論基層公務員行政人格與職業精神塑造

劉文琴

(中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州　730070)

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論基層公務員行政人格與職業精神塑造

劉文琴

(中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070)

基層公務員；行政人格；職業精神

塑造基層公務員行政人格與職業精神是建設服務型政府的重要內容，通過梳理當前我國公務員的理想行政人格與職業精神的價值基礎與內涵，分析培育基層公務員理想人格時存在的困境，即自由裁量權的實際使用困境、壓力型體制下的行為選擇困惑與行政生態環境的持續惡化是影響基層公務員的關鍵要素；針對性地提出加大職業化相關的培訓教育，改善制度環境、健全相關法律，加強內外部行政環境建設，全面推進基層公務員職業化建設的措施。

基層公務員，一般指行政部門中級別比較低或者有一定行政級別但是沒有直接下屬的公務員，這類群體是行政組織序列的末端，始終處于公共服務和社會管理的最前沿。在政府管理層面，基層公務員是各項政策方針的落實者、執行者；對群眾而言，他們則是政府形象的外化和載體，他們的個人品行、素質、作風、態度、儀表、能力、行為方式等展現出的具體形象是政府良好運轉的前提和關鍵，也代表公務服務的品質內涵以及民眾對政府治理模式的認可度[1]。現實中一些公務員不恰當的行為引發社會各層面廣泛關注和強烈譴責，有些甚至成為引發群體性事件的導火索，致使政府公信力下降。當前又正處我國深化改革的關鍵期，亟需營造良好的環境推動改革，尤其是基層公務員作為橋梁和紐帶的作用顯得極為重要。因此，研究和培育基層公務員行政人格、塑造良好的職業精神，引導他們的行為方式和價值理念符合人民期望，提供廉潔、高效的公共服務是轉變政府職能、深化人事制度改革、推進公務員隊伍職業化建設的重要內容。

一、公務員行政人格與職業精神的內涵

(一)公務員行政人格與職業精神塑造的價值基礎

公務員行政人格是行政價值觀在公務員身上長期穩定的具體表現，是區別于其他職業的標志，是一種內在屬性和規范。公共行政的公共屬性表明了公務員這個職業群體的價值導向和價值追求，即正確傳遞政府行為及各項政策負載的價值意涵，最大限度地維護公共利益。公務員職業精神是公務員行政人格的外顯，是國家意識形態、風俗習慣、倫理規范、道德觀念在公共行政領域的總體體現，是公共管理發展的價值化結果。

(二)公務員行政人格與職業精神的重要內容

公務員行政人格與職業精神是公務員在行政管理實踐過程中逐漸形成的、每一個國家公務員所特有的、區別于其他職業社會成員的特殊人格和精神特點，其內容隨著一個國家經濟發展水平高的不同、社會文化的變遷、政府職能的轉變具有不同的側重點。當前我國公務員行政人格的培育和職業精神塑造應具備以下內容：

第一，始終堅持公共性，突出人民主體地位。公權的產生是為了滿足公眾需求，解決公眾遇到的難題，公共行政是以政府管理活動為核心，通過制定、執行法律和政策，向社會提供公共物品和公共服務，實現對社會的統治、管理和服務的行為和過程。因此，維護公眾利益是公共行政的價值追求。對現階段中國而言，我們堅持走中國特色社會主義道路，堅持共享發展，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。毫無疑問，堅持公共性是中國特色公共行政的本質屬性和第一要義，突出人民主體地位是其內在要求及價值取向。公務員應將公共利益作為行事出發點，維護公民基本權利，公平分配資源，平衡各階層利益，秉持公共精神，把滿足公眾意愿和需求作為職業追求和奮斗目標。

