浙江省“十二五”高標準基本農田建設成效分析

浙江省土地整理中心 何佑勇 嚴慶良 沈志勤

浙江省“十二五”高標準基本農田建設成效分析

浙江省土地整理中心 何佑勇 嚴慶良 沈志勤

開展土地整治和高標準基本農田建設，對于提高土地利用效益和農業綜合生產能力、促進耕地保護和農業現代化建設、推進節約集約用地，統籌城鄉經濟社會發展，加強土地資源保護和利用，落實最嚴格的土地管理制度和最嚴格的耕地保護制度有著十分重要的意義?！笆濉逼陂g，浙江省通過對各涉農部門正在實施的農田基礎設施建設項目，經驗收符合建設標準的認定一批；對已建成的標準農田中不完全符合現行建設標準的，按照“缺什么、補什么”的原則提升一批；對已建成的標準農田中基礎設施年久失修的，以及已劃定為基本農田的中低產田改造建設一批等三種途徑，累計投入各類資金150多億元，完成高標準基本農田建設項目3922個，建成高標準基本農田1043萬畝（統計截至2016年1月底），全面完成了國家下達的建設任務。開展“十二五”高標準基本農田建設成效分析，總結取得的經驗、查找存在的問題，對加快全省高標準基本農田建設步伐，全面推進“十三五”耕地質量提升工程建設具有十分重要的意義。

一、“十二五”高標準基本農田建設任務完成情況分析

1.以土地整治項目為主，統籌相關部門涉農項目

“十二五”時期，浙江省高標準基本農田建設項目主要包括國土部門的土地整治項目、農業部門的糧食生產功能區建設與標準農田質量提升項目、財政部門的農業綜合開發項目和水利部門的農田水利標準化建設項目等。其中，國土部門開展的土地整治項目共2156個項目，建成高標準基本農田面積540萬畝，占總面積的52%。

從分市情況看，嘉興國土部門項目占比最高，為67%，即三分之二的高標準基本農田是國土部門建設的；舟山國土部門項目占比最低，不足30%。

2.建設方式各異，認定比例偏低

國土部門的土地整治項目采用項目管理，能夠做到圖、數、實地一致，可以落實到圖、數據庫上。而從其他部門項目的建設方式主要有三種類型：一是采用項目管理，且有較明確的項目區，如農業綜合開發項目；二是采用項目管理，但沒有明確的項目區，如農業部門千萬畝標準農田質量提升田間工程、水利部門灌區改造、小農水等建設項目；三是采用“以補代建”形式的項目，如農業部門的肥力提升等項目。對其他部門建成高標準基本農田的認定，主要由國土部門將項目立項、驗收文件和竣工圖紙等相關資料收集匯總，根據《高標準基本農田建設標準》（TD/T1033-2012）對其進行認定，并將地塊落實到土地利用現狀圖上。其他部門項目建設總規模為700萬畝，經國土部門認定后，認定建成高標準基本農田503萬畝，認定比例為72%。各部門建成高標準基本農田面積占項目建設規模的比例見圖1。

其中，農業部門認定比例最高，為79%，主要是由于其糧食生產功能區在標準農田范圍內建設，而標準農田數據庫由國土、農業兩個部門共享，認定較為簡單，認定比例也最高；財政部門的農業綜合開發項目與國土部門項目管理模式相差不大，但與國土部門項目以耕地為整治對象不同，其將耕地、園地、林地均作為其整治對象，因此其項目認定為高標準基本農田的面積視其項目區內耕地比例而定，全省總的認定比例為61%；水利部門的項目由于多為線性工程，認定其具體范圍較困難，所以認定比例最低，為54%。

3.新建項目建設規模小，區塊多

鑒于國土部門建設類項目多為新建區塊，因此本文對全省已報備的建設類項目規模和區塊進行了分析。2012-2015年，全省共實施建設類項目398個，項目區規模60萬畝，項目區平均面積1532畝；全省建設類項目共涉及5859個地塊，平均每個項目15個地塊，最多的一個項目有227個地塊；全省建設類項目地塊平均面積為104畝，地塊平均面積小于100畝的有173個項目，最小的僅為8畝。

