新時期區域農業規劃若干問題思考*

羅其友，高明杰，張 萌，劉 洋

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

·研究報告·

新時期區域農業規劃若干問題思考*

羅其友，高明杰※，張 萌，劉 洋

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

區域農業規劃是農業資源優化利用、合理配置農業生產力、推進區域農業現代農業建設的基礎性工作。文章結合作者多年規劃編制工作實踐，在大量文獻資料調研的基礎上，系統界定了區域農業規劃的相關概念，從規劃尺度、規劃內容以及規劃主體3個方面劃分了區域農業規劃的主要類型，從規劃的目標、內容和標準三個方面闡述了新時期區域農業規劃的趨勢特征，從發展緣由(Why)、發展定位(Whom)、發展思路(How)、發展布局(Where)、發展項目(What)和發展主體(Who)6個方面提出了區域農業規劃的6W框架內容，總結提出了區域農業規劃中常用的SWOT分析法、比較優勢法、線性規劃以及3S技術等技術方法。區域農業規劃理論研究在我國目前尚處于起步階段，滯后于規劃實踐，該文對新時期區域農業規劃編制若干問題進行了初步探索，以期能夠為完善區域農業規劃研究的理論框架提供參考。

新時期 農業規劃 發展趨勢 6W框架

0 引言

“中國要強，農業必須強； 中國要富，農民必須富； 中國要美，農村必須美?！鞭r業是基礎性產業，對國家穩定和發展具有重要意義。而農業農村發展，必須堅持規劃先行。隨著我國經濟向市場經濟的縱深發展，規劃作為政府干預市場的重要手段，越來越受到從中央到地方各級政府的高度重視，已經切實成為各地、各部門開展工作的重要依據[1]。區域農業規劃在整個國民經濟的規劃體系中，具有不可或缺的重要地位[2]。近年來我國各地區對區域農業規劃編制的需求不斷增長，規劃類型也日益多樣化，規劃成果不斷涌現。因此，積極開展區域農業規劃研究，系統梳理區域農業規劃的最新實踐，研判區域農業規劃的新趨勢、新特點，創新區域農業規劃的理論與方法體系，對于扎實做好區域農業規劃編制工作，優化農業資源利用，合理配置農業生產力，明確發展方向與重點，保護生態環境，推進區域現代農業建設具有重要的指導意義。

1 區域農業規劃的概念辨識與類型劃分

1.1 區域農業規劃的概念

1.1.1 規劃

規者，有法度也； 劃者，戈也，分開之意。規劃就是為實現某一目標而制定的全面、長遠的發展計劃，因此規劃具有長期性、目的性、前瞻性和動態性。

1.1.2 區域規劃

區域規劃是指在一定地域范圍內對國民經濟建設和土地利用的總體部署[3-4]。其主要任務是從區域自身發展條件出發，有效地利用資源，合理部署區域社會經濟發展和總體建設，統籌安排生產性與非生產性建設項目，協調區域生產、生活、生態三者之間的關系，發揮區域整體優勢，順利地進行地區開發和建設[5]。區域規劃除了具備一般規劃工作的共同特點外，還具有顯著的地域性特點，即規劃要因地制宜，富有地方特色，并且保持完整的規劃范圍，不在完整的規劃區地域上留出空白[6]。

1.1.3 區域農業規劃

區域農業規劃是對一定區域范圍未來一段時期農業發展、農業資源開發和生產力布局所作的總體部署[7]，也就是以農業生產為重點所進行的區域規劃。其主要任務是基于區域主體功能定位，統籌謀劃農業結構與空間布局，系統設計地區農業建設方案[8]，增加農業供給的有效性和可持續性，促進種養加一條龍，貿工農、產加銷一體化進程，實現農村社會、經濟、生態三者和諧發展。區域農業規劃具有導向性、差異性、空間性、動態性、綜合性等特點[2]。

1.2 區域農業規劃的類型

當前我國區域農業規劃編制工作蓬勃發展，區域農業規劃形式也日漸豐富多樣。大體可從時空尺度、規劃內容和規劃主體三個視角，對規劃的類型與特征進行歸納與識別。

1.2.1 按規劃時空分類

(1)按時間尺度可分為短期規劃，一般3～5年； 中期規劃，一般5～10年； 長期規劃，一般10～20年。

(2)按空間尺度可分為國家級規劃，省級規劃，地市級規劃，縣級規劃和鄉、村級規劃等。

1.2.2 按規劃內容分類

(1)按內容深度(縱向)可分為概念規劃(初步規劃)和技術規劃(詳細規劃)。前者側重于規劃的發展思路和總體框架，突出指導性和前瞻性； 后者側重于規劃的具體內容和項目建設，操作性強。