第二，重點建設服務性，弘揚人民公仆精神。服務型政府是以企業、社會和公眾作為服務主體，以提供公共服務為目標的行政管理模式；服務型政府要求政府在履行職責時堅持以人為本，堅持社會本位、民眾本位的思想理念。面對當前我國服務型政府建設的目標要求，公務員作為公共服務的行為主體，其公共服務的能力體現政府公共服務的水平。因此，建設服務型政府，必須提升公務員自身服務意識、理念，致力于發揚奉獻精神、公仆精神，并將其作為重要的職業內容進行培育、強化。

第三，時刻強調責任性，樹立勇于擔當精神。由于公權的特殊性，使得公務員職業群體的權利、行為、責任與其他職業有本質區別。公務員法律關系本質上是一種國家委托關系，他們以機關的名義代表國家行使職權，履行的是公共管理職能，其實施公務活動所產生的后果和責任歸屬于國家。因此，強調行政人格的責任性，就是要強調行政人員必須正確處理他作為社會一員的權利和作為公務人員所掌握的公共權利之間的關系，需要擁有公共職業責任感，成為公民的忠實代理人。在工作中，根據公共管理的要求解決問題，不畏強權、勇于擔當，培育職業使命感，回應人民群眾期待。

第四，務必堅守廉潔性，發揚傳統優良作風。公務員隊伍的廉潔、高效是關系到政府長期存亡的關鍵，而對公務員個體而言，存在個人利益和公共利益沖突、公民角色和職業角色沖突的問題。因此，要保證政府的健康永續，需要制度約束、輿論監督、道德自律等多種方式解決公務員的內在沖突。其中，制定廉潔從政的行為準則，將廉潔自律作為職業內容的必備素養，作為公務員行政人格和精神的重要體現，明確要求他們束身自律、戒貪防腐，繼承和發揚共產黨人的優良作風，真正做到信念堅定、清正廉潔。

二、基層公務員行政人格與職業精神塑造的困境

(一)行政倫理和行為選擇困境

基層公務員經常處于政策執行的末梢環節，他們是直接與民眾打交道的政府官員，掌握一定的自由裁量權，理論界稱作街頭官僚。街頭官僚的特殊身份、地位和工作性質決定了他們與眾不同的行動邏輯和行為選擇[2]。基層公務員的工作首先是執行性質，無論是國家的法律法規和政府部門的規章制度，還是政治家和上級管理者制定的公共政策，其貫徹落實最終都有賴于基層公務員認真而正確的執行；就執行活動的性質而言，他們通常不能自定義工作范圍、內容和方法，但在具體的工作情境中他們必須做出某些判斷，以決定應該適用何種類型的規則或是適用某一特定規則。因此執行的過程實際上是一個不斷做出選擇和判斷決策的過程，而且不論正式規則多么具體，對于充滿復雜性、動態性和差異性的具體情境、事件和個人而言，需要做出不同的行為選擇，這致使基層公務員的工作環境充滿了挑戰、風險和不確定性。其次，在執行過程中，由于其工作難以程序化和指標化，涉及的是人而不是物，所以擁有一定的自由裁量權。政策規定某些社會群體可以從某一機構中得到某些照顧或實惠，需要基層公務員根據不同的服務對象決定采取何種辦法以順利實現政策目標；他們在政策執行中通常要現場做出決策，由于個人經驗、價值觀、判斷力和情緒等方面的原因，他們的行動很難做到完全一致，也容易引起公民的抱怨和不滿，這點上很少能夠獲得所有服務對象的滿意。特別是利益沖突的情境中，基層公務員與公民的直接交鋒往往是誘發沖突的導火索。實際上，基層公務員的自由裁量權是普遍存在的，它們不可能被去除掉，也不會因管理的改進而消失。而且基層公務員普遍感覺到在執行工作時沒有多少支持和指導，只能根據自身的經驗、技能、專長及價值觀來進行判斷和決策。那種認為基層公務員運用自由裁量權來使其工作變得舒適和安全的觀點只是描述了一部分而不是全部的基層公務員行為，有些基層公務員針對其管轄的社區和服務對象具有很高的責任感，使用自由裁量權做出決策反而使其工作變得更加艱難、更加有壓力，甚至對職業構成了威脅。

