高校資產管理中的內部控制制度問題及對策分析

黃路甌，何　飛

（浙江工貿職業技術學院，浙江溫州325003）

高校資產管理中的內部控制制度問題及對策分析

黃路甌，何飛

（浙江工貿職業技術學院，浙江溫州325003）

高校內部控制制度是以學校內部分工而產生的相互制約、以預防為主的控制制度。它通過建立完善的制度和流程來協調經濟行為、控制經濟活動。完善和健全高校內部控制體系，是確保高校健康發展的重要保證。通過對高等教育擴招、教育經費多元化、資產管理復雜化的背景分析，提出了健全和完善高校內部控制制度的對策與建議。

資產管理；內部控制制度；對策和建議

內部控制制度是一種以預防為主的控制制度，以單位內部分工而產生，通過建立完善的制度和流程來協調經濟行為、控制經濟活動。內部控制是指一個單位的各級管理層，為了保護其經濟資源的安全、完整，確保經濟和會計信息的正確可靠，協調經濟行為，控制經濟活動，利用單位內部分工而產生的相互制約，相互聯系的關系，行政一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規范化，系統化，使之成為一個嚴密的、較為完整的體系。內部控制按其控制目的不同，可分為會計控制和管理控制。本文因為研究問題需要以及篇幅的限制，僅就高校資產的管理控制方面具體分析如下。

當前，伴隨著我國高校規模的擴大以及教育改革的深入推進，高校辦學資金由單一的財政撥款，逐步轉變為財政撥款為主，其他渠道籌集為輔的新格局。高校事業隨著自主權的增加也不再單純的圍繞在教學和科研兩個方面，而是教學科研為主，對外投資、校辦產業、房屋租賃等為輔，高校內部職能也是日趨復雜。在這樣的新格局下，如何高效合理的管理使用資金，防范各種風險，就必須加強高校內部控制制度建設。

一、高校內部控制制度亟待健全

（一）健全高校內部控制制度是深化教育改革和發展的需要

我國高等教育自1999年擴招以來取得了跨越式發展，數量、規模擴大，結構也更趨復雜。面對高等教育的發展，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年）提出，要進一步深化教育體制改革。高校經費通常以財政撥款為主，部分來源于學生收費以及社會捐贈。從科學理財、陽光管理、提高資金使用效率的角度，必須建立科學有效的預決算制度、資產管理制度，并遵照內部控制相關制度執行。

（二）健全高校內部控制制度是經濟發展的必然產物

隨著經濟發展把高校推向市場，高等教育已不再由國家包辦，高校自身擁有了更多的自主權。而高校的擴招，高等教育的大眾化，促使高校籌資渠道多元化以緩解高校擴招建設資金的巨大需求［1］。此外，高校辦學形式越來越多樣，下屬校辦產業眾多，資金構成不斷向廣度和深度進軍。高校類似于企業一樣投入到了經濟發展的浪潮中，資金使用已經從教學科研延伸至基建、后勤等方面。要使大量的資金籌集和使用活動健康有序地進行，使資金的使用效益最佳，這就要求高校重視資金的風險管控，構建一套內部控制體系，健全內部控制制度。內部控制制度的建立健全有兩方面的作用。對外可以對高校的投資和籌資進行風險評估，有效規避投融資風險。對內可以為各部門，實體企業開展的經濟活動提供科學依據，理順內部經濟活動職能關系。

（三）健全高校內部控制制度是高校反腐倡廉的需要［2］

在2015年5月29日北京市教育紀工委和北京市海淀區人民檢察院聯合舉辦了“懲治與預防并舉，攜手共建和諧校園”高校職務犯罪圖片展。次的展出主要考慮到了教育系統職務犯罪集中的高等院校。北京市海淀區人民檢察院對5年間（2001-2006年）辦理的這類案件分析后發現，高等院校和高校企業人員犯罪占了總量的82.5%；犯罪主體中行政管理類人員呈增多趨勢，其中尤以主管人、財、物審批工作和受委托經營、管理、經手公共財產的人員居多。北京市海淀區人民檢察院副檢察長、反貪局局長王長林表示，“教育系統貪污腐敗問題已經成為當前查辦和預防職務犯罪工作的重點之一。高校經濟案件頻發，很大的一個原因是高校沒有建立內部控制制度，或者內控制度形同虛設，缺乏內部權力制衡與約束。

