『互聯網+』時代下國土資源信息化之路
----杭州市國土資源信息化建設調研報告

杭州市國土資源局 陳蘇球 王 斌 張園玉

『互聯網+』時代下國土資源信息化之路
----杭州市國土資源信息化建設調研報告

杭州市國土資源局 陳蘇球 王 斌 張園玉

互聯網正深刻改變著人們的生活，推動著社會的進步，引領著國家的發展，創造著世界的未來。2015年3月，李克強總理提出制定國家“互聯網+”行動計劃以推動經濟進一步發展，“互聯網+”上升為國家戰略?！盎ヂ摼W+”就是信息化技術的不斷升級、更新，以幫助各傳統行業互聯網化，具有向全社會、全方位、全視角、全鏈條滲透的特點；本質是創新，為各傳統領域帶來新的商業模式、新的生活方式以及新概念。站在“互聯網+”風口，順勢而為，探索新常態下杭州市國土資源信息化發展之路，貫徹落實中央、省、市有關要求，推動國土資源管理業務規范與創新，自2015年5月下旬以來，杭州市國土資源局開展了全市國土資源信息化建設專項調研，形成了調研報告。

一、調研背景

1.當前杭州市國土資源信息化建設與應用現狀

近年來，通過實施國土資源信息化“三年計劃（2012-2015）”，狠抓“一庫、三平臺、四體系”建設和“六網”建設，杭州市國土資源系統基礎設施環境明顯改善，數據體系建設日益健全，政務平臺建設不斷完善，實現了網絡互連安全化，審批服務網絡化、網上監管實時化，提升了國土資源管理和服務水平，取得了一定成效，杭州市國土資源局被評為省廳“六網”行動（2014-2015）建設示范點。但與“互聯網+”時代國土資源改革和創新發展未來需要、與先進城市相比，仍有一定差距，如何充分利用信息技術破解國土資源管理業務發展瓶頸，促進杭州市國土資源管理水平再上新臺階，仍是需要關注的重點難點問題。

2.互聯網時代下面臨的機遇與挑戰

在互聯網的時代下，信息化戰略已經形成萬物互聯、深度融合、跨域滲透、整合匯聚、相互促進的信息化新形態。在國家層面，國土資源部明確以科技創新支撐國土資源事業發展、以“國土資源云”統領國土資源信息化建設。不動產統一登記工作要求實現“四個統一”，信息平臺占其一。在省級層面，2014年省委、省政府決定“打造一站式的政務服務網，將政府運行的全過程置于陽光之下”，2015年是深化行政審批制度改革，推進“四張清單、一張網”的重要之年，省、市、縣三級行政審批事項將隨著新技術的應用，實現在“一張網”上運行，這是打破信息化建設部門格局，實現數據共享的重要舉措，也是各部門依托信息化建設提速增效在統一平臺上的大比拼。2015年12月，省國土資源廳提出智慧國土“十三五”規劃，要充分利用移動互聯網、大數據、云計算等新技術，探索國土資源信息化建設新模式，解決當前國土資源管理工作面臨的重點、難點問題。在市級層面，杭州市把大力發展信息經濟和智慧經濟作為“一號工程”，舉全市之力堅定不移地抓，為杭州經濟轉型升級提質增效，實現高起點上的新發展打下堅實基礎。全市批而未供、供而未用、低效用地的分布、面積、結構、去向均在市各級領導的重點關注之下，需要利用先進技術手段更好地支撐存量“三塊地”的動態更新管理，為全市推進存量土地盤活、深入土地要素配置改革提供保障。

二、存在問題及原因分析

通過此次調研學習，發現杭州市國土資源信息化建設主要存在以下三方面問題。

1.重復建設和信息孤島問題

主要表現在各類系統無法在統一平臺上高度共享信息，協同完成復雜的業務工作。一是系統割裂。信息化建設初期以業務需求為導向，缺乏統一的規劃設計和標準規范，業務的條塊化造成面向各類業務應用的信息系統割裂、分散，形成信息孤島，業務間的數據繼承及關聯關系難以體現。二是系統上下不統一。信息化建設整體統籌不足，部、省、市、縣各級建設主體業務關注點不同，系統建設多有重復，不同級系統之間信息共享程度低，導致數據重復錄入。以杭州市局審批處為例，該處現用的17個系統中，7個屬部、省、市行政服務中心下發部署，10個屬局自建系統，以建設用地報批為例，國土資源部下發了補充耕地報備系統，省廳部署了建設用地報批系統、建設用地供應動態監管系統、土地綜合整治系統，上述系統僅滿足部、省各自管理需要，無法滿足杭州市國土資源局建設用地報批全程管理實際需求。