從時間來看，2012-2015年全省項目地塊平均面積呈逐年降低趨勢，其中2015年全省平均地塊面積僅為56畝。主要是由于坡度在6度以下的、集中連片的耕地已基本認定和提升成為高標準基本農田，而新建高標準基本農田建設的后備資源主要集中在山區和坡度大于6度的區域，區塊面積難以滿足《高標準基本農田建設標準》（TD/T1033-2012）所規定的南方地區高標準基本農田耕作田塊規模不低于100畝的要求。

圖1 各部門建成高標準基本農田面積占項目建設規模比例圖（單位：萬畝）

二、“十二五”高標準基本農田建設資金投入和使用情況分析

1.投資渠道多元

“十二五”期間，全省高標準基本農田建設共投入各類資金157億元，其中國土部門土地整治項目投入資金72億元，占投資總額的45%；其他部門投入資金85億元，占投資總額的55%。

從國土部門項目看，建設資金以新增建設用地土地有償使用費（簡稱“新增費”）和耕地開墾費、指標調劑所得資金等土地整治專項資金為主。但由于財政將新增費、耕地開墾費等造地改田資金打捆使用，國土部門很難區分各個渠道投入的具體資金額度。

2.新增費報備率低

根據省財政廳、省國土資源廳《中央分成新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》和《省分成新增建設用地土地有償使用費分配使用管理辦法》，中央新增費主要用于36個國家、省級高標準基本農田建設示范縣實施提升類和建設類項目，省分配市縣的地方留成新增費主要用于高標準基本農田建設的提升類和建設類項目補助。2012-2015年全省共下達中央分成新增費（不含寧波市）15億元，同樣由于國土部門難以區分資金來源，僅有臨安、蘭溪、臨海等個別示范縣在農村土地整治監測監管系統中報備了中央新增費2億元，占下達資金的13%；2012-2015年全?。ú缓瑢幉ㄊ校┕蚕逻_中央分成新增費80億元，45個縣在農村土地整治監測監管系統中報備了中央新增費23億元，占下達資金的29%。

3.投資標準偏低

全省高標準基本農田建設單位面積投資標準為1213元/畝，與《全國土地整治規劃（2011-2015年）》設定的1500元/畝的預算標準還有差距。從部門投資標準來看，各建設部門相差不大，最高的是財政部門的農業綜合開發項目，為1260元/畝；國土部門土地整治項目投資標準為1195元/畝，其中提升類項目為901元/畝，建設類項目為2116元/畝。

通過對已驗收報備的高標準基本農田建設類項目投資情況進行分析，各市國土部門開展的高標準基本農田建設類項目畝均投資標準差異較大，杭州、舟山、麗水三地在1800元/畝左右，嘉興地區由于立地條件好，畝均投資標準最低，僅為402元/畝。

從單個建設類項目投資看，畝均投資最低的僅163元，最高的為25712元；項目畝均投資小于1000元的占22%，畝均投資在1000-2000元的占40%，畝均投資在2000-3000元的占21%，畝均投資在大于3000元的占17%。

三、“十二五”高標準基本農田建設工程量分析

1.以農田基礎設施配套為主

根據《高標準基本農田建設標準》要求，高標準基本農田建設主要包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程和其他工程。通過對已驗收報備的1746個國土部門開展的提升類和建設類項目工程量完成情況進行分析，項目主要建設內容為灌溉與排水工程和田間道路工程，主要是由于“十二五”期間高標準基本農田主要在原標準農田基礎上進行提升，大部分地塊不需要進行平整，且土地權屬調整難度大。

從單項工程看，共有570個項目開展了土地平整工程，平整土地91萬畝，占項目區面積的18%，土方工程量達4728萬立方米；灌溉與排水工程方面，共新建、修建各類泵站、蓄水池等水源工程1481座，新建、修建涵洞、渡槽及倒虹吸等水工建筑物4900座，新建、修建各級灌排渠道、管道1.17萬公里；田間道路方面，共新建、修建田間道、生產路9028公里；農田防護與生態環境保持工程方面，共種植各類農田防護林15萬株。

