日本農地問題與農地制度改革*

楊秀玉，劉平方

（新疆農科院農業經濟與科技信息研究所，烏魯木齊　830000）

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·國外農業·

日本農地問題與農地制度改革*

楊秀玉，劉平方

（新疆農科院農業經濟與科技信息研究所，烏魯木齊830000）

摘要日本農地制度是依據1952年《農地法》的制定演變而來，《農地法》的頒布實施誕生了戰后日本農業的零細規模、分散分布的私有權保護的“自耕農民”農地制度。為了緩解因農地利用限制方面影響農業經營規模擴大的障礙，1970年起日本相繼實施了多次相關促進“農地流動化”的租地經營政策與“農地連片化”制度政策的農地改革，解除了限制農地租借行為的相關內容，一定程度上促進了農業經營規模擴大。相關農地改革政策取得一定成果的同時，也出現了農地所有者對于農地被轉用所帶來的巨大利益期待，大量耕作放棄地的出現而影響農地集中及經營規模擴大，農地被無秩序利用等其它農地問題。文章通過對日本1952年以來實施的相關農地法律改革內容的整理與剖析，從日本農地問題所在、日本農地制度改革相關內容、影響農地集中的其它問題、農地利用秩序改革理念等4個方面分析闡述了日本農地問題與農地制度改革的相關內容，指出了農地所有者對于農地被轉用所帶來的巨大利益期待、大量耕作放棄地的發生、不在村農地所有者增加等3個方面存在的問題影響了農地集中及經營規模擴大，從健全土地利用計劃審核機制、解決農業委員會成員的利益相反立場、統一農地管理與運行組織等3個側面提示了日本農地利用秩序改革理念與方向。

關鍵詞日本農地問題農地制度改革

1　日本農地問題所在

1952年《農地法》的頒布實施為代表的農地改革誕生了戰后日本農業的“自耕農民”的農地制度，即日本都府縣農村村落形成了大體上同等的1hm2左右經營面積的經營規模，“自耕農民”成為承擔日本農業生產的承擔主體［1-2］。伴隨著經濟發展農業勞動力與農業用地大量從第一產業的農業轉第二產業的制造業與第三產業的服務業，作為食料供應方的農業生產如何適應迅速變化的日本國民飲食生活需要成為日本農業的主要問題，為此，1961年日本出臺了《農業基本法》以實現農業經營規模擴大為目標的農業結構調整［3］。從推進農業經營規模擴大的《農業基本法》實施至今已經歷了近半個世紀，日本農業也出現了伴隨著經濟發展的不同適應形式，其中都府縣土地利用型農業 （水田農業）規模擴大遲緩就是其中適應形式之一，即都府縣土地利用型農業 （水田農業）經營規模每戶不足1hm2的經營面積［4］。為了緩解因農地利用限制方面影響經營規模擴大的障礙，日本從1970年開始相繼實施了多次相關促進“農地流動化”的租地經營政策與“農地連片化”制度政策的農地改革［5］。從農地改革結果來看，經過一系列相關農地制度改革，作為承租方的租地經營農戶從經營面積來看雖然取得了一定的面積，但實際上是所租到的農地大部分距離較遠或被分散在多個地塊，農地集中停滯、集中的農地不連片等問題依然是影響日本實現農業經營規模擴大的關鍵問題。從承擔農業生產承擔主體角度審視日本農地問題主要可以概括為3個方面，①促進農地出租方與承租方可以形成出租與承租關系成立的潛在利益是否存在，②農地所有者對于農地被轉用所帶來的巨大利益期待是否影響其農地出租，③農地制度本身是否合理完善。

2　日本農地制度改革內容

為了實現農業經營規模擴大，從1970年起日本相繼實施了多次相關促進“農地流動化”與“農地連片化”的農地制度改革，解除了限制農地租借行為的相關內容，一定程度上促進了農業經營規模擴大。相關具體改革內容如下。

2.1從“自耕農民”的農業經營向“借地經營”方向的改革

1970年《農地法》的第一次改革，是對于1952年頒布實施《農地法》的制度內容進行的第一次改革。主要改革內容可以概括為將原《農地法》的“自耕農民”的農業經營向“借地經營”方向的改革。改革后的《農地法》第一條內容為“此法律認定農地為耕種者自已所有最為合適，其目的是以促進耕種者有效獲得農地所有權、并且保護耕種者農地所有權、及為提高農地土地利用效率而調整農地利用關系、獲取耕種者地位的安定化與加強農業生產力的提高?！备恼暗摹掇r地法》第一條內容為“認定農地為耕種者自已所有最為合適”，比較改正前后的內容可以看出改正前的內容以保護“自耕農民”農業經營的農地制度為主要內容，改正后的內容以推進“借地經營”的經營方向為核心內容，即從“自耕農民”的農業經營向“借地經營”方向的改革。

