新時期四川移民工作的創新思路

張　谷

(四川省扶貧和移民工作局,四川成都　610017)

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新時期四川移民工作的創新思路

張谷

(四川省扶貧和移民工作局,四川成都610017)

水利水電;移民安置;協調;共享

文章以大中型水利水電工程移民工作涉及的“三個主體，五個方面”關系為主線，從理論和實踐層面，揭示當前移民工作存在的主要問題和面臨的挑戰，研究移民工作相關主體之間的內在關系和客觀規律，提出“樹立一個宗旨、平衡三方利益、理順四大關系、明責五個方面，實現六個并重”的總體思路，在移民政策、管理和利益分配上積極改革創新，以開創新時期移民工作創新、協調、綠色、共享的新局面。

四川是中國水資源大省，水能資源技術可開發量居全國之首。新常態下，水利水電資源開發建設是國家“穩增長、調結構、促改革、恵民生”的重點產業。當前，四川已成為中國水利水電開發建設的主戰場，進入大規模、高強度、全流域密集開發的歷史新階段。與此同時，水利水電建設征地移民也逐步進入最高峰。在建僅大型水利水電工程近30座，在建移民總數達到30多萬人；擬建大型工程還有40余座，擬建移民人數又有約30萬人。截止2015年底，后期扶持移民總數達到110萬人。隨著移民任務的不斷攀升，并向三州少數民族腹心地區和省際界河縱深推進，移民工作在政策、資源、環境、利益、管理等方面的新困難和新挑戰不斷涌現，情況日趨復雜，移民已成為水利水電可持續發展的關鍵瓶頸。

面對移民工作的繁重任務和嚴峻挑戰，四川省積極應對，從完善政策、理順關系和規范管理的頂層設計入手，一是在全國率先踐行了“先移民、后建設”水電開發新方針，研究細化了藏區移民補償補助政策，創新開展了移民逐年補償、養老保障安置方式的實踐，實行了移民工程代建、重大問題協調決策、移民工作社會穩定風險分析評估等新機制；二是從前期工作、搬遷安置、后期扶持全過程，規劃、計劃、項目、資金、監管各方面制定了一系列政策法規和管理制度，制定了全國第一個移民工作程序性法規，全面統一、規范了全省移民工作的管理機制和體制；三是依法簽訂移民安置協議、移民安置責任書和委托合同，依法加大了對移民規劃、實施全過程的監督、指導、管理、內部審計稽查，以及對地方移民部門、設計、監督評估單位履職情況的考核。通過全方位、強有力的措施，極大推動了全省移民工作法制化、規范化進程，確保了移民工作的有序推進和征地移民區的社會穩定。目前，正在針對新時期移民工作的新形勢、新要求，積極進行移民政策改革、創新研究。

隨著工作實踐和創新研究的不斷深入，我們深感，當前移民工作錯綜復雜的問題、矛盾和困難，最主要矛盾在于移民工作涉及“三個主體，五個方面”關系不順、利益交錯、角色錯位、監管不力，由此引發各類問題的出現。本文旨在研究揭示移民工作相關主體之間內在關系和客觀規律的基礎上，提出“樹立一個宗旨、平衡三方利益、理順四大關系、明責五個方面，實現六個并重”的移民工作總體思路，在移民政策、管理和利益分配上積極改革創新，開創移民工作協調共享的新局面。以對四川移民工作的思考、探索和實踐，為全國水利水電移民的科學、可持續發展盡綿薄之力。

一、移民工作各類主體的特征

中國的移民工作是一個浩瀚的系統工程，涉及面廣，關系復雜。歸納起來，“三個主體，五個方面”是推動移民工作的關鍵和主要力量。三個主體分別是地方政府、移民、項目業主，這既是三個主體又是三個方面，加上移民管理部門、規劃設計監測評估單位就是五個方面。

移民。移民是搬遷安置對象，也是搬遷安置活動主體，既包括個體，也包括遷復建單位。為了水利水電工程建設，離開世代居住的家園和土地，背井離鄉，重建家園，作出了重大犧牲和貢獻，是重要的利益主體。在移民搬遷安置中應該獲得基本生存權、公平合理補償權、可持續發展權。移民具有非自愿性，在“三個主體”處于弱勢地位。