二、高校內部控制管理參差不齊

（一）高校領導干部對內部控制認識不足

我們國家自古就有著“學而優則仕”的傳統，這一傳統在高校就演變為“教（研）而優則仕”。所以高校的管理層大多是教科研優秀的教師成長提拔上來，在學科專業方面有其特長，甚至可以說是學校該方面的權威［3］。不可避免的，這些領導對教學、科研等工作比較重視，經營管理知識就相對缺乏，對建立內部控制制度的重要性更是沒有引起足夠的認識，甚至把內控等同于內審。自然的，在這種高校管理層對內部控制的主觀認識下，即使一些高校制定了內部控制制度，也沒有落實到地，成為一紙空文，難以發揮真正的內部控制作用。

（二）風險意識薄弱、缺乏風險管理的內部控制機制

教育體制改革之前，高校類同國企是計劃經濟的產物，高校資金是依靠國家財政撥款，盈虧都是國家買單，高校沒有也不必建立風險控制機制。教育體制改革后，高校自主性增強，同時伴隨著經濟的發展，高校籌資渠道多元化。為了擴大學校辦學規模，提升辦學層次，許多學校向銀行貸款或者與企業開展合作，興辦校辦企業等等來籌措資金進行校園建設。但高校的運作與企業不同，缺乏對舉債融資和還貸能力的論證，對融資的風險性沒有充分認識，缺乏行之有效的內部風險防控體制機制。

（三）固定資產管理內控不健全

固定資產管理存在諸多環節：預算、購置、驗收、使用、保管、報廢、銷賬等等。固定資產作為高校重要組成部分，是保障高校教科研順利開展的物質基礎，固定資產管理當是高校行政管理工作的重要環節［4］。但是許多高校對固定資產的管理沒有建立相應的內控約束制度，固定資產管理環節中的不相容職責未能做到經過至少兩個或兩個以上的人或部門來處理。例如，很多高校儀器設備的采購、驗收在同一部門。如此，驗收環節就不能很好的對采購行為起到約束、監督作用。固定資產的采購也往往是使用部門獨自申報預算，沒有相關部門統籌全校設備，科學論證，導致儀器設備重復購置，使用率不高，甚至閑置。固定資產報廢處置時，一般只需要文件報資產、財務等部門書面會簽，沒有實施現場勘驗和核實。

（四）預算控制管理不到位，執行力度不夠

預算編制是高校內部控制管理的一種重要手段，尤其是高校實行國庫集中支付制度后［5］，加強預算管理意義更大。預算是高校衡算收入、控制支出的依據，其實質是以提高資金使用效益和效率為目的，運用預算手段對資金的使用進行監督和控制，從而達到優化配置教學資金的管理過程。目前高校在編制預算時，在執行層面沒有建立系列的跟蹤、評價和分析制度，對于各個下屬機構，二級院系的使用經費無法進行分析評判，不能發現預算執行過程中存在的問題。對于已經編制好的預算資金，在使用過程中也不能嚴格執行，出現隨意增加，改變預算或超預算編制的現象。

（五）沒有設立內部審計監督部門或監督部門沒有發揮作用

高校內部審計，是指高校內部自身的審計機構和人員而不是外請審計機構，審查學校內各級部門開展的業務活動是否符合內部控制要求。通過高校內部審計可以達到完善管理控制、防范風險的目的，從而促進學校事業目標的實現。可以說，內部審計是高校內部控制的重要組成部分［6］。目前，有些高校并沒有設立內部審計監督部門，或者將審計職能歸屬于紀檢監察部門，影響了內審機構的獨立性。內部審計的職責之一就是對高校內部控制執行情況實時監控，發現問題能及時提出改進措施進行糾偏。但從高校的實際運作來看，內部審計沒有起到相應的作用，審計手段和審計方式落后，審計人員專業化程度不夠，實踐經驗也存在不足，審計過于注重結果，沒有發揮好審計應有的監督作用。