(2)按內容幅度(橫向)可分為綜合規劃和專項規劃。前者涉及范圍較廣，基于對規劃區所有涉農要素的綜合分析，對區域內農業發展的總體布局和安排，突出綜合性和區域性； 后者則是針對區域內特定項目或行業所做的布局和安排，包括產業規劃、園區規劃、開發利用規劃及其它專項規劃。

(3)按規劃的性質可分為發展規劃和建設規劃。發展規劃具有戰略性、前瞻性和導向性，重在理清產業發展思路、確立產業定位與布局和保障措施； 建設規劃是發展規劃的細化和延伸，重在制定可操作實施方案，內容包括工程項目設計、投資概算、資金籌措等。

1.2.3 按規劃主體分類

按規劃主體可分為政府規劃和企業(家庭農場)規劃。其中政府一般編制宏觀規劃，主要體現政府宏觀調控意圖，具有控制性和指導性的特點，突出產業目標、建設思路、空間布局、社會和環境效應等內容； 企業規劃一般以園區形式出現，主要體現企業個性發展策略，突出產品市場競爭力、投入產出效率、技術和建設用地保障等內容。

2 區域農業規劃的趨勢特征

當前我國正進入全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的關鍵時期，農業發展的環境條件、內部動因和功能定位都已發生深刻變化，對區域農業規劃的目標、內容和標準等方面都提出了一系列新要求，現從規劃的目標、規劃的內容和規劃的標準等三方面簡析新時期區域農業規劃編制需要把握的趨勢性特征。

2.1 規劃目標

2.1.1 經濟單功能型規劃轉向經濟生態社會多功能型規劃

隨著工業化、城鎮化的快速推進，農業資源的非農業化轉移難以逆轉，農業發展的資源和環境約束不斷硬化，同時農業的農產品供給、生態調節、文化傳承、觀光休閑等多功能特性逐漸為人們所重視和開發利用。拓展農業功能、延伸農業產業鏈、建設現代農業與資源環境協調等問題日漸突顯。應對此新形勢，統籌配置生產、生活和生態的資源需求，推動農業的經濟、生態和社會功能協調發展，已成為區域現代農業發展的基本目標取向，區域農業規劃已不再是簡單的經濟功能導向規劃，而是經濟、生態和社會多功能統籌型復合規劃。

2.1.2 產品數量型規劃轉向產品數量與質量并重型規劃

隨著經濟社會發展和人民收入的增加，百姓對農產品的需求已從著重追求數量增長發展到追求數量增長與質量提升并重，從追求“吃得飽”發展到追求“吃得好、吃得放心”，對“舌尖上的安全”不斷提出新的更高要求。這為區域農業規劃發展重點指明了新方向，在規劃中不再單純反映產品數量目標要求，同時更要注重體現產品質量目標要求，突出“三品一標”(無公害產品、綠色食品、有機農產品和地理標志農產品)產品發展規劃設計。

2.2 規劃內容

2.2.1 產業規劃轉向全產業鏈規劃、城鄉統籌規劃

區域農業發展是一項系統工程，應該摒棄“就農村論農村，就農業論農業，就生產論生產”的傳統發展理念，更加關注城鄉互動關系、一二三產業互動關系，從城鄉統籌發展視野構建區域農業完整的產業鏈體系，已經成為現代農業建設的新理念、新趨勢。與之相對應的區域農業發展規劃內容也從生產規劃拓展到涵蓋“生產、加工、物流”等環節的全產業鏈規劃和區域整體統籌發展規劃，以增強規劃的系統性和實施性。

2.2.2 規模調控型規劃轉向空間管制型規劃

過去區域農業規劃重點關注有多少資源、能發展什么、發展多少，重視面積、產量和產值等總體規模指標的規劃設計。現在區域農業規劃除了對發展內容、發展規模進行規劃外，還要求對主導產業、主導產品和重大項目的空間布局進行設計，解決在“哪里發展”、具體“如何落地”等問題。

2.2.3 單方案剛性約束型規劃轉向多方案彈性指導型規劃

專業性是指針對專業人士的閱讀需求，規劃文本表現形式為采用專業語言對規劃進行精確、詳盡描述，做到結構清晰、重點突出、圖文并茂。通俗性是指針對非專業人士的閱讀習慣，規劃文本采用大眾通俗易懂的文字、圖片進行表達描述，同時也可配以簡明直觀的三維VR規劃成果形式。因此規劃要求同時編制專業版和非專業版的規劃文本，以滿足專家、官員、企業家和農戶等不同對象群體的特殊需求。