項目業主。項目業主承擔開發水利水電資源的責任，為國家公共利益和企業自身利益服務，著力在工程建設的進度、質量和效益上，同時兼顧移民安置、促地方經濟發展和保護環境的社會責任。是水利水電工程建設的責任主體，也是重要的利益主體。項目業主因其強大的資本實力和社會影響力，在“三個主體”中處于強勢地位。

地方政府。各級地方政府特別是縣級政府是移民工作的責任主體、實施主體和工作主體，擁有綜合行政管理權。是移民和項目業主合法權益的實現者和維護者，又是社會利益的直接代表者，也是重要的利益主體。具有明顯的政府主導性和強制性，在“三個主體”中也處于強勢地位。

移民管理部門。移民管理部門是代表各級政府行使移民管理職責的行政部門，負責移民工作的組織、管理與監督。主要通過制定移民政策法規、管理制度，以行政管理手段，統籌協調、管理、平衡“三個主體”之間的關系，維護和保障各方面特別是移民的合法權益。

規劃設計、監測評估單位。規劃設計、監測評估單位主要負責移民安置規劃設計、監測評估工作。規劃設計單位是移民工作的技術責任單位，通過移民安置規劃的技術手段平衡有關方面的利益關系；監測評估單位在移民搬遷安置實施中履行公正第三方的監督評估職責。

至于移民工程建設單位，包括代建、總包和分包單位，對移民工作雖然貢獻和作用也很大，但對三個主體的關系和利益的影響有限。

二、移民工作的主要問題、矛盾及挑戰

(一)主要問題和矛盾

隨著新的移民條例的頒布實施，移民工作從過去主要是政府和移民兩個方面的職責轉變為“五個方面”共同的職責，地位和重視程度得到前所未有的提高。但當前仍然還不同程度存在重工程輕移民、重業主輕移民、重官方輕民意、重搬遷輕發展、重后期輕前期、重結果輕過程的“六重六輕”問題。“先工程，后移民”的現象尚未得到根本扭轉，超資源環境容量、超移民自身條件安置移民，造成移民生產生活發展和致富奔康困難的情況仍然存在。甚至出現移民補償投資不斷攀升，而移民的獲得感和滿意度仍不見拉高的不正常現象。

究其原因，移民工作產生矛盾、問題的根源在于“三個主體”的利益博弈日益加劇，各方各行其是，各為其利；“五個方面”的責任、任務劃分及壓力傳遞不到位，移民工作法定關系和程序遵循不夠，難以適應新時期移民工作的需要。

(二)面臨的形勢和挑戰

黨的十八大以來,中央提出了“四個全面”的戰略布局，“五大發展理念”。新時期移民工作面臨重大的歷史機遇，也面臨更加嚴峻的挑戰：一是面臨全面小康的新任務。十八大提出2020年全面建成小康社會，人民幸福安康，社會和諧穩定的目標，新時期的移民工作面臨搬遷重建和全面小康的雙重壓力和挑戰；二是面臨全面深化改革的新要求。隨著國家對農村集體產權制度、農村土地制度、社會保險制度等與移民遷建密切相關的各項制度改革的不斷深入，移民對搬遷安置補償補助標準的期望值越來越高，移民征地補償和安置政策的改革勢在必行；三是面臨全面依法治國的新格局。國家提出了法制國家、法制政府、法制社會一體建設的目標，移民、遷建企業等通過法律渠道爭取自身權益已成趨勢，移民工作必須加快由“行政化”向“法治化”發展的進程，實現依法移民、依法管理的新格局；四是面臨五大發展理念的新變革。國家提出“十三五”時期，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。新時期移民工作，必須用五大發展理念引領，有效解決當前水電開發和移民工作的瓶頸問題，構建水利水電開發和移民安置創新、綠色、協調、共享新模式。

