加快推動法律援助事業創新發展

喬新月（河北省司法廳副廳長）

加快推動法律援助事業創新發展

喬新月（河北省司法廳副廳長）

中辦國辦《關于完善法律援助制度的意見》出臺后，河北省積極推動落實。繼協調省兩辦下發實施意見、召開會議部署后，按照省改革辦的要求，河北省于2016年上半年開展了專項督察，省領導在督查報告上作出重要批示，督察通報下發各市，同時對109個市、縣（市、區）提出整改意見，有力推動了改革落實，取得積極成效。

一、對法律援助改革的認識

《完善法律援助制度的意見》的出臺，對法律援助發展帶來重要影響，主要體現在四個方面。

一是固化了發展成果。兩辦文件是2003年《法律援助條例》實施以后，關于法律援助工作規格最高的文件，是對12年來法律援助發展成果的認可和鞏固。很多提法和措施與司法部對法律援助的部署、要求一脈相承。這些規定代表了黨中央、國務院對法律援助發展成果的認可，加大了貫徹落實的力度。

二是完善了頂層設計。兩辦文件有很多重要突破，比如法律援助經費實行“全額保障”，建立法律援助值班律師制度，探索法律援助隊伍專業化、職業化發展模式等，都是首次提出，是法律援助頂層設計的完善。很多措施包括開辟法律援助“快速通道”、加強臨街一層便民服務窗口建設等，都非常形象具體，對于貫徹落實非常有利。

三是加大了督察力度。兩辦文件下發后，圍繞抓好改革舉措落實，中央、省兩級都在開展督察。上半年，河北省委全面深化改革領導小組下發了《河北省全面深化改革督察辦法（試行）》，明確專項督察結果以省委改革辦名義通報，督察結果作為年終對市委全面深化改革工作考核的重要依據，把法律援助專項督察作為省改革辦重點抓的15項督察內容之一，成為推進落實的重要助力。

四是凝聚了社會共識。中辦發〔2015〕37號文件下發后，各級黨委、政府高度重視，社會各界也十分關注，輿論媒體進行了集中報道，為法律援助改革凝聚了廣泛共識。這些共識成為推進法律援助改革的思想基礎和先導力量。

總之，法律援助改革營造了很好的政策氛圍，也是重要的發展機遇。很多老困難、新問題，都有望通過改革迎刃而解。對于推動法律援助發展有長遠而深刻的影響。

二、河北省推進法律援助改革的做法

一是完善上層設計。為深入落實《完善法律援助制度的意見》，河北省司法廳積極協調省兩辦，在全國較早地出臺了《實施意見》。《實施意見》明確2016年公共法律服務中心實現全覆蓋，2017年基本完成法院、看守所設立法律援助站點工作，2018年底法律援助經濟困難標準調整過渡為低收入標準等措施，明確了法律援助發展的時間表和路線圖，為更好地落實中央兩辦文件打下了基礎。

二是召開會議部署。省兩辦《實施意見》出臺后，召開全省法律援助工作視頻會議，對落實好中央兩辦和省兩辦文件作出專門部署。2016年6月底，圍繞改革中取得的進展和問題，召開會議進行了總結和點評，對推進改革落實的問題和重點工作作出了相應部署。兩次會議都是直接開到縣區，既把意義和影響說清楚，又把問題和要求講明白，取得了很好的效果。

三是實施專項督察。按照省改革辦的統一要求，省社會體制改革專項小組辦公室組織5個督察組，對11個設區市和24個縣區進行了實地督察。堅持以問題導向開展督察，致力于現場發現問題，同當地黨委政府負責人交換意見，提出整改要求。在此基礎上，對各市縣的督察材料逐一梳理審查、登記建檔，摸清底數。圍繞督察的進展和問題，向省改革辦提交了專題督察報告，得到省改革辦的充分肯定。省改革辦將報告分報省委書記、省長、省委副書記、省政府常務副省長、省政法委書記、省委秘書長6位省領導。省領導作出重要批示，對推進河北省法律援助改革提出重要意見。