2.3 規劃標準

目前國內區域農業規劃編制尚缺乏統一評價標準，不同主體、不同地區和不同時間對區域規劃編制會有不同要求。如何評價區域農業規劃的優劣是規劃編制過程中亟待解決的問題。但是總體而言，區域農業規劃編制評價標準呈現以下三大趨勢。

2.3.1 從重點關注科學性轉向科學性與操作性的結合

科學性主要是指規劃的發展理念是否先進合理、采用的數據是否真實、所用方法是否得當、主導產業選擇是否符合國家政策、發展戰略是否具有前瞻性。操作性主要是指規劃的發展路徑選擇是否符合地區實際、設計的工程項目是否能落地實施?？茖W性和前瞻性是區域規劃編制的基本要求，操作性和落地性是區域規劃的現實要求。

2.3.2 從重點關注規范性轉向規范性與多樣性的結合

規范性是指規劃對主導產業、重點產品、重大工程、運行機制等區域農業發展重大關鍵問題提出系統解決方案，規劃內容要涵蓋“6W”，不能有大的缺項。多樣性是指規劃要突出不同地區的區域特色、區域差別化定位、個性化路徑設計。

2.3.3 從重點關注專業性轉向專業性與通俗性的結合

專業性是指針對專業人士的閱讀需求，規劃文本表現形式為采用專業語言對規劃進行精確、詳盡描述，做到結構清晰、重點突出、圖文并茂。通俗性是指針對非專業人士的閱讀習慣，規劃文本采用大眾通俗易懂的文字、圖片進行表達描述，同時也可配以簡明直觀的三維VR規劃成果形式。因此規劃要求同時編制專業版和非專業版的規劃文本，以滿足專家、官員、企業家和農戶等不同對象群體的特殊需求。

3 區域農業規劃的主要內容

從我國區域農業規劃實踐來看，一項完整的區域農業規劃總體上要求回答“發展緣由(why)”、“發展定位(whom)”、“發展思路(how)”、“發展布局(where)”、“發展項目(what)”、“發展主體(who)”等六大基本問題，稱之為區域農業規劃的“6W”框架。

3.1 發展緣由(Why)

該部分闡述規劃編制的背景與意義，回答“為什么要發展”的問題。主要是聯系國家和地區相關的農業政策文件及高層次區域的發展部署等宏觀背景與發展對于規劃區本身作用的微觀意義兩方面闡述規劃編制工作的必要性和重要性，同時界定規劃范圍，設定規劃期限，選定規劃依據，為啟動規劃編制工作奠定基礎。

3.2 發展定位(Whom)

該部分要闡述規劃區的農業主體功能定位、主導產業(產品)定位和目標市場定位，回答“為誰發展”的問題。

3.2.1 區域農業功能定位

任何地區農業都具有生產功能、生態功能、就業功能、文化傳承功能和觀光休閑功能等多種功能，把握規劃區農業功能形成演變的特殊規律性，要立足于規劃區的實際條件，采用SWOT分析等方法，科學選擇其中1～2種功能作為地區農業的主體功能，為地區主導產業或主導產品選擇明確方向。

3.2.2 農業主導產業定位

一般應用比較優勢理論，采用區位熵、比較優勢指數等數量指標，從產業競爭力角度篩選出具有競爭優勢的潛在優勢產業。同時結合定性分析，進一步篩選出規劃區的農業主導產業，為區域農業結構優化提供指導。

3.2.3 產品目標市場定位

市場的需求決定著生產的方向，通過對主導產業不同產品需求與供給現狀及潛力的分析，確定規劃區主導產品的具體類別及發展規模，從而確定產品目標市場的區域范圍及目標市場拓展策略。

3.3 發展思路(How)

該部分要系統闡述規劃區發展的理念、原則和目標等技術路線，構筑規劃的個性和靈魂，回答“如何發展”的問題。

3.3.1 指導思想

區域農業規劃應堅持創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念，按照尊重自然、順應自然、保護自然的要求，以轉變發展方式和產業升級為主線，以產業競爭能力提升和可持續發展為目標，因地制宜地培植地區比較優勢，構建區域綠色低碳循環農業產業體系，同時要與更高層次區域以及規劃區的其他規劃相銜接，探索和創新發展路徑。

3.3.2 基本原則

基本原則主要是指規劃過程中要遵循的基本準則，要根據規劃區實際情況有針對性和可操作性地制定。“區域統籌”、“四化同步”、“三生協調”、“比較優勢”、“全產業鏈”、“功能拓展”和“創新驅動”等成為目前區域農業規劃編制的基本準則。

