“全面二孩”政策與學前教育資源配置*——基于溫州市學前教育現狀與需求的調查研究

盧陳嬋，林成堂

（溫州市職業中專，浙江溫州325000；溫州市教育局，浙江溫州325000）

“全面二孩”政策與學前教育資源配置*——基于溫州市學前教育現狀與需求的調查研究

盧陳嬋，林成堂

（溫州市職業中專，浙江溫州325000；溫州市教育局，浙江溫州325000）

通過數據分析和政策解讀，全面分析溫州市學前教育發展的現實基礎、人口變化和學前教育需求，尤其對生育政策調整后戶籍人口的生育變動、省外流入人口生育變動、學前教育需求峰值及趨勢進行數據分析，提出要精準規劃、擴充學位供給、激發辦學活力、建立擴容機制、解決師資緊缺問題等建議，為區域學前教育事業發展提供決策參考。

全面二孩；學前教育；人口；現狀趨勢；策略

學前教育是國民教育的第一階段，是十分重要的社會公益事業。隨著溫州經濟社會的快速發展和人民生活水平的提高，家長對教育的需求進一步向早期教育延伸，學前教育成為人民群眾對教育公平的新訴求。辦好學前教育，尤其全面二孩政策后的學前教育對于保障和改善民生、促進社會和諧穩定具有重大現實意義。［1］

一、溫州學前教育事業發展的現實基礎

（一）教育規模為全省之最。截至2015年，溫州現有幼兒園1 538所，在園幼兒32.40萬人，3～ 5周歲幼兒入園率達到97.5%。其中，公辦幼兒園134所，占全市幼兒園總數8.72%，公辦幼兒園在園幼兒覆蓋率占14.09%；民辦幼兒園1 404所，占全市幼兒園總數91.28%。全市等級幼兒園占比為71.6%，等級幼兒園在園幼兒覆蓋面為86.9%。全市普惠性幼兒園覆蓋面占比為33.66%。全市專任教師（含園長）21 790人，專任教師持證率為61.25%，大專以上學歷為76.36%。溫州學前教育的學校數量、教師與學生規模均為全省之最，約占全省的1/6。

（二）“三低”現象與問題突出。首先，學前教育財政占比低。2012年2.6%、2013年2.81%，浙江省要求5%。其次，等級幼兒園覆蓋率低。2012年65.5%、2013年77.97%。第三，幼兒教師資格證持有率低。2012年23.7%、2013年32.87%。因此，帶來了無證幼兒園比例高。2012年270所、2013所421所。總之，學前教育仍然是溫州教育體系的薄弱環節，城鄉普惠性資源十分短缺。［1］

（三）政府財力投入長期不足。盡管在實施學前教育三年行動計劃中，市財政每年安排用于學前教育的專項資金達2 000萬元，各縣（市、區）也分別設立了學前教育專項經費，2014年全市公共財政教育支出中學前教育經費的比例提升到3.47%。全省學前教育經費投入達到教育支出總經費的5.4%，杭州為9.6%，寧波為7.5%，溫州僅3.7%。先進城市正在醞釀將學前教育全部納入政府財政，將普及15年教育。

（四）教育結構帶有的困境。全國絕大多數城市堅持學前教育的公益性，構建完善的以政府投入為主、公辦幼兒園為主的學前教育體系。然而，溫州民辦幼兒園數占全市幼兒園總數91.28%，這是全國罕有的現象。民辦園教師存在待遇嚴重偏低，教師隊伍不穩定，流動性大等問題，教師辭職或離職現象時有發生。民辦與公辦幼兒園教師的收入相差很大，據有關方面調查，鹿城區公辦園在編教師平均年收入是民辦園教師的3.7倍，甌海區2.8倍，龍灣區3.6倍。［2］

二、全面二孩政策后的學前教育需求與挑戰

普遍二孩生育政策對“十三五”學前教育的影響首當其沖。能否準確預測今后五年新增人口數，是未來學前教育事業發展的關鍵。

（一）生育政策調整后戶籍人口的生育變動。結合“單獨兩孩”政策實施后的再生育申請、生育、年齡分布和數量占比情況，參照主流媒體公布的符合“普二孩”政策生育意愿調查結果進行測算。測算公式為：存量人群選擇生育數=40周歲以下存量人群數×50%；新增人群選擇生育數=“十二五”以來年平均一孩出生數×2+“十二五”以來年平均多孩出生數。

經測試，實施“普二孩”政策后，預計共有20萬符合“普二孩”政策的存量人群選擇生育，并預計在5年左右的時間內全部釋放，每年平均約4萬人左右；實施“普二孩”政策后，預計每年有1.5萬符合“普二孩”政策的新增人群選擇生育；預計從“普二孩”政策實施的第二年開始的5年左右的時間，全市每年將增加出生人口5.5萬人左右，加上現行生育政策下每年9.5萬左右的出生人口，合計全市年出生人口峰值將達到15萬人左右。［3］