在中國從計劃經濟向市場經濟轉軌的特殊階段，基層公務員參與的行政事務也相應涉及多個利益主體；利益的多元化和需求的多樣化，使得立法體系對基層公務員的行政自由裁量權在規范程度上反應不夠迅速，很多實際的、現場的、基層的、具體的問題無法用已有的法律法規來衡量，導致自由裁量權有較大的使用和發揮空間。基層公務員特殊身份及工作性質使得其行為存在天然的選擇困難癥，這是基層公務員行政人格培養及職業精神塑造的頑癥所在，也是關鍵所在。

(二)制度困境

當前我國的行政制度設計在基層表現為典型的“壓力型體制”，這已是公共學界的共識。所謂“壓力型體制”是指“一級政治組織(縣、鄉)”為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。在壓力型體制內，一方面為了完成發展任務和各項指標，上級組織(以黨委和政府為核心)把這些任務和指標層層量化分解，派給下級組織及成員，責令其在規定的時間內完成，根據完成的績效進行政治和經濟方面的獎懲。這就迫使基層組織、基層公務員必須早出成績、快出成績、大出成績；另一方面組織在督促基層公務員干事的同時，還設定一些特定指標，實行“一票否決制”，即一旦某項任務沒達標，就視其全部工作成績為零，不得給予各種先進稱號和獎勵。調研顯示，“一票否決制”指標呈逐年增多的趨勢。苛刻的“一票否決制”與“績效考核制”構成“壓力型體制”的兩個主要方面，成為基層公務員履職壓力的主要來源，也是他們自我評價的主導因素。這必然會使他們不能完全按照制度設計的公共服務提供者的角色要求去行動，而是在履職行為中明顯地從以“群眾為重心”的公共服務和社會管理，轉換成“關注上級要求與動向”，以“提高晉升幾率，減少來自上級管理壓力”上來[3]。履職意圖、履職行為均相對于制度設計出現了明顯偏移，這種困境長期使得基層公務員行政人格異化、精神壓力巨大，難以培育理想人格。此外，改革開放和市場經濟使我國經濟飛速發展，互聯網、交通基礎建設、新聞媒體發達等條件并沒有促進基層組織和社會的所謂“同一性”融合，反而加大了基層公務員與社會成員遵循價值觀的差異：基層公務員傾向于“唯上”、“唯內”不“唯民”，而社會成員極少為理想所鼓動，世俗化、權利覺醒為主流。價值觀上的差異，使雙方溝通不暢，情感、思想、信念均有分離的趨向，這也使得基層公務員的身份認同產生了巨大困惑，更不利于獨立行政人格與良好職業精神的塑造。

(三)環境困境

根據行政生態學理論，基層公務員與其所處的社會環境、上層組織及領導之間互動機理和內容關系著他們的內心自我評價、行政人格認知和工作精神狀態。這種互動的內容隨著行政生態主體的需求變化而變化，互動內容的變化決定著基層組織及成員的組織生態環境，如果外部環境以輸入支持基層組織的正面信息為主，基層組織及成員活動壓力就低，工作效能就高；如果輸入以監督批評的信息為主，則其履職壓力增大。調研顯示，當前中國群眾向基層組織及其成員輸入的主要是不滿，一些基層公務員的官僚作風也影響到群眾對整體的評價；群眾的可參照社會管理知識與信息能力的提高，難以再接受不公正、不公開、不科學、暗箱操作等的社會管理方式。[3]這些消極評價透過組織邊界轉化為基層公務員的履職壓力，使得基層公務員的行政生態環境惡化加劇，嚴重影響他們的職業價值感和自我評價值。同時，基層公務員對工作環境、工作任務等缺乏控制，也缺乏充分的自主性；例如工作目標模糊不清，難以量化、標準化和指標化；工作任務充滿了不確定性，工作內容取決于環境要求，沒有常規可循；復雜的現場環境需要根據實際見機行事等。在某種意義上，基層公務員在政府體系中淪為被忽略的“弱勢群體”，法制建設的進步和公民維權的發達又很容易將其逼進到規章制度的夾縫中，引發社會對他們官僚主義和形式主義的廣泛批評；諸如此類的問題，作為基層公務員生存環境的真實成分，也是理解他們行為不可或缺的事實。

