山東省會城市群經濟圈衛生一體化的SWOT-PEST分析及發展

牟 燕，劉 巖，孫春玲，程艷敏，何有琴

(1.山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062；2.山東省衛生服務與管理創新軟科學研究基地，山東 濟南 250062；3.山東省醫學科學院，山東 濟南 250062)

山東省會城市群經濟圈衛生一體化的SWOT-PEST分析及發展

牟 燕1，2，劉 巖1，2，孫春玲2，3，程艷敏1，2，何有琴1，2

(1.山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062；2.山東省衛生服務與管理創新軟科學研究基地，山東 濟南 250062；3.山東省醫學科學院，山東 濟南 250062)

采用SWOT-PEST分析模型綜合分析了山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展所面臨的優劣勢、機遇及挑戰，根據不同組合態勢提出了抓住機遇擴大自身優勢、依靠自身優勢化解威脅、依靠機遇改進自身劣勢以及減少弱點以回避威脅戰略等相應發展對策。

山東；省會城市群經濟圈；衛生一體化；SWOT-PEST

2013年8月，山東省政府出臺《山東省會城市群經濟圈發展規劃》[1]，省會城市群經濟圈一體化發展工作正式啟動?！兑巹潯诽岢鲋ν七M發展規劃、基礎設施、要素市場、生態建設及公共服務五個一體化。醫療衛生事業作為政府公共服務的重要組成部分之一，是山東省會城市群經濟圈一體化發展的基礎與保障。相較于京津冀城市群[2]、武漢城市圈[3]等衛生一體化進展較快或趨于成熟的城市群，山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展程度相對滯后。本文采用SWOT-PEST模型分析了山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展所面臨的優勢、劣勢、機遇及挑戰，以期為決策層認識當前現存問題，修正實現衛生一體化發展的戰略及策略提供參考。

1 SWOT-PEST分析模型

SWOT-PEST分析模型[4]是SWOT分析方法和PEST分析方法的綜合運用，SWOT-PEST 模型是從一種綜合角度出發，系統地分析在政治、經濟、社會、技術方面組織所具有的優勢和劣勢、面對的機會和威脅，形成SWOT-PEST 分析矩陣，使分析更有針對性和更加深入，據此制定應采取的戰略及決策方案。

2 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的SWOT-PEST分析

為深入分析了解山東省會城市群經濟圈衛生一體化工作的發展現狀與存在的問題，本文建立了省會城市群經濟圈衛生一體化發展的SWOT-PEST分析矩陣，對影響其發展的關鍵因素進行分析歸納，見表1。

2.1 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的優勢分析

2.1.1 省會城市群經濟圈衛生一體化發展基礎扎實

山東省是經濟大省，衛生服務體系日趨完善，期望壽命、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率及孕產婦死亡率等主要健康指標居全國前列。職工和居民醫?；緦崿F應保盡保，居民大病保險制度、重特大疾病救助制度、疾病應急救助制度逐步完善[5]。2013年，山東省醫療機構數居全國第二位，床位數和衛生技術人員數均占全國之首；省會城市群經濟圈以濟南為中心，向周邊6地市輻射，所擁有的衛生資源總量均超過了全省(17地市)總量的三分之一，代表優質醫療資源的三級甲等醫院更是占到了山東省的一半(見表2)，且擁有眾多醫藥衛生科技創新平臺或企業，其衛生一體化發展有堅實的基礎。山東省業已出臺“三網五庫二級平臺”的人口健康信息化建設規劃[6]，并加快推進居民健康“一卡”通用，這將會為省會城市群經濟圈衛生一體化工作的信息協同提供有力保障。

2.1.2 省會城市群經濟圈衛生一體化工作已經開展

隨著省會城市群經濟圈一體化發展正式啟動，省會城市群經濟圈亦成為醫療衛生事業發展的聚集區。省會城市群經濟圈7地市都隸屬于山東省政府管理，如果由省政府出面主導協調，對衛生一體化工作將會有強大的助推力。目前濟萊協作區(濟南市—萊蕪市)已正式鋪開醫療一體化之路，兩市多家醫療機構建立合作伙伴關系，將逐步取消新農合轉診手續，實現即時結報[7]。隨著濟南—萊蕪、濟南—聊城[8]等多地醫療機構合作越來越密切，衛生一體化工作即將進入全面提速時期。

