建德市高標準基本農田建設的實踐和思考

建德市國土資源局　徐建云

建德市高標準基本農田建設的實踐和思考

建德市國土資源局徐建云

高標準基本農田是為滿足一定時期內人口和國民經濟發展對農產品的需求，通過農村土地整治形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。建德市于2012年開始高標準基本農田建設工作，并根據浙江省“812”土地整治工程計劃五年內建成高標準基本農田1043萬畝的統一部署，于2013年出臺《建德市2013-2015年高標準基本農田建設實施方案》，計劃投入1.6億元左右資金，到2015年底建成高標準基本農田10.7萬畝。隨著永久基本農田劃定工作的加快推進，高標準基本農田作為配套工程，其建設工作任重道遠，從長遠出發，及時總結經驗、分析問題、研究對策，十分必要。

一、基本情況

1.從自然現狀分析，耕地資源稀缺，耕地質量等級不高，基礎設施水平較低

建德市屬于典型的低山丘陵地區，山地和丘陵面積占全市總面積的88.6%，林地多，耕地少，屬于“八山一水一分田”。2013年，全市林地面積高達158353公頃，占土地總面積的68.4%；耕地面積26116公頃，占土地總面積的11.3%；人均耕地面積僅為0.77畝，遠低于全國1.5畝的人均水平。

此外，受地型地貌條件制約，全市耕地多為10-12等的中等地，其中10等的耕地面積比重僅為24.6%；坡度小于6度的耕地占耕地總面積的55.9%；灌溉條件差的“望天田”和無灌溉設施的旱地面積比重超過33%。

2.從長遠發展分析，建設用地需求增加，糧食生產出現下滑，耕地保護壓力劇增

隨著近年來建德市工業化、城鎮化建設進程的加快，全市建設用地總面積已由2005年的1.09萬公頃擴大到2015年的1.41萬公頃。假設以2005-2014年3.13%的建設用地增長速率計算，至2020年本輪規劃期末需新增建設用地3353公頃，遠遠超出1567公頃的規劃控制指標。2015年全市建設占用耕地系數為47.6%，據此推算，規劃期間將有1605公頃的耕地面臨農轉用。

另一方面，近年來，全市糧食播種面積已經連續五年出現下滑，糧食總產量近兩年也在小幅下降。2000年建德市糧食播種面積為28686公頃，糧食總產量為140611噸，人均糧食產量為274公斤；2015年，全市糧食播種面積縮減為16431公頃，不到2000年的60%；糧食總產量下滑至96997噸，人均糧食產量191公斤，僅為2000年的七成左右。

3.從政策趨勢分析，配套占補平衡和永久基本農田劃定，深入開展高標準基本農田建設勢在必行

耕地保護的極端重要性在上級政策與工作部署中不斷體現。自2008年《中央政府工作報告》首次提出要“建設一批高標準農田”以來，2009年和2010年中央1號文件相繼提出加快高標準農田建設的要求，并在2012年提出“十二五”規劃期間新建4億畝旱澇保收高標準基本農田目標的基礎上，于2013年進一步明確至2020年建成8億畝高標準基本農田的總目標。2014年1月，全國國土資源工作會議第二次全體會議提出要將“嚴防死守保護耕地”當作一項重大政治任務，必須要有“提頭來見”的勇氣和擔當，切實做好劃定永久基本農田、完善耕地占補平衡制度和保護補償機制、加強高標準基本農田建設和耕地質量管理等工作；2月，國土資源部下發《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號），要求各地將保護耕地作為土地管理的首要任務。10月，國土資源部、農業部聯合下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（國土資發〔2014〕128號），計劃于2016年底前全面完成永久基本農田劃定和成果完善工作。2015年，省國土資源廳下發“占優補優、占水田補水田”耕地占補平衡新政。

綜上所述，由于建德市自然現狀的客觀不利和長遠發展的迫切需求，要應對好越來越嚴的政策要求和嚴峻形勢，必須要主動適應國土資源工作新常態，提升標準、加快建設，通過高效開展高標準基本農田建設，為“占優補優、占水田補水田”的耕地占補平衡和永久基本農田劃定工作的穩步推進奠定基礎，從源頭上解決土地資源要素保障經濟社會發展的問題。