三、塑造基層公務員行政人格與職業精神的有效路徑

(一)著力理想行政人格的培訓，增強基層公務員職業價值感

首先，開展基層公務員入職教育。在我國現有的行政體制下，基層公務員的入職教育大多屬于領導講話訓誡等形式，時間短、節奏快，重儀式、輕內容，基本沒有系統、扎實、有效的入職教育，基層公務員職業能力及精神的提升都需要從實際工作中慢慢獲得。而實際中，嚴格的科層組織結構和制度安排，由于缺乏有效的監督，很難保證將頂層的要求和意圖正確的傳遞下去，為了得到組織認同，一些組織潛規則不言而喻、心照不宣地對基層公務員產生影響，而所謂理想行政人格的培養很難超越組織的身份認同，在潛規則的作用下自然被限制和削弱。此外，對基層公務員而言，上級領導的意志是他們的責任義務，領導通過言論表態、文件簽署、經費調撥等行政行為將自己的價值取向傳達給他們，對其行政人格與精神的形成有重要的示范作用。制度設計、組織文化和領導示范成為塑造基層公務員行政人格與精神的主要方面并沒有產生積極的效果，說明開展系統有效的職業入職教育是基層公務員行政人格與職業精神塑造的必要條件。

其次，開發基層公務員行政人格及職業精神培養的教學內容。當前黨校、行政學院等培訓機構，教學內容多集中于馬列主義理論教育、中央領導系列講話精神解讀、當今社會熱點問題探討、領導能力、管理能力提升等，涉及到精神層面，黨校具有黨性理論、黨性修養及黨性鍛煉方面的課程，而有關公務員的職業精神、內涵、修養等方面沒有專門的課程設計，這跟我國特殊的黨政體系有關，但也顯示出我們在公務員教育方面的盲區。因此，亟需開發新的教學內容，將職業道德、職業修養、公務員行政人格、職業精神等內涵深度挖掘，結合實際并形成系列單元，將此轉換成課堂教學內容，列入公務員入職及常規教學計劃。

第三，加大對現有公務員的職業化思想教育。針對現有公務員職業精神缺乏、行政人格模糊、行為選擇困難等問題，開展職業內容、精神、修養方面的培訓，以解決普遍的精神困惑，認清作為基層公務員在我國社會經濟發展中的重要職責和偉大使命，為基層公務員職務行為的自身價值提供理論供給，激發道德責任，增強職業價值感和自豪感。

(二)完善組織制度設計，提供有法可依、依法行政的制度環境

第一，完善基層組織制度設計。行政權力的行使過程也就是公務員對其公職行為合法解釋與內心考量的過程，最終的目的在于將權力與責任有機結合，正植根于行政組織倫理的制度設計之中[4]。為科學回應當下基層組織所面臨的政治、經濟、社會、技術、文化等一系列復雜多變的現實問題，設計出合理地、多層次地通道和路徑，要鼓勵基層組織結合當地實際進行探索和試驗，在制度上求創新改變。在發達地區，利用廣泛的公眾參與過程，如公民建議、媒體討論、課題研究、專家論證等民意聚集機制，吸納當前基層組織所面臨種種意見建議，配合黨的決策過程和政府的立法程序，更為符合實際地去改變基層組織規制現狀乃至設立新型基層組織。在落后地區，將階段性工作內容如發展教育、脫貧任務、基礎設施建設等重點任務向群眾公開，引導群眾了解基層公務員工作內容并積極參與，將群眾的意見納入基層干部的考核中等，建立基層公務員可以以開放、疏導的方式改革其職業的外部回應性機制。

