文獻的一個必要手段，繳送本身并不是立法者制定出版物送存制度的目的。為實現出版物送存制度的目的，立法者不僅僅要關注出版者的繳送義務，更要關注接受繳送一方對于繳送本的接受、整理、保存、提供利用等義務。如果對于出版物送存制度的目的理解不恰當，就可能會致使制度的設計和實施偏離正確的方向。下文將根據出版物送存制度的目的，對《征求意見稿》第20條、22條關于該制度的規定提出修訂意見。

2　出版物送存制度的立法用語選擇

《征求意見稿》中第22條采用的是“出版物呈繳制度”的用語?！俺世U”二字，從漢語文義上分析，“呈”表示的是一種下對上的關系，“繳”表示交出，并且這種交出是帶有強制性的，即不論是否自愿都需要交出。因此，“呈繳”就有一種自下向上交出的含義，強調的是呈繳人的義務，在英文上對應的詞是“submission”。而“出版物送存制度”的“送存”二字，“送”表明了“送交”的含義，強調的是出版者一方的送交義務，由于這是一種法定義務，也可理解為“繳送”之意；而“存”則表明了“保存”的含義，強調了接受繳送機構妥善保存的義務，“送存”在英文上對應的詞是“deposit”。無論是UNESCO還是IFLA，都使用了“legal deposit”（法定送存）的用語。

筆者認為，使用“出版物送存制度”的用語比“出版物呈繳制度”更符合該制度的立法目的?！八痛妗币辉~表明該制度不僅僅用于規范出版者應當如何送交出版物的行為，也用于規范保存機構如何保存及提供利用的行為。“送”與“存”，是這一制度不可偏廢的兩個方面，沒有出版物的繳送，就無法妥善保存與有效利用；如果不注重保存機構的保存義務，文化傳承與文獻利用的立法目的就難以實現。目前，我國在法律層面并沒有規定出版物送存制度，關于出版物繳送的規定主要是由國務院的行政法規、部門規章和地方政府規章或規范性文件來規范，包括國務院頒布的《出版管理條例》（國務院令第343號）、《音像制品管理條例》（國務院令第341號），新聞出版總署頒布的《請立即繳送樣書的通知》（新出圖[1994]436號）、《關于重申繳送樣書的通知》（新出圖[1996]209號）、《關于繳送音像、電子出版物樣品的通知》（新出音[1996]697號）、《新聞出版總署出版管理司關于及時繳送樣書的通知》（出版管字[2009]37號）以及一些地方性的規定。這些規定的共同特征就是以行政命令的方式規定出版者的繳送義務以及違反義務時的懲罰法則，而沒有規定接受繳送機構對于呈繳本的保存及提供利用的義務。立法用語選擇“出版物送存制度”有助于糾正人們對該制度的認識偏差，正確理解該制度的立法目的，因此，筆者建議《征求意見稿》中第22條第一句“國家建立出版物呈繳制度”改為“國家建立出版物送存制度”。此外，繳送方和受繳方在出版物送存制度中只是角色不同、所發揮的作用有差異而已，二者并沒有高下之分，因此沒有必要使用強調自下向上的“呈繳”二字，只要使用中性的“送存”一詞即可。

3　受繳機構的范圍

《征求意見稿》大大地拓寬了出版物繳送接受機構的范圍。按照《出版管理條例》第22條和《音像制品管理條例》第12條第2款的規定，出版單位需要向3家機構送交樣本，分別為國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門[6-7]。而《征求意見稿》第22條則規定“中國境內出版單位應當按照國家有關規定向公共圖書館呈繳正式出版物”[1]，由于該條規定并沒有對接受繳送的公共圖書館在范圍上作出限定，似乎已經將出版物繳送對象從3家特定的機構拓寬為所有的公共圖書館；加之《征求意見稿》第20條將“接受呈繳”與采購、接受捐贈并列作為公共圖書館收集文獻資源的3種主要途徑，更容易讓人誤解為不僅所有公共圖書館都是接受繳送的單位，并且接受繳送是其免費獲得館藏資源的重要方式。

這兩條規定的背后似乎隱含著這樣的立法邏輯：公共圖書館是為了公共利益而設立的，但公共圖書館可能會存在經費不足的問題，因此可利用出版物繳送的規定盡可能增加公共圖書館的館藏資源。這種思路并不罕見，針對公共圖書館購書經費緊張的現狀，我國就曾有學者提出要嚴格貫徹執行呈繳本制度，把呈繳本作為“不花錢”而增加館藏文獻資源的手段[8]。筆者認為，這種立法思維偏離了出版物送存制度的立法目的，理由在于：

首先，解決圖書館經費不足的問題，不應當是出版物送存制度的立法目的。如前所述，出版物送存制度的立法目的在于文化傳承與文獻利用，出版物的“繳送”只是“保存利用”的手段，“繳送”本身并不是目的，也不應作為實現其他目的的手段。對此，IFLA專門指出，法定送存制度絕不應當作為圖書館免費獲得出版物的機制[5]。