向“借地經營”方向的改革內容可以從改革后的具體條款中確認其促進“農地流動化”的改革意向，如改革前有關農地租借契約項目內容為“農戶之間的農地租借行為，出租方農戶將農地出租后、農地是否還能收回是沒有保障的”；改正后《農地法》中該項農地租借契約項目，“租借期間在十年之內的租借協議，農戶之間依據合意簽訂租借協議與解除租借協議不再需要農業委員會的許可”，即在改革之前是需要農業委員會的許可、以保護租地農戶合法權益為前提，改革之后的農地租借內容是以保護出租方農戶合法權利為前提的，因為租地農戶權利過于保護也會影響出租方農戶的農地出租行為，其結果也會影響到“農地流動化”的程度。

2.2開展“農地利用增進項目”事業

1975年修改了《農振法》（農業振興地域建設法律），開始開展“農地利用增進項目”事業。1975年創設了“農地利用增進項目”事業，使“農地流動化”制度邁入了新的臺階。具體內容“為促進對農業用區域內的一定數量農地以耕種或采草放牧為目的的租借權與使用權而進行設定利用權的農地，被設定利用權的農地作為《農地法》的特別批準對象，享受權利轉移不需要批準、不受《農地法》規定的租地面積限制等的特殊待遇”。即在當地相關農地權利所有農戶的同意下，對一定區域的農地集體設定其使用權，從而促進“農地流動化”。事先設定農地利用權期限，對于事先設定的農地利用權，到達期限后自動結束，最長期限為20年，實際上以5年或10年的短期限為最多。1980年制定了《農地利用增進法》，進一步完善與促進了農地利用權設定，強化了擴大經營規模的法律體系。1993年將該法改正為《農業經營基盤強化法》（農業經營基礎強化法）。

開展“農地利用增進項目”事業制度及相關法律內容的改正主要體現在3個方面，①農業委員會的雙重主體方面，農業委員會是管理與運用《農地法》相關法律與政策內容的事業主體，“農地利用增進項目”事業的管理與運行也由農業委員會為事業主體，即農業委員會是管理與運用《農地法》與“農地利用增進項目”事業的雙重主體。②事業領域的擴大方面，1975年《農振法》的“農地利用增進項目”事業是以農業用區域內的租借行為為事業對象的，1980年《農地利用增進法》的“農地利用增進項目”事業不僅解除了農業用區域的限制、事業對象也從租借行為到包括所有權轉移行為的全面覆蓋。③“農地流動化”的流向目標逐漸明確化，1975年“農地利用增進項目”事業創立之初是以促進農業經營規模擴大為政策目標，但沒有明確“農地流動化”的流向目標，1993年《農業經營基盤強化法》推進以培育認定農業經營者為培育主體的“效率與安定的農業經營的育成”，“農地流動化”的流向目標面向認定農業經營者成為支援其擴大經營規模的政策手段。

2.3“農地交換分合”制度

日本農業經營規模表現為農地的零細規模外，分散分布也是其重要特征；即原本只有1hm2左右經營面積的經營規模，又被分散在遠近不同、好壞各異的多處地點。隨著農業機械化的利用與普及，零細規模與分散分布嚴重影響農業生產率，實施“農地連片化”的農地制度改革成為提高農業生產率的必要措施。

1949年“土地改良法”規定了相關“農地交換分合”制度，即一定地域 （村落）的農地，通過農地權利的再設定使農地形成團場化的機制。“農地交換分合”制度的實施主體為土地改良區、農業委員會、農協、農地保有合理化法人、市街村等。具體實施作業為，①基于一定地域農戶所有的農地全部成為該事業調整對象的認識，委任農戶代表為該事業實施“農地交換分合”計劃策劃的組織者，②“農地交換分合”計劃要經過與有“農地交換分合”的農戶間數度溝通與協議后才能形成，③依據被作成“農地交換分合”計劃實施農戶間農地權利相互交換。該計劃實施的效率體現為一定地域參加“農地交換分合”的農戶數量與參加“農地交換分合”的農地數量，盡可能多的農戶與盡可能多的農地參加是“農地交換分合”制度存在的意義所在。