三、健全和完善高校內部控制制度的相關建議

（一）高校管理層應重視內部控制建設，創造良好的內控環境

內部控制是一項全員參與、全方位的多維系統，不是依靠某人或某個部門的一己之力能夠實現的，要達到全員參與的目的，首先要高校管理層尤其是領導層思想重視，要從“重科研、重教學、輕管理”的思維定式中解脫出來，思想中要有內部控制建設這樣一根弦。其次，各分院系、職能部門等管理部門在思想意識上也需要有內部控制的概念，而且明了它的重要性，它對高校可持續發展的重要作用。

有了高校管理層特別是領導的思想重視，還需要創造良好的高校內部控制環境，內部控制環境是實施內部控制的前提，內部控制實施和執行效果好壞首先取決于這個前提條件。內部控制環境一般含學校的組織機構設置、機構間權責分配，學校的治理體系及校園文化等。從內控的角度來看，學校的組織機構設置和職責分工應遵循不相容性原則，應當互相可控，涉及經濟事項的業務必須有兩個或兩個以上部門參與，且彼此之間不能有從屬性關系。如果把機構設置、職責分工看作是完善高校內控環境的戰術，那么高校的治理結構則可以說是內控環境的戰略部署。高校的治理結構可以借鑒國家教育體制改革試點方案之一的湖南大學改革模式，該校模式是“制定大學章程，完善內部治理結構，完善學校、學部、學院三級學術委員會的學術管理體系及運行機制，深化校院兩級管理模式改革，形成學術權力與行政權力相對獨立、相互支撐、相互制衡的治理格局，建立責權利相統一、有利于調動積極性、提高執行力的現代大學管理制度和運行機制”［7］。有了高校治理的宏觀結構，可以創造良好的高校內部控制環境。

（二）牢固樹立風險意識，加強風險控制管理

高校多渠道的資金來源，日益增加的經濟活動及投融資使高校面臨許多風險，如決策風險、運營風險、財務風險、法律風險、道德風險等，面對這些風險，高校必須樹立風險意識，加強風險管理控制。高校應立足本校實際，綜合多種措施規避風險、降低風險、建立風險分擔和風險承受等風險應對策略，實時把握相關信息，進行風險識別與分析。

在多種風險中，高校主要風險是財務風險，突出表現是貸款風險。近年來，高校擴張的資金壓力迫使學校拆東墻補西墻，導致的財務風險事例屢見報端。高校應高度重視貸款的風險管理，運用科學計算和財務分析等手段，制定風險防護措施。融資時，要結合本校經濟實際，綜合考慮貸款規模、期限、利率，避免到期不能還本付息帶來的風險。綜上而述，高等院校必須牢固樹立風險意識，建立健全風險預警體系，加強對風險管理的控制。

（三）健全固定資產的內部控制管理

高校因科研與教學的需要，購置的固定資產不論是金額還是數量都比較龐大，為不使國有資產流失，高校對固定資產的內部控制管理也應充分重視。一方面，高校要重視固定資產的日常管理，制定固定資產在預算購買、實物驗收、具體使用、維護保管和最終報廢的業務流程，做到手續完整、責任明確。依照內控的不相容原則，購置和驗收必須歸屬不同部門，實物管理和會計做賬必須分離，而且能夠相互制約。實物資產領發細化到人，防止各種實物資產人為損壞，做到賬賬相符、賬實相符，確保各種財產的安全完整。每年組織財務、資產、使用等部門對固定資產進行年度清查，及時了解固定資產的使用管理狀況，保障固定資產安全，確保賬實相符。