（二）生育政策調整后各縣（市、區）戶籍人口生育變動。按照以上測算方法，生育政策調整后各縣（市、區）戶籍人口生育變動情況如表1所示，其中鹿城區預計增幅高達119.90%，其他較高是甌海區、洞頭區和瑞安市，預計增幅分別達到79.80%、72.37%和62.05%，文成和蒼南預計增幅達到42.18%和46%。

（三）省外流入人口生育變動情況。據統計，溫州近年省外流入人口出生均在3.5萬人左右，從今年第二季度出生8 009人分孩次看，一孩率為42.73%，二孩率為43.89%，多孩率為13.36%，表明省外流入人口實際已經普遍生育二孩，再加上近幾年省外流入人口總量減少，生育政策調整不會對省外流入人口在生育數量上帶來很大影響。［4］

（四）學前教育需求預測。根據老政策背景下溫州每年出生人口數，按戶籍人口計算為9.5萬人，按寬口徑的常住人口計算為13萬人，折中后每年出生人口數為11.25萬人。故溫州在園幼兒規模通常為33萬人左右。新政策背景下溫州每年新增出生人口數為5.5萬人（其中存量人群4萬人，新增人群1.5萬人），今后五年合計新增出生人口27.5萬人。其中，在園幼兒數新增16.5萬人，加上原有32.6萬人，在園幼兒數最大規模將達到49.1萬人。考慮到因存量人群而形成的新增出生人口數主要集中于近三五年，所以預計五年后溫州在園幼兒人數應在46萬人左右。［5］

（五）學前教育需求的峰值及趨勢。普遍二孩政策于2015年10月30日公布，2016年開始實施。溫州第一個出生人口高峰應在2016年年底和2017年年初，按滿3周歲入園的規定，幼兒入園第一個高峰預計應在2020年9月。所以，預測2020年溫州學前教育在園幼兒增量，只需預測2016年與2017年新增出生人口數。為此，按2016年與2017年每年新增出生人口5.5萬人推算，2020年在園幼兒將增加11萬，溫州在園幼兒總數預計將達到44萬。［5］綜合考慮市外人群每年新增的出生數、溫州無證幼兒園在園幼兒數、以及溫州傳統生育文化對在園幼兒人數規模的影響等等因素，溫州在園幼兒總數可能應再增加2萬人，即到2020年溫州在園幼兒總數預計將達到46萬。與2015年溫州在園幼兒總數32.6萬人比較，將可能凈增13.4萬人，平均每年將新增2.7萬人在園幼兒。以平均班額為30個、平均班級數9個計算，每年要增加900個班，100所幼兒園。

表1　溫州地區各縣（市、區）戶籍人口生育變動情況［4］

三、溫州學前教育資源擴容的應對策略

根據以上調研結果，提出如下建議：

（一）調整城鄉布局，做到精準規劃。從預測來看，生育政策調整對農村地區影響是比較小的，但對于城市的影響是很大的。在城市化進程加快的今天，全面放開二孩政策影響最大的地區將是城市。特別是老城區、郊區和經濟發展重鎮壓力加大，這些地區學前教育布局需要進行調整。［6］因此，從2016年開始溫州各縣（市、區）及經開區要針對已有的教育設施布點規劃進行有針對性的調整，對于預計增幅較大的鹿城、甌海、洞頭等區縣，要將人口突破性增量與教育需求結合，合理調整學前教育設施規劃布局。

（二）堅持深挖潛力，擴充學位供給。將幼兒園建設納入政府民生工程，充分利用中小學布局調整后的富余校舍，綜合考慮新住宅開發、農房集聚、低效土地利用、企業“退二進三”等，優先安排新建、改擴建幼兒園。新增幼兒園要符合等級幼兒園建設標準。積極整合各類資源，明確幼兒園建設項目，確保幼兒園建設用地有效供給，重點解決人口增量迅速的地區學前教育資源不足的問題。要根據上級有關規定制定和完善城鎮住宅區配套幼兒園的規劃、建設、移交和管理制度。無償移交給政府的小區配套幼兒園要優先用于舉辦公辦幼兒園，或委托辦成普惠性民辦幼兒園。不得擅自將配套幼兒園以出租、承包等形式交付給其他組織和個人承辦，對已改變性質和用途的，應限期責令恢復原規劃功能。