三、開創新時期移民工作新局面的對策

由于移民工作異常復雜的經濟特性和社會特性，要有效應對新時期移民工作的新形勢和新挑戰，妥善解決紛繁復雜的問題和矛盾，不能“頭疼醫頭，腳痛醫腳”，而要抓住根本問題和主要矛盾，從本質上去探索移民工作的內在關系和客觀規律，建立科學的政策和管理體制機制。為此，我們提出的對策是：在指導思想上樹立“一個宗旨”，在工作方法上理順“四大關系”，在工作思路上堅持“六個并重”，在移民政策、體制機制上積極探索創新，以平衡“三個主體”利益，明晰“五個方面”責權，開創新時期移民工作新局面。

(一)樹立“一個宗旨”

牢固樹立全心全意為移民服務這一宗旨，立足民本，關注民生，解決民瘼，維護民利，凝聚民心。堅持“移民為本，移民為先”的理念，把實現好、發展好、維護好廣大移民群眾合法利益作為移民工作的出發點和落腳點，這既是對黨的宗旨的恪守，也是我們移民工作者世界觀、人生觀和價值觀的正確體現。

(二)理順 “四大關系”

“三個主體，五個方面”之間，實際蘊含著法律關系、利益關系、工作關系和監督關系“四大關系”。理順“四大關系”，明晰工作職能職責和權利義務，就把握了移民工作的工作方法，遵循了移民工作的客觀規律。

1.法律關系。是指項目業主、省級移民部門、設計單位之間在法律授權范圍內以協議或合同規定其責任、權利、義務而形成的法律關系。前期規劃階段，項目業主與設計單位簽訂前期規劃設計委托合同。實施階段，項目業主與省級政府或者其委托的移民部門簽訂移民安置協議；省級移民部門與設計單位簽訂綜合設計設代、實施階段規劃設計委托合同。各方必須在協議、合同規定的法定職責范圍依法履職行權，實現依法移民、依法管理。

2.利益關系。是指項目業主、縣級政府、移民“三個主體”之間因水利水電開發而產生的利益關系。業主期望實現投資效益最大化，地方政府期望實現地方經濟和社會效益最大化，移民希望實現補償利益最大化，但其總體目標和利益是一致的。業主要在企業利益最大化的同時積極履行社會責任，落實促進移民脫貧致富和地方經濟發展的具體措施。地方政府要積極組織協調，支持企業的發展；以移民遷建為契機，整合各類資金和資源，實現移民妥善安置和縣域經濟社會的富民升位。移民要服從國家整體安排，積極發揮主觀能動性、創造性和自我管理作用，支持國家重點項目建設，同時依法爭取補償利益最大化。要統籌協調各方利益，實現協調共享。

3.工作關系。是指省、市、縣政府及省、市、縣移民部門、相關部門之間的行政工作關系。國家規定“政府領導、分級負責、縣為基礎”的移民管理體制，省、市、縣三級政府層層簽訂移民安置責任書，縣級政府與移民簽訂移民安置協議和補償協議。要理順各級事權，明確各級各部門的管理職責，明晰工作程序，逐級分解下達移民安置任務，確保移民工作做實落地，實現依法依規移民。

4.監督關系。是指行政監督部門、監督評估單位與以縣級政府為主要對象包括代建和總承包單位的監督與被監督關系。監督評估履行第三方監督職責，應信守技術服務承諾，保證工作質量。對移民安置進度、質量和資金使用實施全過程進行監督；對移民工作效率、效能及效果進行客觀評價，實現依法監督。

以上四種關系相互關聯，相互依存。法律關系是基礎，工作關系是主線，利益關系是根本，監督關系是保障。“三個主體，五個方面”共同遵循、維護移民工作的“四大關系”，就能形成責權分明、運轉順暢、約束有力、協調共享的移民工作新機制，實現依法移民、科學移民、和諧移民，使移民各方利益最大化。

(三)堅持 “六個并重”

在遵循“四大關系”的前提下，具體實施應堅持“六個并重”。

1.堅持移民與工程并重，實現改善民生和保障國計的平衡。國家提出的“先移民、后建設”水電開發新方針，是確保“移民為本，移民為先”，實現“移民與工程并重”的重要舉措，要積極加快推行。