2.各地側重有所不同

從區域看，杭州、寧波、衢州地區各單項工程量均超過全省平均水平；湖州、金華地區土地平整比例較低，不足項目區面積的5%，但灌溉與排水工程量和田間道路工程量超過全省平均水平；舟山、紹興、臺州地區土地平整比例較高，但灌溉與排水工程量和田間道路工程量均不到全省平均水平；嘉興地區由于立地條件好，各單項工程均不到全省平均水平；麗水地區較為重視水源工程、道路工程（表1）。

3.耕地質量等別提升情況不夠理想

從前文的分析可以看出，“十二五”期間，浙江省高標準基本農田建設投資標準不是很高，建設內容缺乏地力肥力提升等，且各地區不均衡，建成后難以全部達到《高標準基本農田建設標準》規定的耕地質量等別（利用等）提升1個等別的要求。從農村監測監管系統中各地填報情況看，只有60%的項目填報了建設前后耕地質量等別情況，涉及建成高標準基本農田面積的43%，其中高標準基本農田建成后提升1等以上的只占45.36%，提升小于1等的只有0.32%，建設前后耕地質量等別未提升的占54.32%。

四、“十二五”高標準基本農田建設成效評價

1.改善農業生產條件，提升糧食安全保障能力

一是改善了項目區農業交通條件。項目建成后田間道路通達度達到95.77%，新增和改善機耕面積595萬畝項目區，有效提升了田間機械化操作程度，降低了農民勞動強度。二是完善了項目區水利設施。新增和改善農田防澇面積356萬畝，新增和改善節水灌溉面積379萬畝，有效改善了田間灌溉、防洪能力。三是改善了農田生態環境。全省新增農田防護面積191萬畝、農田防洪面積227萬畝、水土流失治理面積88萬畝，有效提升了項目區內的農田防護能力。四是提高了耕地質量。全省通過推進農田水利、道路設施建設與建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用等措施，提升耕地質量等級，新增糧食產能3.64億公斤，為確保全省300億斤糧食生產能力做出了重要貢獻。

表1 高標準基本農田建設提升、建設項目主要工程量完成情況表單位：萬畝、%、公里、米/100公里、座

2.注重節約集約用地，促進農村可持續發展

一是優化項目規劃設計，控制基礎設施占地率。通過合理設計項目區內的道路、溝渠等基礎設施布局，并嚴格按照設計方案進行施工，全省已建成高標準基本農田基礎設施占地率為3.04%，低于國家不超過8%的要求，切實做到了節約集約用地，提高了土地利用率。二是推進農業規?；洜I。通過對36個高標準基本農田示范縣的調查，高標準基本農田建成后，共培育農業企業、種糧大戶16760個，規模化經營生產用地規模達121萬畝，土地流轉面積達175萬畝，土地流轉面積占項目區面積的13%，極大地促進了土地流轉和農業規模化經營。三是促進農村可持續發展。通過高標準基本農田建設，初步形成了方田成網、道路通達、水渠暢通的田園景觀，美化了環境，為發展生態農業、觀光農業等現代農業、可持續農業奠定了基礎。結合現代農業園區建設，全省共培育和建設了777個蔬菜大棚、葡萄、水稻等農業產業基地，提升了農業產業化水平，促進了農村可持續發展。

3.提高農民生活水平，推進全面小康社會建設

通過對36個高標準基本農田示范縣的調查，高標準基本農田建成后，項目區受益人數為727萬人，項目建設前人均農業年收入為11266元，項目建設后為13061元，人均增加了1795元；農民通過土地流轉所獲取的土地租金平均提高了364元/畝；項目建設過程中，參與項目施工的農民超過20萬人，農民參與工程施工總收入超過11億元，人均超過5000元；項目建設后，項目區農民將其所有土地進行流轉后，從事農業生產或外出務工所得收入超過212億元，人均約1.8萬元/年，極大地改善了農民生活水平，提高了農民收入。通過實施高標準基本農田建設，在完善農業基礎設施、改善農村環境的同時，也進一步密切了黨群、干群關系，解決了許多想辦而辦不了或辦不好的事情，得到了項目區群眾的好評。本次評估還隨機抽取了393個鄉鎮4444個村實地開展了問卷調查，從問卷反饋情況看，94.54%的農戶對工程建設質量表示滿意，94.90%的農戶對村基層組織推進高標準農田建設情況的表示滿意，86.80%的農戶表示通過項目建設提高了生活便利程度，項目區農民對高標準農田建設項目的總體滿意度達到95.03%?？梢哉f，高標準基本農田建設推動了農村經濟的現代化和農村社會的全面發展，達到了社會效益、經濟效益與生態效益的統一，為全面建成小康社會做出了重要貢獻。