（四）強化預算控制，建立規范的預算管理制度

當前，學校的預算編制工作普遍比較弱，一方面，從時間上來說，預算編制一般是在前一年的7、8月份開始，缺乏對未來經濟活動的分析和預測，確定預算收支指標往往帶有很大的主觀隨意性，預算編制質量不高。另一方面，很多高校認為預算就是財務部門的事情，與我無關。當然，財務部門在預算編制、控制、執行上確實起著重要作用，但預算與分院系、職能部門、業務部門關系密切，涉及到單位的方方面面，必須做到全員參與。

預算控制管理是健全、完善高校內部控制體系的一個重要手段，加強預算管理意義重大。因此，在組織結構上，學校要成立預算管理組織，對年度預算編制的合理性、科學性進行論證。強化預算執行的管理，已編制完成的預算不要隨意修改，保證預算剛性。預算執行情況也需要有跟蹤反饋，必要時可以對預算執行進行績效考評，發揮預算管理的作用，體現預算控制的嚴肅性。有條件且具備專業素質人員的高校可以考慮推行零基預算，因為增量預算不能因地制宜地確定用款額度，用款指標的確定受用款指標基數的影響較大，有一定缺陷。

（五）建立和健全責權利相結合的內部審計機構

內部審計在內部控制中擔當者重要的監控角色，通過內部審計可以檢查評估內部控制的執行情況，存在不足時候還可以督促執行。高校領導要立足于戰略高度來看待內部審計對完善內部控制的重要性，建立一個獨立的，責、權、利相結合的內部審計部門，配置專業強、責任心大、品德高的人員。

內部審計部門要發揮應有的作用，首先需要全程參與內部控制制度的制定，設計合理可行，具操作性的內部控制評價。其次，要每年定期或者不定期評估內部控制執行程度和有效性。最后，內審人員要能分析關鍵控制點的差異，找出影響差異的因素，從而采取補救措施，調整或糾正目標。

總之，健全、完善的內部控制制度建設并非一朝一夕之事，需要多方面、全方位、長時間的努力。幸而，2012年實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》如燈塔般為高校下一步內部控制制度建設指明了方向。高校應按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，建立、健全、完善高校內部控制制度，保證高校健康、可持續發展。

［1］張鳳麗.關于構建高校內部控制體系的思考［J］.科技經濟市場，2015（9）:183-184.

［2］博才網.北京高校職務犯罪案涉額過千萬潛規則加劇腐敗.http://www.hbrc.com/rczx/news-6783920.html

［3］劉競舟.加強高校內部控制制度建設的幾點思考［J］.內部控制，2015（10）:11-13.

［4］王瑛，晚常青.對高校內部控制制度相關問題的思考［J］.會計論壇，2011（23）:33-35.

［5］許艷玲.關于對建立健全高校內部控制體系的探討及建議［J］.經濟師，2009（1）:114.

［6］童燕軍.高校內部控制制度執行之思考［J］.內江科技，2007（5）:58.

［7］戴龍月.關于完善高校內部控制制度的思考［J］.商，2011（3）:145-146.

（責任編輯：王國銀孫富山）

Problems on Improving the Internal Control System ofAsset Management in Colleges and Universities and Its Countermeasures

HUANG Lu-ou，HE Fei
（Zhejiang Industry&Trade Vocational College，Wenzhou，325003，China）

The internal control system is a kind of system which is mainly based on prevention，and it uses the internal division of labor to produce the mutual restraint.Through the establishment of a sound system and process，it could coordinate economic behavior and control economic activities.To improve and perfect the internal control system is an important guarantee for the healthy development of colleges and universities.By analyzing backgrounds of recruitment expansion，diversified education funds and complex asset management，this paper is to puts forward some suggestions and countermeasures for improving and perfecting the internal control system.

asset management；internal control system；suggestions and countermeasures

G647.5

A

1672-0105（2016）03-0076-04

10.3969/j.issn.1672-0105.2016.03.017

2016-08-02

黃路甌，碩士，浙江工貿職業技術學院高級經濟師、高級會計師，主要研究方向：財務管理、資產管理：何飛，碩士，浙江工貿職業技術學院助理研究員，主要研究方向：教育管理。