2.堅持移民與業主并重，實現移民權益和企業利益的雙贏。企業代表國家開發水利水電資源，要兼顧好國家、企業和個人的利益關系，給予移民長期分享水利水電開發效益的機會，實現移民“搬得出、安得穩、能發展、奔小康”的目標。

3.堅持民意與官方并重，實現移民利益和地方發展的融合。地方政府要樹立正確的政績觀、利益觀和群眾觀，將充分尊重移民意愿和權益作為移民工作的出發點、落腳點。建立健全移民參與、協商、訴求表達機制。涉及移民切身利益的事項，要公開、公平、公正；涉及移民安置的規劃和決策，要充分尊重、聽取移民意愿。杜絕“越俎代庖”，綁架民意和損害移民利益的行為，切實當好移民利益的代言人、維護者和監督者。

4.堅持搬遷與發展并重，實現生存需求和長遠發展的銜接。要積極宣傳引導移民選擇適合自身條件和發展的安置方式和安置去向，科學分析移民安置容量，為移民產業等后續發展創造資源和環境條件；強化統籌規劃理念，綜合考慮移民的安居與樂業，堅持遠近結合，精準規劃種植業、養殖業、旅游業等特色產業發展；創新移民安置方式，逐步將移民納入社會保險體系，提高移民安置和補償標準；使移民就業有著落、收入有來源、生活有保障、發展可持續。

5.堅持前期與后期并重，實現移民規劃和遷建實施的統一。要依法按程序做深、做實、做細實物調查、規劃大綱和規劃各環節前期工作,保證合理的規劃周期。做好前期工作核心是移民意愿和權益的尊重和保障，移民政策的宣傳和安置方式的選擇，這是后期工作順利有序推進的關鍵之關鍵。要切實維護規劃的嚴肅性和權威性，嚴格把關設計變更的合理性，把控變更的審批程序。以扎實細致的前期工作，為后期為移民有序搬遷、妥善安置、長遠發展提供科學的依據。

6.堅持過程與結果并重，實現程序正當和結果有效的一致。要嚴格依法移民，杜絕采取變通方式搬遷移民、過渡方式突擊搬遷移民等違背移民工作法定程序的行為；嚴格實行計劃管理、項目管理、資金管理、目標責任管理、設計變更管理，強化政府監管、社會監督、審計稽察等監管手段，按規劃有序推進移民實施工作，有效保障實施進度和質量。通過依法、嚴謹、科學、有序、公開、公平的過程，達到各方協調共享的結果。

(四) 積極改革創新

根據新時期移民工作的新形勢和新要求，各方還需從政策、管理和利益協調等方面積極改革創新，實現“工作理念有創新、移民搬遷有利益、生產安置能落實、社會關系能和諧、后續發展有保障、地方經濟能發展、區域基礎設施有改善、權利和責任能分明”的協調共享新局面。

1.政策方面。積極調整完善移民政策，進一步保障移民合法權益和長遠生計。

(1)全面銜接水利水電和其他行業的征地補償安置政策。近期，國家正在對水利水電征地政策進行重大調整。以此為契機，應盡快研究水利水電和其他行業征地在地面附著物補償、被征地農民安置、相關稅費等政策的全面銜接并軌。使移民與其他被征地農民同等享受國家深化土地制度改革帶來的紅利。

(2)創新移民生產安置方式。一是穩步推行逐年補償安置方式。全國多個省的創新實踐證明，逐年貨幣補償安置方式是在以土為主的安置方式面臨困境的情況下，實施效果最好的安置方式，但各省具體實施政策存在差異。要積極向爭取在國家層面，統一逐年貨幣補償安置方式相關政策，規范穩步推行。

二是積極研究與社會保險體系銜接的移民養老保險安置方式。失地農民社會養老保險安置是被征地農民最主要的安置方式，這種安置方式無論從失地農民獲得的利益還是保障的可靠性方面都比移民的各種安置方式高。隨著國家社會保險制度改革的推進，應積極爭取將移民納入社會保險體系，同等享受失地農民養老保險安置相關政策。