五、推進“十三五”高標準基本農田建設的建議

“十二五”高標準基本農田建設雖然取得了不錯的成效，但也存在著一些地方政府積極性不高，部門聯動、規劃統籌不夠，資金籌措困難、整合難度大，非糧化和拋荒情況時有發生等問題?！笆濉睍r期，浙江省高標準基本農田建設還將面臨后備資源不足，建設難度加大，建設任務與可用資金不匹配等一系列問題。為順利推進“十三五”時期高標準基本農田和千萬畝耕地質量提升工程建設，現提出如下建議。

1.部門聯動，統籌規劃

“十二五”時期雖然全省有近一半的高標準基本農田是認定相關部門的涉農項目，但認定比例不高，主要原因就是部門聯動和規劃銜接不夠，實施又各自為戰，資金也沒有很好的整合。此外，由于各個部門建設項目側重點不同，單獨一個部門建成的高標準農田，難以做到田、土、水、路、林、電、技、管8個建設目標面面俱到，耕地質量等級也不易得到實質性提升。因此，要進一步加強對涉及高標準基本農田建設的國土、財政、農業、水利等部門的聯動體系建設，特別是在縣級層面，國土部門要以編制“十三五”土地整治規劃為契機，加強與相關部門涉農規劃的銜接，力爭實現各規劃實施區塊的相互融合。在實施過程中，國土部門要主動加強與相關部門的溝通協調，通盤考慮各類建設內容，特別是土壤改良、地力培肥等工程，應結合相關部門項目，統一規劃設計，采取集中投入、整體推進的方式，確保耕地質量等級切實得到提升。

2.政府主導，投入多元

“十三五”期間浙江省高標準基本農田主要在基礎設施不健全、坡度超過6度的耕地上建設，據測算，平原地區畝均投資要3000-5000元，丘陵山區要5000-10000元，預計需投入資金近400億元。而作為建設主要資金來源的新增建設用地土地有償使用費，每年僅約30億元，資金缺口很大，而且從“十二五”使用情況看，新增費投入高標準基本農田建設的比例并不是很高。因此，建議在安排新增建設用地土地有償使用費時，要進一步突出高標準基本農田建設重點，明確要優先保證高標準基本農田建設、管護及相關配套項目的資金需求。同時，應積極統籌協調相關涉農部門，加強資金和資源整合，合力推進高標準基本農田建設工作。鼓勵創新財政資金使用方式，在投入方式上將直接投入更多地改變為間接引導，充分發揮財政杠桿作用，帶動民間投資和社會資本投入高標準基本農田建設。如探索“以補代投、以補促建”的管理模式，鼓勵農村集體經濟組織和農民根據土地整治規劃開展高標基本農田建設；探索高標準基本農田建設PPP管理模式，鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟體參與高標準基本農田建設。

3.政策激勵，調動積極性

雖然浙江作為試點已開展“旱改水”和“補改結合”，但其適用范圍還不夠寬，而且各地優質耕地后備資源已枯竭，無法直接落實“占優補優”耕地占補平衡規定。而耕地質量等級年度更新數據顯示，全省“利用等”8-11等耕地占比66%，其大部分耕地農田水利條件、田間道路條件、土壤有機質含量等因素都具有不同程度的提升空間，耕地質量提升潛力較大。因此，建議全面實行“補改結合”耕地占補平衡政策，允許將高標準基本農田建設提升的耕地質量用于補充各類建設占用耕地和補充耕地、農村土地綜合整治復墾區和建新區之間的質量等級差，既符合“藏糧于地”戰略和“占優補優”占補平衡制度的初衷，又能充分調動地方建設高標準基本農田的積極性。此外，“十三五”時期高標準基本農田建設將主要在山區、坡度高以及農業結構調整后的基本農田上開展，各地還可以在生態文明建設、綠色發展、農業產業現代化等方面加強對高標準基本農田建設的政策支持。