其次，實現出版物送存制度的立法目的沒必要也不可能由所有的公共圖書館來承擔保存之責。對于出版物繳送本的接受機構而言，其不僅僅享有接收出版物的權利，更重要的是肩負著整理、保存和提供利用的義務。這一義務的承擔，必須要求保存機構有足夠的專業能力、業務條件以及財務支持，因此只需由最少數量的圖書館來達成保障出版物送存制度的目的即可。如果由過多的機構來承擔保存之責，不僅容易造成資源的浪費，也會削弱保存機構的責任感。

再次，繳送數量過多將損害出版物送存制度實施的有效性。多頭繳送，往往被認為是完善的出版物送存制度的大敵，因為這“勢必加重出版機構的法律義務和經濟責任，導致的結果是出版機構往往想方設法規避或拖延履行義務，最終損害的是制度的全面落實”[9]。2011年《IFLA關于法定送存的聲明》也指出，要求送存的出版物數量應當限制在實現以下兩個目的的條件下：能提供給當代人利用；能長期保存以便后代能夠利用[3]。這就是呈繳數量的“最少原則”。而UNESCO出版的《法定送存立法指南》要求送存的最低數量是兩份，1份典藏，1份閱覽[3]。而按照《征求意見稿》第2條、第10條的規定，縣級以上人民政府均應設立相應的公共圖書館，公民、法人或者其他組織亦可依法設立公共圖書館[1]，如果要求出版者向所有公共圖書館繳送出版物，必將成為其難以承受的沉重負擔，逃避義務幾乎成為不得已而為之的必然選擇。

為此，出版物繳送接受機構的范圍以及出版物繳送的數量，應當遵循“最少原則”的限制。考慮到受繳機構的保存能力以及受眾范圍，現行的《出版管理條例》和《音像制品管理條例》所規定的國家圖書館和中國版本圖書館也許是較為合適的受繳機構[9]。但隨著出版物數量的快速增長以及出版形式的多樣化和復雜化，未來仍然由國家圖書館和中國版本圖書館來承擔全部保存職責，還是由地方公共圖書館分擔部分任務，應該是值得立法者認真研究的問題。在這一問題未解決之前，《征求意見稿》對出版物繳送接受機構的表述可采取更靈活變通的方式。據此，筆者建議，《征求意見稿》第20條應當刪去“接受呈繳”作為公共圖書館收集文獻資源途徑之一的規定，而第22條關于出版單位應當向“公共圖書館”呈繳出版物的規定應改為僅向“指定的公共圖書館”繳送。

4　受繳機構的法律義務

如前所述，“送”與“存”是出版物送存制度不可偏廢的兩方面，但《征求意見稿》第22條只規定了出版單位的繳送義務，沒有規定受繳機構的保存義務。從出版物送存制度的立法目的出發，受繳機構的法律義務應當包括：

4.1長期保存的義務

人類社會處于不斷發展的過程中，人類文明需要在世代之間傳承才能推動整個人類社會的不斷進步。根據代際正義原則，當代人有使人類文明獲得時代傳承的義務[10]。如果當代人沒有將相應的信息資源納入長期保存體系中，這種信息資源就可能隨著時間的流逝而遺失，后代人就難以再獲取和利用，造成文化傳承的中斷和信息鏈條上無法彌補的損失?，F代社會數字技術、網絡技術的發展日新月異，信息載體數字化的趨勢日益明顯。隨著電子出版物數量的迅猛增長，電子出版物的法定繳送以及長期保存已經成為一個非常重要的議題。相對于傳統的印本出版物而言，電子出版物的長期保存更依賴于制度的保障。信息資源的保存是需要成本的，作為追求利潤最大化的出版商而言，隨著電子出版物的商業價值逐漸消失，就可能會失去繼續保存信息的動力。因此，由一個獨立于出版商之外的、專業的保存機構對電子出版物進行長期保存就成為了必要，出版物送存制度可以使國家得以完整地收集國內出版物。受繳圖書館利用其專業能力和國家的財政支持，對通過法定送存制度收集到的出版物進行長期、妥善地保存，也就成為了出版物（尤其是電子出版物）及其所蘊含的文化信息能夠得以在代際之間傳承的重要手段。

