加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的若干思考

胡雯

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的若干思考

胡雯

隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施和依法行政的深入推進(jìn)，行政事業(yè)單位的預(yù)算工作越來(lái)越重要。原有的思想觀念、管理方式和管理手段已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，這就需要以變應(yīng)變，更新觀念，尋找新的途徑。最近，財(cái)政部在2014年1月1日起實(shí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的基礎(chǔ)上，又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求所有內(nèi)部控制尚未建立或制度不健全的單位，必須在今年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作，目的就是要推動(dòng)到2020年基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相一致的權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行暢通、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。加強(qiáng)新形勢(shì)下行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的一個(gè)重要抓手，對(duì)于提升行政事業(yè)單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)都具有十分重要的作用。

基本內(nèi)涵及重要意義

行政事業(yè)單位預(yù)算是基于公共事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和公共事務(wù)管理任務(wù)的需求，以充分研究和科學(xué)預(yù)測(cè)為前提，對(duì)未來(lái)某一特定時(shí)期的管理活動(dòng)而編制，并經(jīng)過(guò)規(guī)定程序批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是用來(lái)分配單位財(cái)務(wù)、實(shí)物及人力等資源，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)公共事業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)的一種系統(tǒng)的管理方法。行政事業(yè)單位預(yù)算既是履行自身職能的財(cái)力保證，也是國(guó)家財(cái)政支出的重要組成部分。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理在當(dāng)前具有重要現(xiàn)實(shí)意義：一是有助于政府轉(zhuǎn)變職能，提高效率。當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)正處于關(guān)鍵時(shí)期，政府及行政事業(yè)單位的職能也在逐步由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)化。如果將承擔(dān)行政職能的行政事業(yè)單位作為一個(gè)獨(dú)立的主體，采取市場(chǎng)化的監(jiān)督工作模式對(duì)其會(huì)計(jì)制度運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管，無(wú)疑可以在很大程度上促進(jìn)行政事業(yè)單位的職能轉(zhuǎn)變，促使其自身按照市場(chǎng)規(guī)則和服務(wù)職能的標(biāo)準(zhǔn)各項(xiàng)功能，轉(zhuǎn)變工作方式，提高行政效率。二是有助于防范各種腐敗行為。行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人因職務(wù)犯罪等腐敗行為給社會(huì)帶來(lái)的影響十分惡劣，而其不當(dāng)行為所造成的后果很難在短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)。而監(jiān)管機(jī)制尤其是內(nèi)部控制制度的缺失或監(jiān)管不力是很重要的原因，因此健全和強(qiáng)化行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部管控，是防范職務(wù)犯罪的有效手段之一。三是有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公平正義的原則。會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部工作情況和行政權(quán)利運(yùn)行情況的一個(gè)直觀化反映，由于有權(quán)支配大量的國(guó)有資產(chǎn)和公共資源，其決策在很大程度上影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的大局，必須要建立完善的外部監(jiān)督機(jī)制，防止因行政權(quán)利的濫用所導(dǎo)致的破壞社會(huì)公平正義原則等問(wèn)題。

應(yīng)遵循的若干原則

責(zé)任、過(guò)程的控制原則。行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的目的是為了追求更加精確的財(cái)務(wù)控制和管理方法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是全過(guò)程的控制，需要全面系統(tǒng)地調(diào)整單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理流程和內(nèi)部財(cái)務(wù)工作程序，這就需要單位全體人員的積極支持和具體參與，而不僅僅是財(cái)務(wù)人員。另外，由于成本的可控與否是制定和執(zhí)行預(yù)算的最基本要求，同時(shí)也是建立預(yù)算考核責(zé)任體系的標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)預(yù)算單位的業(yè)績(jī)考核應(yīng)該局限于其可控成本，不可控成本由于無(wú)法受單位控制，不應(yīng)計(jì)入考核的范圍。

高效運(yùn)行、效率優(yōu)先原則。高效率運(yùn)行的預(yù)算主體是實(shí)現(xiàn)高效益和高效率的保障，層次合理、優(yōu)化組合、通力合作、權(quán)責(zé)明確的行政主體是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行的前提。預(yù)算部門必須根據(jù)各單位、各部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)以及各自的組織形式等進(jìn)行全面的過(guò)程分析，構(gòu)建合理結(jié)構(gòu)的預(yù)算管理體系。在預(yù)算管理的執(zhí)行過(guò)程中，講求效率、注重實(shí)效，保證對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)、重點(diǎn)部門的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行嚴(yán)格的控制，注重實(shí)際需要，保證單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

目標(biāo)一致、量入為出原則。預(yù)算管理的目標(biāo)與單位的總體目標(biāo)必須相一致，以事業(yè)收入確定事業(yè)支出，合理地考慮各個(gè)部門的實(shí)際工作需要，協(xié)調(diào)各個(gè)部門的不同需求，使編制的預(yù)算能夠照顧全局和各個(gè)部門。

權(quán)責(zé)對(duì)等原則。行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)各個(gè)預(yù)算主體的具體行為內(nèi)容，明確其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，促使單位形成人人負(fù)其責(zé)的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也要配備相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行支撐。通過(guò)將權(quán)責(zé)進(jìn)行結(jié)合，才能使預(yù)算的責(zé)任主體真正地具有生命力。同時(shí)，預(yù)算的各個(gè)責(zé)任中心應(yīng)該嚴(yán)格按照各自的審批權(quán)限和支出范圍，對(duì)預(yù)算進(jìn)行執(zhí)行。使得預(yù)算任務(wù)能夠?qū)訉臃纸猓岳谪?zé)任的落實(shí)和考核的施行。