二、主要做法及工作成效

1.強化組織領導

建德市于2013年10月成立了高標準基本農田建設工作領導小組，并在鄉鎮（街道）層面上設立由鄉鎮（街道）主要領導任組長，城建、農辦等相關職能科室及實施村主要負責人為成員的工作小組，明確鄉鎮人民政府（街道辦事處）為高標準基本農田建設工作的主體，負責項目具體的組織、落實和協調工作。通過職責強化、市鎮聯動，形成合力推進高標準基本農田建設工作。

2.規范建設程序

嚴格執行《高標準基本農田建設規范》及有關工程建設和預算定額標準。在立項申報中，加強政府監管，推動立項報批程序的簡易化、制度化；在工程實施中，科學選定施工技術，控制建設工期進度，嚴格把握工程質量；在資金使用中，注重發揮紀檢監察、財政審計的監督作用，確保資金運行安全。

3.注重方案評審

項目設計評審由國土資源部門牽頭，除相關部門外，行業專家、鎮村干部也一并參與，確保方案的科學性和可操作性。

4.加強后期管護

建立“政府主導、農村集體經濟組織和農民管理、專業管護人員實施”的管護體系，在層層落實保護責任的同時，通過建立日常巡檢機制，確保基礎設施能長期有效利用；通過從土地整治專項資金中提留部分管理費有效保障后期管護資金，切實解決“重建設、輕管理”的問題。

5.引導公眾參與

一方面，嚴格落實“雙重監理”，委托監理公司實施監理的同時，從各實施村選派責任心強、懂業務的村干部或村民參與現場監督，并賦予村干部或村民一票否決權。另一方面，在加強宣傳調動公眾參與積極性的同時，引導和規范社會公眾參與前期項目論證、中期工程監督、后期管理維護等相關工作。

經過三年的努力，全市累計撥付資金5774萬余元，建成“旱澇保收”的高標準基本農田6.37萬畝，其中：認定類3.37萬畝，提升類2.45萬畝，建設類0.55萬畝，取得了一定成效。

一是保障用地指標促發展。三年來，在大力推進高標準基本農田建設工作的基礎上，積極做好標準農田置換和補劃工作，共保障標農指標2956畝，確保了杭新景高速大二期、白章線改建工程、鐵路貨場、梅城新城、壽昌航空產業園、第三人民醫院、各項目安置地等一批重大基礎設施、重點項目和民生工程的順利實施。

二是提升農田質量促增產。三年來，在高標準基本農田建設項目區內新建泵站（含排澇站）2座、修建橋涵閘等配套建筑物1004座、修建溝渠156公里、修筑機耕路78公里，田間基礎設施得到進一步提升，農業生產條件得到進一步改善，通過建設的高標準基本農田糧食畝產增加100余斤。

三是改善生態環境促形象。三年來，圍繞社會主義新農村建設和生態村鎮創建，依托“七大主導、五大特色”的農業優勢，將農田基礎設施建設與農村環境整治有機結合，按照“田成方、林成網、渠相通、路相連”的設計思路建設高標準農田林網，將村級道路與機耕路相結合，防護林與環境綠化相結合，促進了農田生態環境和農村居住環境的改善，夯實了現代農業建設基礎，促進了新農村建設整體水平形象的提升。

三、存在的問題

1.工作認識亟待提高

一方面，由于激勵制度和獎懲制度還不夠完善，各鄉鎮（街道）對開展此項工作的認識程度還不統一，工作積極性有待提高。另一方面，因工作標準較高、較嚴，少部分群眾不夠理解和支持，建設標準有時候難以實現，對項目驗收、后期機械化生產造成一定影響。

2.新建項目周期較長

一方面新建項目報批程序繁瑣，需經過市本級初驗、杭州市級復驗和土壤抽檢、省級確認等程序，往往需要半年左右時間，報批周期較長；另一方面，新建類項目工程量相對較大，往往要在十月中旬晚稻收割結束之后方能開工建設，建設和驗收周期也都比較長，當年度完成建設任務有困難。