3.3.3 發展目標

綜合考慮市場需求、資源稟賦和發展短板等因素，確定區域農業發展目標。發展目標包括總體目標和階段目標?？傮w目標是規劃的綱領，又可細分為經濟、社會和生態等領域目標，階段目標是總體目標在不同時期的具體體現，有短期目標、中期目標和長期目標[9]。

3.4 發展布局(Where)

本部分要準確刻畫農業發展的空間布局藍圖，具體回答“在哪兒發展”的問題，指出規劃區各產業體系的空間分布及各建設項目在區域中的具體位置?？臻g布局要綜合考慮產業鏈條的空間關聯性，找準產業發展與地區水土資源承載能力和環境容量的平衡點，促進產業的空間均衡布局、可持續發展。

3.5 發展項目(What)

該部分結合區域農業發展目標和短板制約，按農業全產業鏈，系統設計出能落地實施的重大工程項目，以此作為區域農業發展的載體，要回答“發展載體和抓手是什么”的問題。工程項目主要涉及種植業、養殖業、加工業、物流、服務業和休閑農業等方面。各工程項目要詳細描述其建設內容、建設規模、建設地點和關鍵技術等，突出科學性、前瞻性、創新性、適宜性。

3.6 發展主體(Who)

該部分要闡述規劃區的建設主體和運行機制，回答“誰來發展”的問題。要明確政府、企業、農戶在規劃區建設中的地位，重視發揮企業、合作社、家庭農場、種養大戶等新型經營主體的生力軍作用，無論是采取“政府引導，企業主導，農戶參與”模式亦或是“企業+基地+農戶”模式還是“合作社+企業+基地+農戶”模式等等，都要求在規劃區不同主體之間形成有序、開放的系統，促進各利益主體之間的有效交流與合作，確保各規劃項目的有序組織和良性運營。

研究解決以上六大問題是區域農業規劃編制的基本任務。由于規劃主題的差異，各規劃的具體編制框架會有所不同。

4 區域農業規劃的技術方法

近年來，為高效解決區域農業規劃編制過程中的情景模擬、方案推演、項目篩選、工程評價以及規劃成果的多維可視化表達，規劃技術方法不斷創新和發展。但具體技術方法的選擇一定要與規劃的特定目標和任務要求相匹配，避免盲目追求“高精尖”?？v觀我國諸多規劃案例，目前區域農業規劃編制中被高頻采用、且也比較有效的技術方法的主要有SWOT分析法、比較優勢法、線性規劃法和3S技術等四類。

4.1 SWOT分析法

SWOT分析法是一種能夠較客觀而準確地分析評價研究對象所處宏觀背景的方法，S代表優勢(Strengths)，W代表劣勢(Weaknesses)，O代表機會(Opportunities)，T代表威脅(Threats)。SWOT分析方法常用于系統辨識規劃區發展的內部條件(優勢和劣勢)、外部環境(機會與挑戰)，為區域現代農業發展戰略制定提供宏觀分析信息。

4.2 比較優勢法

比較優勢是指某區域進行規模化生產向市場提供低成本、強競爭力農產品的能力[10]，該理論一般用來確定區域主導產業、主導產品選擇。有如下常用測度指標。

4.2.1 區位熵

區位熵是衡量經濟發展空間集中度的一種分析工具，能比較好地反映比較優勢的內涵，該指標以更大的空間系統為參照系來判斷各地區不同產業的比較優勢。計算公式如下：

(1)

式中，Xij表示i地區j產業的區位商；i表示第i個地區；j表示第j個產業；Qij表示第i個地區、第j個產業的產出。該區位熵指標的分子表示j產業在本地區總產出中的份額，區位熵的分母表示全國j產業占整個國民經濟總產出份額。區位熵越大，表明i個地區j行業在全國范圍的區域比較優勢越明顯。

4.2.2 區域綜合比較優勢指數

區域綜合比較優勢指數是基于資源稟賦、生產規模、環境質量等多因子在比較優勢形成中的交互作用而設計構建的[2]，可以用來比較評判i地區生產第j種農產品的優勢度。計算公式如下：

(2)

式中，Cij表示i地區生產第j種農產品的綜合比較優勢指數，Xk表示i地區第j種農產品的第k項因子(資源稟賦、生產規模、環境質量等)的比較優勢指數(具體計算方法見參考文獻2)，其中任一因子的Xk等于零，都將導致綜合比較優勢指數趨零、比較優勢喪失，αk表示第k項因子對比較優勢形成的貢獻權重，各權重之和等1。