當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

從調(diào)查情況看，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行中，普遍存在著一些突出問(wèn)題，在一定程度上影響了行政事業(yè)單位功能的發(fā)揮，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了一些消極影響。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是未充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理職能。預(yù)算管理具有管理決策和管理控制兩項(xiàng)職能，但在實(shí)際運(yùn)用中，往往得不到充分運(yùn)用，如在收入部門預(yù)算的制定過(guò)程中，為有利于業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，就可能有意低估未來(lái)的銷售量，從而造成生產(chǎn)計(jì)劃的減少，相應(yīng)地就達(dá)不到效率最高狀態(tài)，忽視了預(yù)算決策職能，控制職能就無(wú)從談起。

二是信息交流不足。現(xiàn)在通常采用“自下而上”的預(yù)算制定流程，雖然體現(xiàn)了基礎(chǔ)信息，但其真實(shí)性無(wú)法確定，在信息交流上仍然是不對(duì)稱的，存在漏洞。

三是預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。目前大部分行政事業(yè)單位預(yù)算編制仍然采用基數(shù)法，在經(jīng)費(fèi)分配上也基本如此，缺乏科學(xué)依據(jù)。而且在預(yù)算編制過(guò)程中沒有對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行充分考慮，不能夠全面反映單位的運(yùn)行狀況和收支狀況。

四是預(yù)算的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，人員配備相對(duì)不足。一方面反映出了對(duì)預(yù)算管理工作的重視不夠，另一方面也在一定程度上影響了預(yù)算管理工作的質(zhì)量與效率。在實(shí)際工作中，由于機(jī)構(gòu)人員缺乏，收支活動(dòng)往往不能按照已經(jīng)編制的預(yù)算執(zhí)行的情況較為普遍。

五是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。目前，缺乏對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出管理和使用效益進(jìn)行考核的機(jī)制，行政事業(yè)單位的管理體制以及預(yù)算分配模式還停留在粗放型水平上，沒有構(gòu)建或健全強(qiáng)有力的內(nèi)控機(jī)制和約束激勵(lì)機(jī)制。

加強(qiáng)預(yù)算管理的若干思考

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，從細(xì)節(jié)上講，就是要加強(qiáng)部門預(yù)算的完整性、合理性和準(zhǔn)確性。標(biāo)準(zhǔn)的部門預(yù)算主要有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算三個(gè)主要的環(huán)節(jié)，其中：預(yù)算編制的科學(xué)合理關(guān)系著預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范和正確，預(yù)算執(zhí)行的好壞又直接關(guān)系到財(cái)政決算，乃至以后編制下一年度預(yù)算計(jì)劃的準(zhǔn)確與合理。為此，筆者認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化管理：

進(jìn)一步健全內(nèi)部控制制度。要在單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，從單位層面和業(yè)務(wù)層面全面梳理流程，明確各個(gè)環(huán)節(jié)并逐個(gè)分析關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，據(jù)以制定全面的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。一是要牢固樹立“要錢須問(wèn)效”“用錢即問(wèn)責(zé)”的理念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理由“重分配”到“重管理”、從“重項(xiàng)目”到“重效益”、從“力爭(zhēng)資金”到“用好資金”的三大轉(zhuǎn)變。二是要通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式，委托第三方中介機(jī)構(gòu)來(lái)開展項(xiàng)目或整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，科學(xué)合理確定相應(yīng)的指標(biāo)體系和測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算績(jī)效管理理念貫穿于預(yù)算管理全過(guò)程。三是要強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，建立健全績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，把預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)作為行政問(wèn)責(zé)的核心，本著“誰(shuí)用款、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金使用效果的追蹤問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中各環(huán)節(jié)的責(zé)任追究。

重視發(fā)揮對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。一是充分發(fā)揮會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督的功能作用，會(huì)計(jì)監(jiān)督是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、正確性、合理性、合法性和有效性進(jìn)行全面的監(jiān)督，重點(diǎn)是合法性的監(jiān)督，使單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行國(guó)家的財(cái)經(jīng)方針、政策、法令。包括二層含義：一是指利用會(huì)計(jì)信息對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；二是對(duì)會(huì)計(jì)工作本身的監(jiān)督。行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督就是根據(jù)國(guó)家方針、政策和財(cái)政財(cái)務(wù)制度，對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)收支過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督，目的在于確保預(yù)算的正確執(zhí)行。二是強(qiáng)化事中監(jiān)督，要在會(huì)計(jì)年度內(nèi)針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和部門，對(duì)其預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理規(guī)范等情況開展事中跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行糾偏與整改。三是要重視發(fā)揮人大等部門的外部監(jiān)督作用，推進(jìn)建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度，推動(dòng)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)變，杜絕“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”脫節(jié)和“權(quán)、錢、事”脫節(jié)等現(xiàn)象。

改進(jìn)傳統(tǒng)預(yù)算制定方法。一是將目前普遍采用的以年度為基礎(chǔ)的歷年制編制法，改為歷年制與周期制相結(jié)合的編制方法，以充分發(fā)揮兩者分別在計(jì)劃統(tǒng)計(jì)和長(zhǎng)期決策方面的特色作用，相互補(bǔ)充，既有利于根據(jù)歷年情況正確業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，又可防止短視行為對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的影響。二是根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)的需要和授權(quán)情況的不同，建立分級(jí)預(yù)算控制，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，優(yōu)化資源配置，避免資源浪費(fèi)。三是充分發(fā)揮信息化和大數(shù)據(jù)的作用，將預(yù)算編制與現(xiàn)代信息智能技術(shù)有效結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步提升預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

作者單位：浙江工人日?qǐng)?bào)社