四是強力整改落實。針對督察中存在的問題，由省改革辦、省社會體制改革專項小組辦公室和省司法廳聯合行文，對109個市、縣（市、區）提出164條整改意見，強力督促地方黨委、政府整改落實。涉及督察整改的內容包括編辦未設立法律援助中心，法律援助經費沒有納入同級政府財政預算，法律援助經費沒有單列科目，沒有設立公共法律服務中心，公共法律服務中心不在臨街、一層，法律援助機構為差額撥款事業單位，法律援助人員編制為自收自支，法律援助中心主任兼職律師事務所、法律服務所職務以及兼職社會律師，縣區法律援助中心實有人員不足3人等，對每一項內容都明確到所在市、縣（市、區），明確整改內容和整改時限。通過督察整改，把地方司法局難以協調解決的老大難問題掛到省改革辦，直接督促地方黨委、政府解決，有效地加大了整改力度。

五是列入考核范圍。2016年河北省法律援助納入河北省全面深化改革和法治河北建設兩項考核范圍，法律援助改革指標落實情況將作為對地方黨委、政府考核的重要考量因素，計入分值，直接影響地方黨委政府的政績，成為抓好法律援助改革任務落實的“殺手锏”。

六是加強宣傳引導。為營造輿論影響，依托河北日報、河北電視臺、河北廣播電臺等媒體開展集中宣傳，使各級黨委、政府和社會各界廣泛知曉法律援助改革。各市縣也結合實際，依托傳統媒體和新媒體，廣泛開展宣傳，營造了良好的氛圍。

三、法律援助改革取得的進展

通過專項督察、全面摸底和專題調研，全省法律援助改革取得階段性進展，一些領域和環節取得了重要突破。

一是領導力度不斷加大。法律援助工作普遍納入了各地黨委、政府群眾工作范圍，納入了當地十三五規劃和為民辦實事項目。承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、滄州、邢臺、定州、辛集市以及部分縣區以兩辦名義出臺了貫徹落實意見。

二是降檻擴面進展順利。各級法律援助機構積極落實省政府和省兩辦關于降檻擴面的規定，張家口市將法律援助經濟困難標準放寬到低收入家庭標準。

三是刑事法律援助推進有序。各級法律援助機構加強與公檢法部門的銜接配合，不斷完善刑事法律援助銜接機制。石家莊、張家口、唐山、廊坊、保定、衡水、辛集市以及部分縣區在看守所設立了法律援助工作站，定期安排專業律師值班。

四是便民措施繼續改善。全省已建成171家公共法律服務中心，覆蓋率達到98%，其中臨街、一層132個。各地普遍開通法律援助“綠色通道”，積極開展“關愛農民工、下崗職工、農村留守人員”法律援助專項行動。石家莊、廊坊市提前完成“12348”法律服務熱線升級改造，承德、唐山市正在加快推進。

五是質量管理更加嚴格。各地認真落實刑事、民事法律援助案件質量標準和評估辦法，加強案件質量評估，2015年全省累計評估各類案件1562件，合格率達到90%以上。

六是基礎建設得到加強。2016年度全省同級財政撥款法律援助業務經費達到1307萬元，比2015年增加70%，經費單列科目的縣區達到128個。全省50平方米以上的法律援助窗口達到132個。

四、法律援助改革中的問題

在肯定成績的同時，也應看到存在的問題，主要是“六個不到位”。

一是思想認識不到位。有的領導對法律援助改革思想上沒有真重視，措施上沒有動真格。個別法律援助機構人員沒有充分認識法律援助改革的重要意義，沒有認真學習領會兩辦文件內容。