2.4“農地交換處分”制度

依據土地改良事業的“農地交換處分”制度也是促進“農地連片化農地交換分”的一項制度措施。制度內容表現為在進行農業區劃基礎建設之際，為對應之前的保有農地進行區劃基礎建設的農地而制定的換地手續的相關制度。即利用農地區劃基礎建設的機會，不僅對于區劃前農地、更考慮農作業合理性而制定的法律，此種“農地交換處分”制度可以發揮促進“農地連片化”的機能。

與實施農地形狀變更的“農地交換分合”制度不同，“農地交換處分”制度是進行農地區劃建設的同時實施農地交換。農地區劃基礎建設是基于1963年土地改良事業中作為農田基本建設項目在日本全國范圍內開展的，農地交換事業也因此廣泛開展起來。農田基本建設項目，即以農地區劃基礎建設為基礎，包括農田上水設施與排水設施的建設與農作業道路的建設等所實施的綜合性土地改良事業。

3　影響農地集中的其它問題

經過一系列相關促進“農地流動化”與“農地連片化”的農地制度改革，一定程度上促進了農業經營規模擴大。日本高齡農戶的增多與不同農業經營規模間生產成本差異的確認是促成了農地出租方與承租方可以形成出租與承租的關系，日本“農業經營安定政策”的實施也在一定程度上從政策補貼方面確保了可以使農地所有者安心出租農地的租地價格的相對穩定，實際上日本在農地集中及經營規模擴大上也取得了相應的成果，如依據《農業經營基盤強化法》中設定的農地利用權項目取得了60萬hm2的農地利用權。然而在農地集中及經營規模擴大上取得了相應成果的同時，也出現了農地所有者對于農地被轉用所帶來的巨大利益期待、大量耕作放棄地等其它影響農地集中及經營規模擴大的問題。

3.1農地轉用期待問題

日本農戶對于農地在不久將來被轉用的期待、即作為資產對于所持有農地增值的期待阻礙與影響了農地進一步集中。在日本經濟快速發展時期，日本大量農業用地從第一產業的農業轉向第二產業的制造業與第三產業的服務業，同時被轉用農地的農戶也獲得了可觀的農地增值收益。作為農地制度雖然設定了租地期間與利用權等，于期滿時租借關系自動解除，但是曾經被轉用農地的農戶獲得了可觀的農地增值收益的影響，使期待農地被轉用的農戶有意規避其農地定期利用權的設定，影響與阻礙了農地進一步集中。

3.2耕作放棄地問題

大量耕作放棄地的存在是影響與阻礙農地進一步集中的又一個問題。因生產成本大于所獲收益而使繼續耕作產生赤字是農戶將農地出租的最大理由，即繼續耕作給農戶帶來的不是收益而是負擔促成了農戶出租農地。與此相比，將農地出租所獲經濟上的收益與出租后帶來的負擔相抵是發生大量耕作放棄地存在的客觀因素，也就是說對于農地所有者約束其履行“適當使用農地義務”的法律沒有形成是發生耕作放棄地問題的關鍵原因。在日本，相關制約耕作放棄地發生的農地制度有“游休農地對策制度”等，如1989年被改正的《農地利用增進法》中作為“游休農地”的農地利用問題設置了農業委員會的指導和勸告措施，到1993年的《農業經營基盤強化法》中又加入了相關的補充措施，特別是2005年《農業經營基盤強化法》的改正中市街村可以代替農地所有者成為“游休農地”的暫時管理方等。制約耕作放棄地發生的農地制度有“游休農地對策制度”等作為制度雖然被制定，但是取得的效果卻是非常有限，日本發生的耕作放棄地面積還是相當可觀的；從最新數據、即2010年日本《農業普查》數據顯示，日本農戶耕作放棄地面積為39.6萬hm2，比2005年《農業普查》增加了2.6%，為日本耕地總面積的10.9%［6］。