(3)移民遷建補償原則由“三原”向“三同”發展。結合社會經濟的發展要求，整合各行業資源和資金，將“原標準、原規模、恢復原功能”調整到與安置區經濟社會發展相協調的“同水平、同標準、同發展”，以強有力的工作舉措推動超常規發展，實現移民的穩妥安置和同步小康。

(4)建立移民補償補助政策及投資概算動態調整機制。針對水利水電移民工作周期長的特點，適時調整與移民利益密切相關的補償補助標準、安置標準、移民投資概算，既同步滿足社會經濟發展的需要，又有效管理約束隨意調整規劃、變更設計、突破概算的現實狀況。

(5)完善民族地區特殊實物補償補助政策。針對水利水電開發向少數民族地區發展的趨勢，加大民族地區移民政策研究，妥善處理民族地區的特殊問題，完善民族地區移民安置方式，落實民族地區特色實物的處理和補償措施，保護和傳承民族文化和宗教信仰。

2.管理方面。健全移民管理制度、體制和機制，積極促進移民工作“法制化”進程。

(1)健全移民工作程序法。國家、省級層面盡快制定移民工作管理法規，明確“三個主體，五個方面”的法定責任、權利和義務，明晰相互間的法律、工作、利益和監督關系，規定移民前期規劃、遷建實施、后期扶持各階段工作程序、內容和要求，奠定依法管理的法律基礎。2016年7月，四川省頒布了《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》，在省級層面頒布移民工作程序法，在全國當屬首例。

(2)建立移民工作法治化新常態。加快推進移民工作 “法治化”進程。切實管治 “三個主體，五個方面”的行為，倡行遵紀守法和誠信守約，增加違法成本，做到“法不授權不可為”；有效形成目標統一、責任落實，規劃主導、設計先行，分類管理、資金管控，信息公開、監督到位，分工協作、實施有序的工作機制。實現移民依法搬遷，各級政府及相關部門依法管理，項目業主依法參與，設計單位、監評單位依法規劃和監督，建立移民工作法治化的新常態。

3.利益方面。建立協調共享機制，各利益方責任分擔、利益共享，實現水電效益與群眾利益、地方經濟和社會效益的有機結合。

(1)落實移民后續發展政策，建立移民長期分享電站效益的共享機制。國家已明確在金沙江向家壩、溪洛渡水電站按照每度電3厘錢的標準，計列移民后續發展金，用于本電站移民后續生產發展扶持的政策。建議將此政策推廣到各新建水電工程，建立移民后續發展工作機制。規劃引領，重點安排移民培訓、人力資源開發、貧困移民救助、社會事業發展、產業發展等與移民個人相關后續發展、扶持項目。以此，建立移民長期分享電站效益的共享機制，有效平衡移民與項目業主的利益關系，為移民脫貧致富和同步小康奠定堅強的物質基礎。

(2)制定促進地方經濟發展的具體政策和措施，建立地方分享工程效益的共享機制。國家已提出了水電開發促進地方經濟發展的總體要求，應盡快制定具體的政策和措施。建議以移民直接投資的一定比例為標準，計取促進庫區和移民安置區經濟社會發展資金，并將此資金計列到移民安置規劃中一并審批，包干用于促進庫區及移民安置區經濟發展項目。以此，建立地方分享工程效益的共享機制，有效平衡地方政府與項目業主的利益關系，促進庫區和移民安置區經濟社會和諧可持續發展。

[1]四川省扶貧和移民工作局，中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司. 水利水電工程征地移民政策改革思路研究報告，2015.

[2]中國華電集團公司等. 華電集團西南水電開發與移民安置協調發展共贏模式研究，2014.

[3]四川省扶貧和移民工作局，中國民主建國會成都市委員會. 探索四川大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置政策調整，2013.

(責任編輯：周建瑜)

2016-08-29

張谷：四川省人民政府副秘書長，省扶貧和移民工作局黨組書記、局長。

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1008-5955(2016)03-0074-05