3.面上進展不夠平衡

多數鄉鎮（街道）對高標準基本農田建設工作與其它中心工作的統籌結合度不夠高，業務主管部門在推動鄉鎮（街道）開展此項工作上缺少必要的約束力，導致全市面上項目進展不夠平衡。2014年，除大同鎮4270畝和梅城鎮410畝建設類項目已竣工報驗外，多數鄉鎮（街道）項目雖已全面動工，但因為整體進度不一，甚至有極少數鄉鎮（街道）仍未開展項目招標工作，嚴重影響全市面上的報驗工作。

4.項目資金來源不足

目前，高標準基本農田建設資金主要由市本級從土地整治專項資金和改田造地資金中予以落實，較難滿足建設要求和應對工程成本上升的實際，造成設計方案不能有效實現，影響了項目的整體性和功能性，不利于工程長期有效使用。

四、對策建議

1.提高規劃的科學性

要通盤考慮各鄉鎮（街道）的建設條件、經濟條件及農民認可度，科學分解指標任務，探索剛性與彈性相結合的任務方案，實現全域規劃、統籌推進。一要科學選址。要從土地的耕作條件與增產潛力、建設基礎、交通區位優勢、區域經濟基礎和農戶參與意愿等方面出發，綜合評價項目建設的可行性。加大交通區位及耕作條件在建設類項目選址中的考量權重，避免項目完工后出現“無人種、低產出、高抱怨”的情況。二要彈性考核。目前，年度任務主要依據標準農田數量比例制定，在標準農田及后備耕地有限的情況下，應結合各鄉鎮（街道）現有資源和建設條件合理下達任務。同時，針對任務考核節點與項目推進時間相脫節問題，應積極探索兩年乃至三年的任務考核機制，在堅持總面積不減的剛性要求下，留足時間與空間，確保高標準基本農田建設有序、整體推進。三要多規融合。高標準基本農田規劃設計方案在本輪土地利用總體規劃和土地整治規劃的基礎上，應充分融合糧食主體功能區規劃、水利發展規劃、生態環境功能區規劃等相關成果，提高建設方案及實施計劃的合理性與前瞻性。

2.加快完善制度體系

通過制訂一系列辦法、規定及細則完善高標準基本農田建設的制度體系，強化制度保障，把好項目選址關、方案設計關、工程實施關、竣工驗收關、后期管護關以及資金使用關。一要完善技術規范。要依據《高標準基本農田建設通則》和《高標準農田建設評價規范》，進一步規劃與細化項目建設各個環節的技術要求，提高工程建設的實效性。二要完善移交管護。要探索出臺高標準基本農田項目移交與后續管護辦法，進一步明確工程移交程序，明晰后續管護責任主體，做到建管并重、事交責清。三要完善資金管理。要結合《浙江省人民政府關于進一步嚴格規范工程建設項目招標投標活動的意見》（浙政發〔2014〕39號），科學分析招投標工作對項目資金運用產生的影響，加快制定資金管理辦法，壓縮違法違規行為的滋生空間，將有限的經費用在征地補助和質量保障上。

3.加大督導巡查力度

發揮市級領導小組各成員單位的綜合督導作用，既要督促各責任主體加快工作落實，又要科學把關及時優化調整方案。對項目推進遲緩或者出現重大問題的，要加大督促力度、問責問效。鄉鎮（街道）層面的工作小組應通過臺帳管理和專人定點等措施建立日常巡查機制，完善監測監管系統，全面動態掌握工程質量與建設進度，發現問題要及時整改。

4.健全獎懲激勵措施

積極探索“先建后補，以獎代補”的資金管理方式，加大任務完成情況在政府年度綜合考評中的比重。對任務完成突出的鄉鎮（街道），在農業綜合開發項目申報中優先安排，對先進個人進行通報表揚或獎勵；對組織不力、不能按時完成任務的鄉鎮（街道）要通報批評、限期整改，并暫停高標準基本農田建設項目的驗收。

5.拓展資金保障渠道

一要精心包裝高標準基本農田建設項目，積極爭取省補助資金。二要努力聚合其他涉農資金，提高資金使用績效。三要建立政府與社會相銜接的資金投入機制，在鼓勵社會資本參與的同時，規范社會資本注入，強化社會監督。