（三）支持多方尋策，激發辦學活力。首先，理順國有企事業單位、部門、集體辦園的辦園體制，充分盤活公辦性質園。充分利用國家、省財政“擴大資源”類項目資金，用來獎補支持地方多種渠道擴大普惠性學前教育資源，支持企業事業單位、城市街道、農村集體舉辦的的幼兒園向社會提供普惠性服務。［7］引導各地制定引導和補貼政策，鼓勵積極推進多元化辦園。其次，加大政府購買服務力度，支持民辦幼兒園提供普惠性服務。重點推進普惠性民辦幼兒園發展。根據《溫州市普惠性民辦幼兒園認定和管理辦法》，認定和扶持一批普惠性民辦幼兒園，使溫州普惠性幼兒園占比達到85%以上。通過扶持引導，壯大一批辦園規范、收費合理的普惠性民辦園，如政府收購符合條件的普惠性民辦園部分股權；參考民辦連鎖園模式，吸引社會力量舉辦優質公辦幼兒園連鎖分園；對社會力量將商業用地轉為舉辦普惠園的，政府將直接提供租金補貼，“以租代建”等等。［7］

（四）建立學前教育資源擴容的保障機制。一是落實“五有”政策，加大財政投入保障力度。要把學前教育經費列入同級財政性教育經費預算，新增教育經費要向學前教育傾斜。做到預算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標準、資助有制度，學前教育。十三五期間，各地財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例達7%以上，鹿城區不低于10%。二是落實政府職責，完善管理機制。明確部門分工，建立學前教育聯席會議制度和聯合執法機制。完善督導評估機制，健全學前教育發展督政、督學制度。

（五）解決學前教育合格師資緊缺問題。配齊配足教職工，提升學前師資隊伍素質。逐步擴大初中畢業起點五年制學前教育專業培養規模，擴大高中起點學前教育本、專科招生規模，采用委托定向培養等方式，補充農村學前教育師資。［8］鼓勵具有教師資格的音體美等適合學前教育各專業大專及以上畢業生到幼兒園任教。教育部門會同編制部門，要根據省定編制標準核定事業編制，并逐年配置到位。積極聯系溫州大學、浙江師范大學、湖州師范學院、麗水學院等院校，獲得更大支持，擴大對溫州地區的學前教育專業招生規模。積極向省廳爭取政策，鼓勵溫州大學招收高中畢業起點的2年制或3年制學前專業大專生，目前我省本科院校在政策上只招收學前教育五年一貫制和學前教育本科專業兩類學生。鼓勵溫州大學創新學前教育教師培養模式，擴大五年制學前教育招生規模。探索溫州中職學校和溫州大學聯合作辦學。強化學前教育教師資格證考前培訓，做好學前教育教師資格證報考與培訓工作，切實提高報名數量與通過率。

注釋：

①引自溫州市教育局2012年，2013年，2014年，2015年溫州市教育事業統計資料。

［1］劉延東.在全國學前教育工作電視電話會議的講話［J］.幼兒教育，2011-02-01.

［2］盧陳嬋.區域學前教育師資現狀及發展對策研究—以溫州市為例［J］.浙江工貿學院學院2014，14（3）:頁碼.

［3］溫州市衛生和計劃生育委員會.2015年溫州市育齡婦女生育意愿抽樣調查結果分析報告［Z］.2016-1-6.

［4］溫州市衛生和計劃生育委員會.關于全面實施二孩政策后我市生育形勢分析報告［Z］.2015-11-12.

［5］溫州市人民政府.關于印發溫州市發展學前教育第二輪三年行動計劃（2015—2017年）的通知［Z］.2015.9.

［6］浙江省教育廳.關于浙江省全面兩孩政策實施后學齡人口發展趨勢與相關配套政策建議的報告［Z］.2016-3-25.

［7］提高普及水平著力擴大學前教育資源［N］.中國教育報，2011-09-27.

［8］韓晶.促進幼兒教師專業發展的培訓探討［D］.河北師范大學碩士論文，2010-12-05.

（責任編輯：邱開金）

"Comprehensive two-children"Policy andAllocation Resources of Preschool Educational --The Research on the Present Situation and Demand of Preschool Education in Wenzhou

LU Chen-chan；LIN Cheng-tang
（Wenzhou Secondary Technical School，Wenzhou City Bureau of Education，Wenzhou，325000，China）

This paper by analyzing the data and policy of the realistic foundation of preschool education，population change and preschool education needs in Wenzhou city，Especially analyzing the Changes in fertility policy adjustment after the growth of the population，the changes of province population and trends of preschool education demand peak，Proposed to accurately plan to expand the degree of supply，stimulate the vitality of the school，establish the expansion mechanism，solve the problem of shortage of teachers and other recommendations，Provide decision-making reference for the development of regional preschool education。

Comprehensive two-children；pre-school；population status and trend；strategy

G619.2

A

1672-0105（2016）03-0067-04

10.3969/j.issn.1672-0105.2016.03.015

2016-08-15

浙江省教育科學規劃2016年度研究課題“浙江省高職專業結構及適應性的研究”（2016SC105）

盧陳嬋，碩士，中學高級教師，主要研究方向：學前教育管理和學前教育課程與教學研究；林成堂，博士，溫州市教育局高等教育處干部，主要研究方向：教育基本理論。