二是辦案服務不到位。縣區辦案量不均衡，有的縣區一個季度就能辦理100多件案件，有的縣區只辦理幾十件，個別縣區甚至只辦理了幾件案件。面積、人口都相差不多的地方，辦案量差距很大。全省還有42個縣區公共法律服務中心不在臨街、一層，有的建在偏遠郊區，有的建在小區里，有的僅僅在原有的辦公室加掛個牌子，不符合便民利民的宗旨。

三是案件管理不到位。全省刑事法律援助案件數量偏低，2015年刑事案件量僅占案件總量的11%，且比2014年數量有所下滑。新《刑事訴訟法》實施四年來，有的縣區幾乎未辦理過偵查或審查起訴階段通知辯護案件。全省訴訟案件占比有待提高，有的縣區看起來辦理的案件不少，但是案件量虛高，90%以上的案件都是非訴訟案件，存在拿人民調解案件充抵法律援助案件的情況。社會律師辦案比例偏低，有的縣區很少向社會律師指派案件，主要依賴法律援助中心律師辦理或指派基層法律服務工作者辦理。

四是經費保障不到位。全省法律援助經費總量仍然偏低，2015年省、市、縣三級同級財政撥款法律援助業務經費總額781萬元，在全國排名第21位，低于周邊河南省5600萬元、山東省2800萬元、遼寧省1615萬元，也低于中央2015年補助1710萬元。2016年全省同級財政撥款法律援助業務經費增加到1307萬元，但仍低于周邊各省和上年度中央補助資金。全省還有31個（市、區）法律援助經費未列入財政預算，46個縣（市、區）未單列科目，174個縣（市、區）平均業務經費4.4萬元，一些縣（市、區）的法律援助工作步履維艱。法律援助經費保障不均衡，滄州等6個市人均財政撥款法律援助經費在0.2元以上，還有3個市人均撥款不足0.1元。

五是機構隊伍建設不到位。全省還有21個縣區未批復法律援助機構，還有2個為差額撥款單位。有71個機構實有人員不足3人，有42個法律援助中心主任兼職其他科股職務，現有法律援助編制還空置68個。全省法律援助人員中還有248人未取得法律職業資格，占實有人員總數的40%，其中法律援助中心主任有66個未取得法律職業資格，隊伍的結構和素質需要進一步優化、提高。

六是宣傳工作不到位。一些領導和群眾對法律援助工作不了解，不清楚什么是法律援助，有的群眾有法律援助需求但不知道找誰，有的知道找誰但找不到地方，有的能找到地方但不相信法律援助，有的把法律援助和司法救助等相混淆，這也是導致部分縣區辦案量較低的重要原因。

五、當前法律援助改革的重點

法律援助改革是一項系統工程，推進改革既要吃透用好兩辦文件，還要結合本地實際，統籌系統推進。

一要著力完善公共法律服務體系。平臺建設是公共法律服務體系建設的基礎，也是當前推進的重點。深入推進公共法律服務實體平臺建設，按照“第一窗口、第一品牌、第一形象”的要求，加強對公共法律服務中心建設的調度和督導，確保2016年9月底實現全覆蓋。督促42個不在臨街、一層的公共法律服務中心拿出方案，力爭今年底前完成整改。已經建成的窗口，要健全服務規范，完善功能配置，改善配套設施，更好滿足接待服務基層群眾的需要。全面升級公共法律服務熱線平臺，把“12348”法律服務熱線更名為“12348”公共法律服務熱線，加快推進熱線升級改造進程，并加強對值班接待情況的管理、培訓與考核，保證咨詢解答的質量，努力打造為社會廣泛知曉和認可的公共法律服務品牌。督促還沒有完成升級改造的地市，今年底前制定出實施方案，確保明年資金到位、項目到位、改造到位。積極推廣公共法律服務網絡平臺，運用“互聯網+”理念，加強微博、微信、手機APP等各種公共法律服務網絡終端應用，探索提供網上申請法律援助、網上法律咨詢服務，讓人民群眾獲得及時便捷的法律服務。認真學習黃石“互聯網+法律援助”的經驗做法，學以致用，不斷創新。

