國(guó)土資源行政非訴案件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需要提交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告嗎？

浙江省國(guó)土資源廳政策法規(guī)處 章淇華

國(guó)土資源行政非訴案件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需要提交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告嗎？

浙江省國(guó)土資源廳政策法規(guī)處 章淇華

眾所周知，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)土資源行政主管部門(mén)對(duì)自身作出的行政決定沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。那么，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，是否需要開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，或者說(shuō)提交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告呢？

一、當(dāng)前相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定

1.國(guó)家和省相關(guān)政策層面的規(guī)定

建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要舉措，對(duì)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。2012年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了有關(guān)建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)；隨后，省委辦公廳和省政府辦公廳向全省印發(fā)了浙江省重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法（試行），明確將有關(guān)資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)發(fā)展等重點(diǎn)項(xiàng)目和工程建設(shè)，以及征地拆遷、居民安置等方面的重大決策列入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍。2014年4月，省廳為貫徹落實(shí)中央和省有關(guān)工作要求，結(jié)合全省國(guó)土資源工作實(shí)際，下發(fā)了《關(guān)于推行國(guó)土資源系統(tǒng)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見(jiàn)》（浙土資發(fā)〔2014〕15號(hào)），將涉及廣大群眾切身利益的征地拆遷、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、地質(zhì)災(zāi)害防治、重大違法案件查處等國(guó)土資源管理重大決策、重要政策、重大改革等事項(xiàng)納入評(píng)估范圍，同時(shí)，對(duì)評(píng)估原則、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估主體、評(píng)估程序等作了明確規(guī)定。換言之，省廳對(duì)國(guó)土資源重大違法案件查處開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作已提出明確要求。

2.法律法規(guī)和司法文件的規(guī)定

2011年1月21日公布施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，率先將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為作出國(guó)有土地上房屋征收決定的前置程序，該《條例》第十二條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定”。2012年1月1日，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》施行。該法第五十五條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供的材料包括：強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)；行政決定書(shū)及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；當(dāng)事人的意見(jiàn)及行政機(jī)關(guān)催告情況；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。同年3月26日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2012〕4號(hào)），為保障國(guó)有土地上房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，對(duì)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收決定的案件，要求申請(qǐng)機(jī)關(guān)除提供《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)及附具材料外，還應(yīng)當(dāng)提供社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料。如果材料不全或者逾期無(wú)正當(dāng)理由不補(bǔ)正材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。據(jù)此，法律法規(guī)和有關(guān)司法文件已經(jīng)明確，強(qiáng)制國(guó)有土地上的房屋被征收人搬遷的，申請(qǐng)人必須依法開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并提交包括評(píng)估報(bào)告等材料；開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已成為申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前的法定程序。

二、全省國(guó)土資源系統(tǒng)實(shí)際工作情況

1.關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行工作

筆者了解到，杭州、寧波兩市中級(jí)人民法院在最高人民法院發(fā)布法釋〔2012〕4號(hào)文件前，均已對(duì)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行工作，提出建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的要求。特別是寧波市，不僅要求申請(qǐng)人提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，還要求申請(qǐng)人作出維穩(wěn)承諾，若不提供，視為放棄強(qiáng)制執(zhí)行。從全省國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償工作職責(zé)分工看，部分國(guó)土資源行政主管部門(mén)承擔(dān)著市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收補(bǔ)償決定的具體工作。也就是說(shuō)，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的具體工作，實(shí)際由國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，并按法釋〔2012〕4號(hào)文件規(guī)定，開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等相關(guān)工作。

2.關(guān)于征收集體土地房屋補(bǔ)償決定（裁決）的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行工作

根據(jù)杭州、寧波兩市有關(guān)征收集體土地房屋補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)規(guī)定，杭州市國(guó)土資源行政主管部門(mén)有權(quán)按照征地房屋補(bǔ)償實(shí)施方案直接作出補(bǔ)償決定，并申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；寧波市由各縣（市）、區(qū)人民政府作出裁決，并由裁決機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行（具體工作亦由國(guó)土資源行政主管部門(mén)承擔(dān)）。按照《中華人民共和國(guó)立法法》修改前的規(guī)定，除杭州、寧波兩市，其他各市沒(méi)有地方性法規(guī)立法權(quán)。從溫州、紹興、金華等市實(shí)際工作情況看，對(duì)征收集體土地上房屋補(bǔ)償不能達(dá)成協(xié)議或者雖已簽訂協(xié)議、但拒不交地的行為，大多由國(guó)土資源行政主管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條的規(guī)定，以違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地，作出責(zé)令交出土地的決定；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，受理相關(guān)申請(qǐng)的基層人民法院雖未明確要求提交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，但市、縣級(jí)人民政府在協(xié)調(diào)此類(lèi)案件執(zhí)行工作時(shí)，一般都作出工作部署，強(qiáng)調(diào)由案涉地塊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以及政法工作部門(mén)等負(fù)責(zé)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的防控，同時(shí)，做好應(yīng)急預(yù)案。