4.3 線性規劃

線性規劃是研究線性約束條件下線性目標函數的極值問題的數學理論和方法，一般通過建立線性約束模型來實現，具體包括： ①明確規劃目標和劃定決策實施的范圍，并將目標表達成決策目標的目標函數； ②選定決策變量和參數； ③建立約束條件[11]。線性規劃理論嚴謹、方法成熟、應用方便，常用來解決農業生產中的產業結構、作物布局、林種配置、畜群結構、耕作制度改革、資源分配、飼料配方等問題。

4.4 3S技術

“3S”(RS、GPS和GIS)技術以其強大的空間數據采集、空間數據庫、空間數據管理、空間分析等技術優勢，被廣泛用于農業資源配置、產業布局、基礎設施布局、生態修復布局、新農村布局等方面的空間定位和定量分析。

此外，聚類分析、層次分析法、德爾菲法、經濟預測法、競爭力分析法等方法也在區域農業規劃編制過程中得到不同程度的應用。

[1] ?；鄱? 國土規劃、區域規劃、城市規劃——論三者關系及其協調發展.城市規劃， 2004, 28(11): 42～46

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[3] 崔功豪， 魏清泉，陳宗興.區域分析與規劃.北京：高等教育出版社， 1999

[4] 胡序威. 區域與城市研究.北京：科學出版社， 1998

[5] 劉喜波， 張雯，衣瑩.我國農業發展規劃研究的現狀與展望.江蘇農業科學， 2012, 40(7): 386～388

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[7] 周燦芳. 基于城鄉統籌視角的區域農業規劃方法研究.廣東農業科學, 2011，(23)： 205～207

[8] 畢于運. 對農業區域規劃的認識.農業區劃, 1986，(2)： 15～16

[9] 信軍. 農業園區規劃編制內容初探.中國農業資源與區劃， 2014, 35(5): 117～122

[10]唐華俊， 羅其友.基于比較優勢的種植業區域結構調整.中國農業資源與區劃， 2001, 22(5): 34～38

[11]劉喜波. 區域現代農業發展規劃研究.沈陽：沈陽農業大學， 2011

SOME VIEWPOINTS ABOUT REGIONAL AGRICULTURAL PLANNING IN THE NEW PERIOD*

Luo Qiyou，Gao Mingjie※，Zhang Meng，Liu Yang

(Institute of agricultural resources and regional planning，Chinese academy of agricultural sciences，Beijing 100081，China)

Regional agricultural planning is a basic work to realize the optimized utilization of agricultural resources，rational allocation of agricultural productivity，and the promotion of the modern agriculture construction，which plays an important role in understanding development direction and promoting agricultural development.Combined with author’s work practice in regional planning，based on a large number of literatures reviews，planning textbooks and field investigations，this paper systematically defined some concerned concepts，and distinguished three main types considering planning time-space，planning content and planning subject of regional agricultural planning.Then it put forward a framework of“6W”，i.e.，why to develop，develop whom，how to develop，where to develop，what to be developed and who to develop in a complete regional agricultural planning establishment.Finally，it summarized the common methods used in the regional agricultural planning including SWOT analysis，comparative advantage，linear programming，and 3S technology，and so on.In fact，how to choose a method was closely related to the planning objective and planning task.In addition，there were many other methods applied in the regional agricultural planning，such as cluster analysis，analytic hierarchy process，Delphi method，economy predicting method and so on.The paper discussed its development trend in the planning target，content and standard.The planning target had not only economy function but the harmony development of economy，ecology and society functions.The planning content emphasized on the industry chain planning，urban and rural harmonious development，space control，and multi-scheme elastic planning.The planning standard focused on the combination of scientificity and operability，normalization and diversity，professional and popularity.The results showed that，at present，the practice of regional agricultural planning was ahead of its theory.The theoretical research was still at the starting stage in China.The results can provide a reference for the supplement and perfection of the theoretical framework of the regional agricultural planning，and realize the goal of promoting the development of the theory.

the new period； agricultural planning； development trend； framework of “6W”

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161101

2015-07-17

羅其友(1964—)，男，四川宜賓人，博士、研究員。研究方向：農業布局與區域發展。※通訊作者：高明杰(1978—)，男，河北保定人，博士、副研究員。研究方向：農業產業經濟與產業扶貧。Email：gaomingjie@caas.cn

*資助項目：中國農業科學院科技創新工程(ASTIP-IARRP-2013)

F323.1

A

1005-9121[2016]11-0001-06