4.2編撰國家書目的義務

國家書目是簡潔記錄著錄文獻的基本特征、揭示與報道一個國家所有出版物的目錄[11]。根據IFLA國家書目指南工作組的總結，國家書目3個主要的傳統目標包括：一是為圖書館或同類機構采選文獻提供便利條件；二是直接或間接地促進各圖書館高效、低成本地編目；三是有利于查找和檢索文獻。此外，國家書目還能在提供國家出版物的統計，核實作者身份及出版史，分析政府政策對教育、語言、經濟等項目帶來的影響，體現國家滿足其出版需求的自足程度等方面提供重要的信息資源[12]。作為國家書目的編撰機構，不僅應當擁有必要的權威來建立和支撐國家書目控制，還應當擁有與國家書目控制責任相稱的資源，以確保國家書目的記錄符合國際標準，并且將書目出版的滯后性降到最低。在法定送存制度下，受繳機構直接接受出版者的繳送，可以在第一時間獲取最全面的出版信息，是作為國家書目編撰機構的最佳選擇。事實上，作為現行制度下接受出版物繳送的中國國家圖書館，為了強化和深化數字時代中國國家書目的服務職能，已于2011年正式啟動了中國國家書目門戶系統的建設，目前在國家書目中心的網站上提供了2013年1月至今的書目記錄，書目記錄以每周1期的頻率更新[13]。國家圖書館書目中心這一輪的書目編撰顯然比過去由新華書店出版的《全國總書目》、版本圖書館出版的《全國新書目》、國家圖書館出版的《中國國家書目》等書目的更新周期更快、編制技術更先進，也為國家圖書館在法定送存制度下承擔編撰國家書目的任務積累了可貴的經驗。但國家書目中心目前的書目記錄中僅包括了以著作類（包括編著、譯著等）、年鑒類等傳統意義上的“書”，尚不包括期刊、報紙等印本文獻，更沒有收錄電子出版物的書目。因此，為保障國家書目收錄的完整性，以實現更高效、更優質的國家書目控制，法定送存制度的立法應當明確規定受繳機構編撰書目的義務。

4.3提供合理利用的義務

出版物送存制度的目的除了保存國家已出版的文化遺產外，還肩負著保障公眾自由獲取信息資源的任務。如果公眾不能對信息加以有效的利用，信息保存的意義就會大打則扣。受繳機構應當通過怎樣的方式為公眾提供信息獲取利用的業務，尚有待圖書館界人士進行技術性的探討，本文不予涉及。但對繳送本提供利用必須遵循一個重要的原則——利益平衡原則：既要有利于圖書館的用戶服務和長期保存，又不至于嚴重損害出版商正當的經濟利益。出版物送存制度要獲得可持續發展，就不能以犧牲出版者正當的經濟利益為代價。利益平衡原則在電子出版物繳送方面顯得尤其重要。在傳統印本出版領域，由于出版者需要繳送的樣本數量僅占發行冊數極小的比例，可供借閱的讀者人數非常有限，不會對出版商的銷售市場構成威脅，因此一般不會影響出版商正常的經濟利益[14]。但電子出版物面臨的情況則截然不同，如果不對電子出版物繳送本的使用作出必要的限制，受繳圖書館只需借助相關電子設備和網絡就可以在技術上實現同時向多位用戶提供聯機服務,不受時間和空間的限制，也不需要購置復本，這無疑會嚴重侵蝕到出版商正當的經濟利益，也在很大程度上打擊了出版商繳送電子出版物的積極性[15]。為了平衡出版商的利益，很多國家如法國、美國、丹麥等國都對電子出版物的使用做出了合理的限制，例如，讀者僅限在圖書館建筑之內利用圖書館的終端計算機，并且圖書館限制同時使用的并發用戶數等，以期通過這些技術手段把對出版商利益的負面影響盡可能地降低[6]。

5　結 語

出版物法定送存是一項確保國家有效獲取、記錄、保存以及利用出版文化遺產的制度，是國家文化政策的重要組成部分，我國有必要在法律層面對之加以規定。在專門性立法暫未列入立法議程的情況下，在《中華人民共和國公共圖書館法》中通過個別條款確立該制度，并規定最核心的制度要素及原則是較為合適的權宜之計。根據上文的分析，本文對《征求意見稿》相關條款的修改意見如下：

第一，《征求意見稿》第20條應當刪去第2項“（二）接受呈繳”的規定。

第二，《征求意見稿》第22條應當改為“國家建立出版物送存制度。中國境內出版單位應當按照國家有關規定向指定的公共圖書館繳送正式出版物，接受繳送的圖書館應當長期保存繳送本，完整編撰國家書目，并以合理的方式為公眾提供利用繳送本的服務。具體辦法由國務院出版主管部門會同文化主管部門制定”。

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龐小菊 女，法學博士，現工作于嶺南師范學院法學系，副教授。

Study on the Legislation Issues of Legal Deposit in ''Public Library Law''

The legislative purpose of legal deposit is to ensure the comprehensive collection, long-term preservation and reasonable utilization of a nation's publications. Considering the legislative purpose of the system, it is more suitable to use the term ''deposit'' than ''submission'' in legislative language. Public Library Law (Draft for Commment) article 20 should be deleted the provision "to accept legal submission" as a way of public library literature resources collection; article 22 should specify that publishers only need to deposit publications to specified public library which be obligated to ensure long-term preservation, compiling national bibliography and reasonable utilization of the deposited publications.

Legal deposit; Legislative purpose; ''Public Library Law''

G259.2; D922.16

A

*本文系嶺南師范學院2014年人文社科項目“民事審判迅速化問題研究”的成果，項目編號：ZW1403。

2016-07-28]