3.其他重大國(guó)土資源行政處罰決定的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行工作

從總體上說(shuō)，全省各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)申請(qǐng)基層人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定時(shí)，基層人民法院尚未對(duì)相關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告作為制度性的必備要件，但部分法院在受理申請(qǐng)時(shí)，視案件具體情況提出開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的為數(shù)不少。尤其是法院出具準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，由包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處、行政執(zhí)法部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)等相關(guān)行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施時(shí)，針對(duì)個(gè)案的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、化解、防控、應(yīng)急等工作已成為這些部門(mén)的自覺(jué)行動(dòng)。

三、對(duì)下一步工作的建議

國(guó)土資源行政主管部門(mén)各類(lèi)行政非訴案件，除當(dāng)事人自覺(jué)履行的外，都需依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如若一味要求對(duì)各類(lèi)行政非訴案件均需開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，數(shù)量較多，程序較為復(fù)雜，工作量較大，也不利于提高行政執(zhí)法效率。對(duì)此，筆者根據(jù)上述政策法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合全省工作實(shí)際，提出以下建議供參考。

1.區(qū)別案件類(lèi)型開(kāi)展工作

承擔(dān)國(guó)有土地上房屋征收決定的國(guó)土資源部門(mén)，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，必須提交由市、縣級(jí)人民政府名義出具的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多時(shí)，同時(shí)提供評(píng)估報(bào)告已經(jīng)市、縣級(jí)政府常務(wù)會(huì)議討論決定（即集體決策）的相關(guān)證明材料。征收集體土地拒不交地，國(guó)土資源行政主管部門(mén)作出責(zé)令交地決定的，往往是應(yīng)地方黨委政府的要求而作出此類(lèi)行政行為，且有急需施工建設(shè)的項(xiàng)目背景。為確保行為的合法性和正當(dāng)性，促進(jìn)責(zé)令交地決定的順利執(zhí)行，筆者建議相關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)在參加相關(guān)政府組織召開(kāi)的協(xié)調(diào)會(huì)議或者聯(lián)席會(huì)議時(shí)，要大膽提出開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、化解、防控和應(yīng)急工作的建議，促使相關(guān)基層政府和部門(mén)與被申請(qǐng)人加強(qiáng)對(duì)話，促進(jìn)理解溝通，為案件自覺(jué)履行創(chuàng)造條件，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。對(duì)其他國(guó)土資源行政處罰決定，國(guó)土資源行政主管部門(mén)要視案件具體情形決定是否開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)被申請(qǐng)人對(duì)抗情緒較大、同一案件違法主體眾多、案件涉及面較大、決定予以拆除違法建筑等案件，宜開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；同時(shí)，建議采取內(nèi)緊外松的工作方式，在向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，不宜主動(dòng)出具此類(lèi)報(bào)告，法院審查后提出要求的除外。

2.落實(shí)評(píng)估主體多元化

根據(jù)規(guī)定，評(píng)估主體按照屬地管理和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決策、誰(shuí)評(píng)估”的原則確定。國(guó)土資源行政非訴案件的申請(qǐng)主體并不等同于評(píng)估主體。特別是浙江省國(guó)土資源行政非訴案件實(shí)行“裁執(zhí)分離”，法院對(duì)準(zhǔn)予執(zhí)行的案件，可以分別裁定由案件所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、（綜合）行政執(zhí)法部門(mén)、交通、水利、規(guī)劃、建設(shè)和國(guó)土資源行政主管部門(mén)等組織實(shí)施。直接面臨和應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的是這些組織實(shí)施部門(mén)。為此，全省國(guó)土資源行政主管部門(mén)要努力借助這一機(jī)制，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體與案件執(zhí)行申請(qǐng)主體區(qū)分開(kāi)來(lái)，努力把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作交由案件所在地的基層政府及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，逐步建立起相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、相互配合的工作機(jī)制，確有必要時(shí)，將這一做法上升為規(guī)范性文件乃至地方性法規(guī)。同時(shí)，對(duì)確需國(guó)土資源行政主管部門(mén)組織實(shí)施的執(zhí)行案件，全省各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)要嚴(yán)格按照浙土資發(fā)〔2014〕15號(hào)文件的要求，圍繞可能存在的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展合法性、合理性、可行性、可控性評(píng)估工作，認(rèn)真分析研究可能存在的不穩(wěn)定隱患和問(wèn)題，科學(xué)評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)程度和可控范圍，確保執(zhí)行工作順利有序。

3.妥善把握評(píng)估程序

評(píng)估程序一般包括確定評(píng)估事項(xiàng)、制定評(píng)估方案、組織分析評(píng)估、確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、編制評(píng)估報(bào)告、確定實(shí)施意見(jiàn)、落實(shí)維穩(wěn)措施和全程跟蹤實(shí)施八步。評(píng)估事項(xiàng)涉及人數(shù)較少，矛盾不激烈，多數(shù)群眾理解支持，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較小的，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，采取調(diào)查走訪、查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、制定化解措施等舉措，進(jìn)行簡(jiǎn)易評(píng)估。按照相關(guān)規(guī)定，事關(guān)重大工程項(xiàng)目建設(shè)需要的，一般均由當(dāng)?shù)攸h委、政府指定的部門(mén)或者基層人民政府組織實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作，積極配合。國(guó)土資源行政非訴案件執(zhí)行涉及重大工程項(xiàng)目時(shí)，不必另行組織評(píng)估。