2.數據生產和信息不準問題

主要表現在數據完整性、準確性、現勢性上有待提高。一是信息化尚未全覆蓋。信息系統是數據自動化生產和管理的重要工具。全市地政業務信息化程度較高，而礦產和地質災害等業務信息化水平相對較低，數據管理和更新大都依靠人工，礦產及地災等信息采集不全。二是匯交更新不及時。盡管通過《杭州市國土資源數據管理辦法（試行）》的逐步落實，杭州市國土資源核心數據庫逐漸改善，數據的利用效果更加顯化，但是通過檢查發現，當前市局在數據生產、數據匯交等方面，尤其是農轉用報批、土地征用、具體建設項目供地、土地出讓合同數據，仍存在未及時錄入系統、部分縣市數據項缺漏、不規范情況等。三是共同責任機制尚待完善。信息化建設和應用的共同責任機制尚待完善，信息中心與業務部門的關系有待進一步理順，在信息化建設過程中，業務部門主動要求實現信息化和主動深入參與的較少，存在系統建成后使用不充分、不規范、不及時的情況。

3.海量數據管理和信息安全問題

在國土資源信息化過程中形成了大量的數據，尤其是不動產統一登記后，房管、農、林等數據移交后進一步加大了國土資源核心數據庫的體量。海量數據管理技術和信息安全問題凸顯。信息安全和信息化是一體之兩翼，沒有信息安全就沒有信息化。一是基礎硬件安全保障乏力?，F有各類數據服務器、應用服務器、存儲設備等基礎硬件資源還存在一定缺口，市局機房空間及條件也有限，數據備份空間及異地容災需進一步增補、優化。二是內外網安全交換問題。市級大部分審批涉及大比例尺圖形等敏感數據，因此各業務系統均在內網運行，而省政務服務網、省廳行政審批系統及監管系統、局門戶網站均在政務外網及互聯網上運行，內、外兩網物理隔離，數據交換依靠人工，三級互聯互通和信息實時共享困難，信息安全與信息公開、共享存在矛盾。三是全市技術力量不足。除市局外，7個縣級局中有3個縣級局尚未成立獨立的信息中心，部分縣級局信息中心掛靠或內設在辦公室、地籍科等科室中。信息技術更新換代快，而全市從事信息化建設的人員力量薄弱，知識結構參差不齊，高層次、復合型人才尤其是擅長海量數據管理、大數據挖掘和分析應用、信息安全管理人才嚴重匱乏，學習和培訓機會有限。市局專業技術人員不足10人，縣級局僅2-3人，多為臨時聘用、借調或身兼數職，流動性較大。

三、下一步工作

“互聯網+”的目標是連接一切。開放是生態的基礎，杭州市國土資源信息化建設要具有影響力、控制力，就要塑造連接力，在定位上洞察趨勢，占領更重要的節點，要體察國土資源管理每一個關鍵環節的“核心指標”，提高用戶的體驗，強化業務與技術雙方的信任，增強信息流量和質量，強化安全保障。據此，結合杭州市國土資源信息化現狀分析，下一步全市國土資源信息化著力實現“五個統一”。

1.統一電子政務基礎

“互聯網+”時代帶來了國土資源管理環境的變化，各級國土資源部門需要面對新常態調整和重構核心競爭力。信息化要有力支撐和推動市、縣兩級國土資源管理業務流程再造和優化重組，保證業務的正常穩定，就需要構建面向服務、合理布局、開放安全的應用架構，即電子政務基礎平臺，使得系統建設更加便捷，應對突發需求，系統做到快速與彈性，用戶體驗更加人性化，能夠快速響應業務管理模式變化。同時，通過統一基礎平臺，強化系統構建與維護的通用性、簡便性，減輕全市信息化人員壓力。

2.統一業務運行平臺

統一行政審批信息系統、不動產登記信息管理平臺、礦政管理信息系統，實現各級業務系統集成、整合、優化，形成融合、連接、規范的業務運行平臺。完善權力運行服務體系，深化局“四張清單一張網”和“五全”機制建設，通過整合建設用地審批、電子政務系統、地籍管理系統、交易監管系統等，實現預審、農轉用、具體建設項目審批、不動產登記等地政及礦政等權力事項在統一平臺上審批和全過程網上監管，實現與分局、縣（市、區）局無縫銜接，促進國土資源管理業務更加規范高效，實現“陽光國土、廉潔國土”。