二要著力深化法律援助便民利民。以確保受援人獲得講誠信、講品質、有標準、有質量的法律援助服務為目標，在增加法律援助案件數量的同時，不斷健全質量管理機制，確保案件質量與辦案數量同步提升。積極提高辦案數量，堅持把辦案數量作為衡量各地法律援助工作成績的首要標準。積極推進擴大法律援助覆蓋范圍，開展專題調研，推動2018年全省法律援助經濟困難標準由低保標準的1.5倍過渡到低收入標準。按照千分之一覆蓋率的要求，推動各地按照本地人口基數，不斷提高辦案數量，努力做到應援盡援。加大社會宣傳力度，目前涉及河北省法律援助范圍的立法共有24個（其中法律6個，行政法規1個，地方性法規3個，部門規章1個，地方政府規章2個，規范性文件11個），河北省司法廳在匯總整理和征求意見的基礎上，制作了《河北省法律援助申請指南》。通過大廳、網絡、宣傳冊等各種方式，向社會廣泛宣傳《指南》，讓社會各界和廣大群眾知道什么是法律援助，在哪里能找到法律援助，以及怎么申請法律援助，更好地方便群眾咨詢和申請法律援助。努力深化便民服務，嚴格實施刑事、民事法律援助案件質量標準，完善案件質量評估常態化機制，提高質量管理標準化、規范化水平。繼續鞏固深化法律援助“綠色通道”制度，進一步落實縮短受理審查時限、重大疑難案件即時審查受理、特殊困難群體預約上門服務等便民措施。以開展“關愛農民工、下崗職工、農村留守人員”法律援助專項行動為載體，進一步做好重點對象法律援助工作。

三要著力優化法律援助案件結構。通過優化案件結構，不斷提高刑事案件、訴訟類案件、社會律師辦案在法律援助案件總量中的比重。進一步加強刑事法律援助工作，認真落實新《刑事訴訟法》和相關法規規定，確保符合條件的當事人在偵查、審查起訴、審判各階段都能及時獲得法律援助。總結推廣秦皇島市山海關區刑事法律援助工作經驗，有效解決會見難、閱卷難、復制卷宗難等問題，規范工作流程。全面推廣刑事法律援助值班律師制度，積極推進在看守所設立法律援助工作站。進一步規范援調對接工作，明確援調對接的條件、程序和方式，對每一個以調解、和解方式結案的案件都要登記在冊，形成案卷，并發放相應的補貼，不能把一般的人民調解案件計入法律援助案件范圍。不斷改進案件指派工作，不斷提高社會律師辦理案件的比重。

四要著力夯實基層基礎建設水平。通過督察整改，加大協調和攻堅力度，推進機構、經費、人員等問題盡快取得突破性進展。強化機構保障，督促21個還沒有設立法律援助機構的縣區編辦盡快設立法律援助中心，機構性質是差額撥款、人員編制是自收自支的盡快整改。強化經費保障，31個法律援助經費未列入財政預算的縣區要納入明年財政預算，并實現單列科目，決不能用中央補助專款充抵同級財政撥款。加強與省財政的協調，推動建立辦案補貼標準動態調整機制，根據律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素提高辦案補貼標準，及時、足額發放辦案補貼，調動辦案人員積極性。堅決守住法律援助經費管理這條紅線，切實加強經費監管工作，確保法律援助經費專款專用，讓有限的經費發揮最大的效益。強化人員保障，通過招考、招調、招聘等充實加強法律援助專職隊伍，按照“值班、辦案、管理人員1:1:1”的比例，確保縣區專職人員不少于3人、設區市不少于5人，法律專業和通過法律職業資格考試人員達到90%以上。推動基層法律援助中心主任專人專職負責，盡量不要兼職其他科股職務，更不能兼職律師事務所、法律服務所職務。

（責任編輯趙海鷗）