浙江省灘涂圍墾造地現狀和政策研究

□浙江省土地整理中心　宋佩華

浙江省灘涂圍墾造地現狀和政策研究

□浙江省土地整理中心宋佩華

灘涂資源是浙江省土地資源利用的潛力所在，科學開發和合理利用灘涂資源，是拓展發展空間，實現耕地占補平衡，緩解土地供需矛盾，保障經濟社會可持續發展的一項重要舉措。近年來，寧波、溫州、舟山、臺州等沿海城市著眼于灘涂資源，推進灘涂圍墾造地工作，積極探索耕地占補平衡新途徑，破解耕地占補平衡難題。

一、浙江省灘涂圍墾基本情況

1.灘涂圍墾項目情況

據第五次灘涂資源調查顯示，浙江省理論深度基準面（海圖零米線）以上的灘涂資源面積為391萬畝，其中，適宜圍墾造地灘涂區面積約262萬畝。依據沿海灘涂資源圍墾及利用情況調查數據顯示，2004年以來全省實施灘涂圍墾項目94個，規劃圍墾面積201萬畝。其中，已圍墾項目54個，圈圍面積約91.2萬畝，其土地利用現狀，農用地面積約39.4萬畝（已實施墾造耕地約27.2萬畝），占圍墾面積的43%；建設用地面積約27.1萬畝（已供地約9.6萬畝），占圍墾面積的29%；未利用地面積約24.7萬畝，占圍墾面積的28%。 “十二五”時期，全省圍墾灘涂約53萬畝，完成墾造耕地約15萬畝。正在圍墾項目27個，計劃圈圍面積約67.6萬畝，圈圍時間預計在2017-2024年。規劃遠期擬圍墾項目13個，擬圈圍面積42.2萬畝。

2.相關政策措施

浙江省委、省政府一直高度重視灘涂圍墾工作，2005年以來，省政府相繼制訂下發了《關于科學開發利用灘涂資源的通知》（浙政發〔2005〕34號）、《關于進一步落實省統籌補充耕地指標的通知》（浙政發〔2007〕62號）、《關于進一步做好低丘緩坡綜合開發利用工作的通知》（浙政辦發〔2008〕84號）、《關于進一步加強耕地占補平衡管理的通知》（浙政辦發〔2014〕25號）等文件，明確省統籌補充耕地指標墾造耕地項目補助標準5萬元/畝，對新圍墾項目按照實際圍成面積的20%比例作為省統籌補充耕地指標，明確按省統籌補充耕地指標的15%獎勵新增建設用地計劃指標，同時，規定農業用海申請轉為建設用海的，要確保本項目30%以上面積用作補充耕地。

3.統籌補充耕地任務落實情況

浙江省政府分別于2008年、2013年實施“百萬”造地保障工程和“812”土地整治工程，其中確定灘涂圍墾省統籌補充耕地任務為12萬畝。截至目前，全省有36個灘涂圍墾項目簽訂了灘涂圍墾省統籌補充耕地協議書，省統籌造地協議面積10萬畝。其中已完成省統籌面積2萬畝，完成率僅為20%。究其原因，現行省統籌補充耕地指標省級財政補助標準與市場調劑指標價格還有很大利益差，且完成與否也沒有嚴厲的獎懲手段，一些地方完成省統籌任務積極性不高，不愿意上繳省統籌補充耕地指標，這削弱了省政府統籌解決重大基礎設施項目耕地占補平衡的能力。

二、灘涂圍墾造地工作存在的困難

隨著灘涂圍墾工作的推進，當前，浙江省灘涂圍墾造地面臨著諸多問題和困難。

1.灘涂圍墾項目審批難度越來越大

一是審批層級高。灘涂圍墾項目必須依法履行有關審批手續，而沿海灘涂圍墾依法應當納入海域使用管理，由于《海域使用管理法》規定填海50公頃以上、圍海100公頃以上需要報國務院審批，而圍墾項目往往都面積較大，因此審批層級高，由此帶來過程環節多、周期長等問題。例如，寧波市近幾年來申報的灘涂圍墾項目，僅寧海縣雙盤三山涂圍墾工程項目獲得國家海洋局審批，審批時間長達5年，還有部分項目8年都未獲得批準；溫嶺市南海涂圍墾工程2010年準備申報材料，預計2012年立項開工，通過多次調整，圍墾面積從6.7萬畝核減到4.2萬畝，但是至今尚未獲得國家海洋局的正式批復。二是海洋生態環境保護要求嚴。“十八大”以來，中央高度重視生態文明建設，近期，中央全面深化改革領導小組又通過了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《濕地保護修復制度方案》《海岸線保護與利用管理辦法》等重要文件，說明中央高度重視海岸線和濕地資源保護，而圍墾項目都需要占用海岸線和濕地資源，往往會受到紅線制約。上述原因，使圍墾項目用海難以獲批，即使能批準，也過程復雜，周期延長。