3.3不在村農地所有者增加問題

不在村農地所有者增加是影響農地進一步集中的第三個方面問題。日本農地集中制度有2種方式，一個是“農地保有合理化事業”的農地權利轉移時進行調整實現“農地連片化”的農地制度，一個是以一定地域的農地為對象進行合理再分配的“農地交換分合”制度與“農地交換處分”制度。在進行農地集中事業中，參加農戶越多及參加農地越多是該事業獲取效果的關鍵，一定地域內參加的農戶數量與參加的農地數量影響到該事業所獲效果，因此不在村農地所有者增加是影響“農地交換分合”制度與“農地交換處分”制度事業的順利實施。雖然沒有明確的數據顯示不在村農地所有者的增加影響農地集中程度，但是從日本占農地總面積10.9%的耕作放棄地面積，而耕作放棄地產生的主要原因是不在村農地所有者增加所引起的，可以確認不在村農地所有者增加是影響農地進一步集中的關鍵問題［7］。

4　農地利用秩序改革理念

與歐洲美景如畫的農村景觀相比，現在日本農村農田與住宅混雜分布等利用秩序混亂現象比較嚴重，應該被保留的農村自然景觀被肆意破壞。土地利用計劃缺乏實效性也使期待農地被轉用的農戶增多，無秩序地被轉用與開發現象的發生嚴重影響“農地流動化”與“農地連片化”已取得的成果。日本《農地法》與《農振法》也有農地轉用與農業用地區域的相關法律規定，如《農振法》是關于指定農業用地區域的根本法律，《農地法》規定了農地轉用的相關法律規定，但是日本農地利用計劃與農地利用秩序方面存在的問題還很多，日本農地制度本身存在是否合理與完善問題。

4.1土地利用計劃審核機制不健全問題

土地利用計劃審核機制不健全影響到農業用區域指定的合理性與農地等級變化等方面的適時調整。有關農業用區域指定農地轉用的許可基準在《農地法》中有明確的規定，例如依據《農地法》將農地類型劃分為甲種農地、第一種農地、第二種農地、第三種農地等四種等級，其中作為團場規模較大與土地生產性較高的甲種農地與第一種農地屬于轉用不許可農地，位于市街地帶中的第三種農地屬于原則上可以轉用的農地，團場規模較小與未進行整理的農地、及位于市街村近郊農地等第二種農地中認定為耕種困難的屬于可以轉用的農地，未被認定耕種困難的屬于轉用不許可農地。

《農地法》上雖然將農地劃分為4種類型及規定了各類型可否轉用標準，但實際上農地無秩序被轉用的現象并沒有避免，從制度上作為設定的農地轉用許可基準也存在相應不完善的方面。如將農業用區域指定到村落中農戶住宅庭院就是最典型的農業用區域指定的不合理問題，村落周邊發生的農地被轉用的大部分是由于農戶家庭成員分家、成年的家庭成員另建住宅原因引起的。另外，將農地設定為甲種農地、第一種農地、第二種農地、第三種農地等4種等級的設定基準問題，農地等級隨著經濟發展與其它因素影響是在處在不斷變化中，即隨著經濟發展與其它因素影響甲種農地有可能褪變成第一種農地、第一種農地有可能褪變成第二種農地等，根據農地等級的不同變化農地利用計劃審核機制也要相應適時調整，日本農地利用計劃審核機制的不健全在農業用區域指定與農地等級變化等方面的適時調整滯后問題是引起農地利用無秩序發生的關鍵原因。

4.2農業委員會成員的利益相反作用

日本農業委員會掌握批準農地轉用許可的權利。從審批形式上農地轉用時要獲得縣知事或農林水產大臣的批準，實際上在上報縣知事或農林水產大臣之前，先由農業委員會的成員判定被轉用農地的妥當性。而農業委員會成員中的大多數就是農地所有者，作為農地所有者的農業委員會成員在農地是否被轉用中處于“公的利益”與“私的利益”對立的立場，存在是否能夠公正的判定被轉用農地的妥當性的問題，農業委員會成員的利益相反作用影響到日本農地利用計劃與農地利用秩序問題。

4.3農地管理與運行組織的統一性問題

日本復雜的農地轉用現象與多重實施主體的設定，使制度化的農地政策與農地轉用計劃無法按計劃順利實施，相關制度與計劃的執行主體之間缺乏統一的農地管理與運行組織，農地管理與運行組織的統一是農地制度有效地發揮作用的關鍵所在［8-11］。日本近期有關農地政策的意向重點是放在如何構筑“將集中、連片的優質農地向主要農業生產承擔者傾斜供應”問題，農地管理與運行組織的統一性問題將直接影響到該農地政策的有效實施。