第二，健全法律制度，確保基層公務員行政有法可依，依法行政。基層公務員自由裁量權的使用過程中產生的大量問題和困境與缺乏相應的法律依據無不關系，而依法行政意識的長期淡化成了基層公務員行政人格培養的重要制約；在全面依法治國的大背景下，建立健全行政法規體系，大力推進依法行政，不僅是提升法治水平的重要手段，也是保護基層公務員基本權利的必要措施。在此基礎上，才有可能設立全責對等的管理制度，才能實現基層公務員人格獨立，才能保障行政人格受法律保護，繼而推進行政人格與職業精神的塑造。

(三)注重示范引領，與社會環境形成良好互動

鼓勵基層公務員積極踐行社會主義核心價值觀，要求自覺內化行政人格樹立良好的職業精神，真正做到熱愛祖國、忠于人民，求真務實、開拓創新，顧全大局、團結協作，恪盡職守、廉潔奉公，通過自身示范帶動引領良好的社會風尚。同時，要維護基層公務員的職業尊嚴感，針對現實中言語綁架、利用輿論專門刻意損害公務員職業群體形象等行為要進行嚴格管理，嚴肅追究法律責任，弘揚社會正氣。再者，加強全體社會成員的職業倫理思想教育，持之以恒地引導和教育全體社會成員摒棄功利世俗的價值觀，樹立崇高的理想和個人精神追求，培育良好的社會生態環境[5]。

(四)全面推進基層公務員隊伍職業化建設

十八大以來，黨中央高度重視干部隊伍的建設問題。習總書記在系列講話中對干部理想信念堅定問題的環境影響、科學內涵、客觀標準與作風的關系進行了系統、全面、深刻的論述，科學地把握了新時期干部建設的規律，指出干部履職方面出現新情況新問題是當前我黨執政環境發生深刻變化在干部隊伍上的反應，要解決這類問題需把干部理想信念堅定問題提高到黨員干部的世界觀、人生觀、價值觀的“總開關”這一空前高度上來，為組織人事的全面深化改革指明了方向。李克強總理也多次就“為官不為”的現象提出了科學的治理意見。中央的治理方向說明基層公務員的發展應從職業化建設的角度出發，徹底改變傳統中過分強調服從組織調遣，過分突出政治功能的人事管理做法，尊重和滿足公務員作為公民的需求和作為職工的職業權利，以科學的方法改革基層公務員的選拔錄用、考核評價、晉升培訓、薪酬激勵等方式，探索建立職業化的公務員隊伍。制定公務員職業行為規范，明確職業內容和職業能力要求，以行政人格與職業精神的塑造為抓手全面推進基層公務員隊伍職業化建設，這不僅是深化組織人事制度管理改革的重要部分，也是未來基層公務員發展的必然選擇。

[1]蕭鳴政,張滿.公務員工作績效結構及其與職業道德關系研究[J].中國行政管理,2014，(12).

[2]韓志明.街頭官僚的行動邏輯與責任控制[J].公共管理學報,2008，(1).

[3]張樹旺,黃晶,史麗華.論基層組織行政生態的變化及影響——基于廣東省的調查數據[J].中國行政管理,2015，(10).

[4]顧愛華,吳子靖.論公務員職務行為的倫理塑造功能[J],中國行政管理,2014，(12).

[5]胡琴.淺析公務員的職業倫理內涵、困境及其培育[J].求是,2011，(1).

(責任編輯：白林)

2016-07-30

本文為甘肅省社科基金資助項目(批準號14YB120)的階段性研究成果。

劉文琴(1985-)，女(漢)，青海民和人，碩士。中共甘肅省委黨校講師。研究方向：組織行為、公共部門人力資源管理。

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1008-5955(2016)03-0036-04