2.圍墾項目實施周期長，造地成本越來越高

當前大多數灘涂圍墾項目涂面高程轉向中低灘，溫州、臺州等地圍涂圍成后黃海高程在負2-3米。而且圍墾項目前期研究比較謹慎，需要經過測量勘探、規劃設計、論證評審等諸多環節，前期塘壩建設施工難度大，周期也很長，從促淤、圈圍、吹填到造地，整個工程施工期至少五年以上。到目前為止，2004年以后開工的圍墾項目還有近30%項目不具備造地條件。為了加快圍墾造地進程，一些沿海市、縣采用真空預壓軟基處理技術，雖然極大縮短了自然淤積沉降時間，但是成本達到10萬元/畝。據測算，目前部分圍墾工程平均投資已達40萬元/畝，部分區塊墾造耕地畝均成本也在20萬元以上，建設成本高，資金壓力大。而浙江省實施的灘涂圍墾項目資金籌措一般以項目法人為主解決，而圍墾早期開發收益低、投資量大、回收期長的實際情況，僅靠業主自籌資金難以有效解決資金問題。

3.灘涂資源利用率不高，墾造耕地審批困難

根據國家海洋功能區劃，灘涂圍墾功能區分為農漁業區、工業與城鎮用海區、港口航運區、旅游休閑區、海洋保護區等。據統計，“十二五”時期，浙江省批準建設填海18.75萬畝、農業填海6.77萬畝。溫州、臺州等沿海灘涂圍墾區域在海洋功能區劃中大多規劃為工業和城鎮用海區。從實地調查看，海洋功能區劃已不適應當前土地利用需求，已經圍成的建設用地利用效率低，大量土地處于閑置狀態，而且相當部分近期內也難以充分有效利用，造成灘涂資源的浪費。同時，若在海洋功能區劃中作為工業與城鎮用海區的沿海灘涂實施墾造耕地，目前還沒有建設用海轉變為農業用海，先墾造為耕地進行用途變更的政策通道。

4.地方政府實施灘涂圍墾造地意愿不高

雖然一些地方出臺文件規定灘涂圍墾項目實施造地比例需達到30%或者40%，但實際上大部分地方政府墾造耕地意愿不高，寧愿將區塊條件好的灘涂資源用于產業建設而不愿意造地。據統計，部分市灘涂資源實際安排農業用途的比例只有15%-20%。一些地方為了應付墾造耕地任務，將造地區塊安排在原本用于生態護林帶的零散偏遠的地塊上；更有些選取靠低涂的邊緣地帶安排墾造耕地，現狀仍為水面，短期內根本無法墾造耕地。還有一些已經墾造的耕地，含鹽量高，耕地質量低，而后續地力培肥和管護未能到位，導致無人耕種，存在拋荒。

三、相關建議和意見

灘涂資源是今后浙江省補充耕地的主要來源，灘涂造地是解決耕地占補平衡的主要方向，為切實解決實際工作中存在著困難和問題，加快推進灘涂圍墾造地政策研究，現提出如下建議。

1.做好海洋功能區劃與灘涂圍墾項目開發利用功能的銜接，科學安排建設空間、生態空間和墾造耕地空間

海洋主管部門在海洋功能區劃調整和修編工作中，應以促進經濟和社會協調發展、保護和改善生態環境為著眼點，合理布局海洋功能區劃，科學安排建設空間、生態空間和墾造耕地空間，支持灘涂圍墾造地工作。研究建設用海轉為農業用海的政策途徑，簡化審批程序。沿海市、縣政府要有戰略眼光和全局觀念，綜合開發利用灘涂資源，合理確定圍墾項目開發利用功能。

2.調整現有灘涂圍墾項目的規劃用途，允許一定時間內不開發建設已圍灘涂，優先墾造耕地

鑒于灘涂圍墾形成的土地長期成片閑置荒蕪的實際情況，本著實事求是的原則，建議省政府制訂出臺關于閑置圍墾土地科學開發利用的政策文件，對“十三五”時期不安排建設項目的土地，允許調整規劃用途，以時間換空間，優先用于墾造耕地。同時，要進一步明確規定實施灘涂圍墾項目必須按照一定比例（如按實際圍成面積的30%或40%）用于墾造耕地，未按規定實施墾造耕地或未落實省統籌補充耕地任務的，不得安排建設用海計劃和批準立項。適度提高灘涂圍墾省統籌墾造耕地補助標準。

3.實施省級重大圍墾工程，專項安排墾造耕地

建議省財政集中投資，實施一批省級重大圍墾工程，專項安排墾造耕地，特別是墾造水田。可將已經批準立項但尚未實施的灘涂圍墾項目，優先納入省級投資墾造耕地范圍，以便更快產生效益。同時，要進一步研究灘涂墾造耕地（水田）的建設標準、質量標準和驗收標準。

4.對現有灘涂圍墾項目的開發利用情況開展一次專項績效評價

各地有必要對近十幾年來實施的灘涂圍墾項目開發利用情況進行專項績效評價，通過運用科學、規范、系統的評價指標和方法，對灘涂圍墾項目實施后的實際成效和預期目標進行比對分析，找出差距和原因，總結經驗教訓，提出對策建議，促進全省灘涂圍墾開發利用朝著科學、健康、有序方向邁進。