5　結語

農業問題歸根結底是土地問題，其它產業離開土地也不能成立，但其土地利用集約度的程度與農業是無法相比的。作為生產要素之一的土地從本質上又具有“數量上有限、質量上不均一”的特征。日本農業在土地上的“數量上有限、質量上不均一”的表現特征更為顯著。隨著經濟發展日本大量農地被轉為工廠用地、住宅用地等，圍繞土地使用用途間出現了無秩序的競爭態勢，農業內部的土地利用調整也出現了各種各樣的問題。

以上，該文闡述了日本農地問題所在的基礎上，從“自耕農民”的農業經營向“借地經營”方向的改革、開展“農地利用增進項目”事業、“農地交換分合”制度、“農地交換處分”制度等4個方面分析了日本促進“農地流動化”與“農地連片化”的農地制度改革理念與改革內容，并從農地所有者對于農地被轉用所帶來的巨大利益期待、大量耕作放棄地的發生、不在村農地所有者增加問題等3個視角剖析了影響農地集中及經營規模擴大的其它問題，最后從健全土地利用計劃審核機制、解決農業委員會成員的利益相反立場、統一農地管理與運行組織等3個側面提示了日本農地利用秩序改革理念與方向。

通過對日本存在的農地問題與農地制度改革相關內容的闡述與分析，筆者認為我國存在的零細規模、分散分布的小規模經營的農地問題與日本有相似之處，日本為了促進農業經營規模擴大而相繼實施的農地制度改革方面的某些舉措對我國目正在積極推行的農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營具有一定的借鑒意義。日本實施的“農地交換分合”制度與“農地交換處分”制度等相關農地制度改革方面的具體做法值得我們借鑒，出現的大量耕作放棄地的發生與農地被無秩序利用等其它農地問題值得我們警醒。

參考文獻

［1］生源寺真一.農業再建.巖波書店，2008

［2］金澤夏樹編.農業經營者的時代.農林統計協會，2001

［3］田代洋一.農業問題入門.大月書店，2004

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［5］木村伸男.現代農業管理理論.日本經濟評論社，2008

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［7］日本農林水產省.食料、農業、農村白書參考統計表

［8］易小燕，陳印軍，肖碧林.城鄉建設用地增減掛鉤運行中出現的主要問題與建議.中國農業資源與區劃，2011，32（1）∶10～13

［9］蘇楠，楊學軍，文龍嬌.農地流轉多重主體博弈分析——兼論農戶權益保障.中國農業資源與區劃，2011，32（6）∶12～16

［10］ 陳春，張維，馮長春.城鄉建設用地置換研究進展及展望.中國農業資源與區劃，2014，35（1）∶61～65

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THE JAPANESE FARMLAND CHALLENGES AND THE SYSTEM REFORM

Yang Xiuyu，Liu Pingfang
（Institute of Agriculture Economic and Technique Information，Xinjiang Agriculture Academy，Urumqi 830000，China）

AbstractThe development of farmland policy of Japan was based on the"Agronomic Land Law"set up in 1952.In order to solve the problems of land use restricting the agriculture management enlarge，Japan had carried out a serial of land policy reform to promote the farmland transfer and aggregation，and hence enlarged the farmland operation scale.However，many challenges came out，such as the integrity of farmland was broken，farmland was abandoned or utilized randomly.This paper analyzed the contents of the related farmland laws implemented in Japan since 1952，and discussed Japanese farmland system reform in the following four aspects∶the problems，the content，the challenges，and the ideas of agronomic land utilization reform.It pointed out that the following 3 reasons influencing the enlarging of farmlandconcentration and management scale∶land owners expected the huge benefits of land transition，a large amount of cultivated lands were abandoned，and the number of land owners who did not engage in agricultural production had increased.In addition，it indicated the ideas and directions of Japanese land utilization reform，i.e.，improving the auditing mechanism of land utilization plan，solving the oppose view points of agriculture committee members based on their benefits，and unifying farmland management and organizational operations.

KeywordsJapan；farmland problem；farmland system reform

中圖分類號：F311；F301.1

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9121［2016］01-0231-06

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160139

收稿日期：2014-06-13

作者簡介：楊秀玉 （1966—），女，吉林人，副研究員。研究方向：農業經營組織問題與國外農業事情。※通訊作者：劉平方（1962—），女，陜西綏德人，副研究員。研究方向：涉外經濟。Email：nkytsg@163.com

*資助項目：新疆維吾爾自治區公益性科研院所基本科研業務經費資助項目 （201442109）的階段性研究成果