3.統一核心數據庫

按照杭州市統一標準，整合全市現有國土資源調查評價、業務管理、資源監管、綜合統計等各類存量數據，統一數據組織規范、空間參考、坐標系、數據格式及統計口徑等，建立全市統一的國土資源“一張圖”核心數據庫，實現數據“縱向到底、橫向到邊、聯動更新”，實現全市土地資源和礦產資源狀況和家底變化情況“一覽無余”。在互聯網時代，從服務的內容來講，以前的數據大多數都是用在事后的分析，未來大數據應用更多要用在事前的預測。探索建立集動態監測預警、應急指揮、現場管理于一體的國土資源可視化綜合監管平臺，加強對國土資源管理事前、事中、事后全過程監管。完善數字檔案館建設，建立有效的數據分析模式，強化數據的挖掘利用，讓數據產生更大的價值。在海量技術管理和技術架構層面，積極針對政務云、國土云等IaaS、SaaS、PaaS方面進行深入的探索與轉型。

4.統一信息服務平臺

以國土資源門戶網站和政務服務網為主要載體，改造國土資源網上政務大廳，形成全市統一的信息服務平臺。以技術驅動創新，強化互動，探索建立“五星級”全流程在線辦理模式，面向社會公眾、企事業單位提供“一站式”政務服務?！耙怨_為原則，不公開為例外”，實現國土資源信息公開縣級以上全覆蓋，推動市縣兩級國土資源規劃、征遷、供應、執法等“陽光工程”建設，加大土地與礦產資源交易出讓信息公開力度。積極推進電子證照等審批信息及企業個人信用信息共享，通過建立和完善政務數據資源共享目錄，實現不同部門之間多維度、多專題數據共享，充分發揮大數據在國土資源管理和社會服務方面的作用。

5.統一信息化保障體系

建立健全統一、科學規范、安全可靠的國土資源信息化標準體系、安全管理體系和信息系統運維工作體系。提升網絡運行環境，強化鏈路擴容和冗余，完善覆蓋市、縣、鄉三級的國土資源管理網絡體系。加快數據異地容災備份，分步實施重要數據同城異地備份。全面加強應急管理體系建設，提高信息化基礎設施服務保障水平。

四、相關建議

1.加大全市統籌，上下聯動

杭州市國土資源局推進信息化項目建設過程中，要按照“一盤棋”的總體思路，統分結合，能統則統，暫時不能統一建設的，要上下銜接，明確要求和具體目標任務。以不動產統一登記平臺為切入點，努力建立上下聯動的“大杭州”信息化建設格局，破解數據匯交、信息孤島難題。市局負責全市系統統籌規劃，建設實施，部署培訓，負責與省廳系統統一對接，上下協調；縣市局以系統應用為主，負責本級系統正常應用，數據及時準確錄入，存量數據定期清理。

2.加大理念轉變，驅動創新

互聯網不僅僅是基礎設施，更是全新的思維模式。“互聯網+”融合是一個大課題，也是今后國土資源工作服務發展、服務社會的重要科技支撐。要進一步轉變理念，以“便民利民、優化服務、提升效率”為目標，將百姓網上辦理呼聲高、用戶辦理量大的業務作為切入點，例如檔案對外查詢服務、成立項目公司、開竣工延期申報等業務，探索網上全流程在線辦理模式，推動微信、微博、移動應用平臺等傳播政務信息，面向社會公眾、企事業單位等提供“一站式”信息與政務服務。同時，發揮互聯網的開放共享理念，充分發掘和利用國土資源數據，為社會各界提供信息共享和便利服務，把數據轉換成生產力，使其真正流動起來。

3.加大領導重視，激發動力

一是在人力方面給予全面支持。建立全市信息化建設人才的統一培養和使用機制，適時招聘高素質的信息技術人才，給予信息技術人員更多學習及培訓機會，激發其創新的活力。二是在資金投入上給予全面支持。加大對硬件基礎設施建設投入，提升網絡運行環境，視情增配服務器、存儲、負載均衡、網絡安全和網絡管理等設備，建設數據交換平臺，實現互聯網、國土專網、政務外網及黨政專網數據的安全交換。堅持預防與處置并重、常態與非常態結合，全面加強應急體系建設，不斷提升預防控制、預案管理、應急處置與保障等各項能力，努力提升系統安全管理工作水平。

4.加大考核獎懲，落實責任

建議強化信息化建設和應用的共同責任機制，進一步理順信息中心與業務部門的關系，形成部門協同、上下聯動、齊抓共管的信息化建設格局。一是按照“誰生產、誰負責”的原則，全面落實《數據管理辦法（試行）》，明確數據管理責任主體、工作職責、工作機制及通報考核制度，形成以數據促進業務、業務提升數據的良性互動。二是加強信息系統應用。完善系統應用相關配套機制建設，對系統錄入不及時、不完整和系統建設參與度不足的業務部門和單位加大通報力度，適時給予扣分處理。