表1 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的SWOT-PEST矩陣

表2 2013年度全國、山東省、省會城市群經濟圈衛生事業發展情況對比

注：表中數據來源于中國衛生和計劃生育統計年鑒2014與山東省衛生統計年鑒2014，標*的數據由計算得出。

2.2 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的劣勢分析

2.2.1 組織協調機制尚未建立健全

從宏觀環境來看，衛生一體化工作涉及政府、衛生計生行政部門及醫療機構等多個單位，行政隸屬關系不同，且我國醫療機構實行行政分級管理與屬地化管理[9]，加上現行的財稅分配體制，導致醫療機構的資產、經費、人事等自成體系，衛生資源條塊分割現象嚴重，衛生一體化工作上層的監管主體尚不明確。從微觀環境來看，醫療機構間的合作還處于起步階段，聯合關系簡單、經濟相對獨立，運行模式還在探索之中，涉及到利益分配、人力資源、就醫報銷問題時勢必會受到分級辦醫、分級財政及醫保政策的制約，阻礙一體化工作的開展。衛生一體化工作相關的組織協調機制有待建立健全。

2.2.2 醫療衛生資源配置不均，醫療服務水平有差異

醫療衛生資源配置不均首先表現在地區差異上，山東省會城市群經濟圈7地市的醫療衛生事業發展并不均衡，尤其是濟南與萊蕪、德州及聊城等市差距是十分明顯的。三級甲等醫院集中在濟南市，其他城市擁有的三甲醫院數量有限，見表3。另外，城市的衛生資源過度集中，農村地區相對缺乏，大醫院與基層醫療機構間基礎設施建設、人才隊伍建設等差距較大。這種醫療衛生資源配置方式將嚴重影響衛生一體化工作的開展。

表3 2013年度山東省會城市群經濟圈各城市衛生事業發展情況對比

注：表中數據來源于山東省衛生統計年鑒2014。

醫療服務水平的差異主要體現在不同等級的醫療機構間，在服務標準、管理理念、醫療水平等方面有著較大差異，且醫保信息平臺、醫院間管理信息系統及電子病歷等信息平臺未實現互聯互通，醫學臨床檢驗、影像結果互認工作尚不完善等，造成重復檢查、重復建檔等現象嚴重，醫療連續性得不到保障。即便是已經建立合作關系的醫療機構之間，單純通過派駐人員、培訓等方式，雖能夠緩解但也無法從根本上彌補醫療服務水平的差距，這都將會對衛生一體化工作的管理及協同造成一定困難。

2.2.3 可能會導致競爭加劇

衛生一體化中醫療機構的合作，有異地之間的強弱聯合，也有可能出現強強聯合，這種強強聯合的合作模式一方面會吸引更多患者前來就醫，另一方面可能會造成醫療機構間的競爭加劇，影響醫療服務的質量和價格。競爭帶來的另一個威脅就是衛生人才的流失，主要表現在基層醫療機構“引不來人才、留不住人才”，衛生技術人員易被上級醫療機構“虹吸”，不利于基層醫療機構的生存與發展。

2.3 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的機遇分析

2.3.1 國家及省政府相關規劃與政策的支持

《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015-2020年)》中提出在京津冀等具備一體化發展條件的區域，可以探索打破行政區劃的限制，跨區域統籌設置醫療衛生機構，推動資源優化調整，實現大區域范圍內資源共享，提高配置效率[10]。《山東省會城市群經濟圈發展規劃》公共服務一體化發展中也對醫療一體化提出了具體的實施要求，如鼓勵組建區域醫療服務集團，同級醫院醫學檢驗和影像檢查結果互認等。這些政策文件充分體現了國家及省政府部門對區域衛生一體化的高度重視，并從宏觀規劃層面提出了衛生一體化工作的發展目標與要求，政策引導力不斷增強。

2.3.2 醫療衛生服務業轉型升級帶來的機遇

隨著經濟、社會發展以及人口結構的變化，居民的醫療健康需求迅速增加，山東省的醫療衛生服務業面臨轉型升級。在明確政府對群眾醫療保障負責的基礎上，山東省出臺了衛生資源配置、人才隊伍建設、衛生事業投入、信息技術應用、社會力量辦醫、融資渠道的多元化等規劃與政策，為引導山東省衛生服務業資源布局、服務能力提升、人才隊伍建設提供了良好的政策環境，也為省會城市群經濟圈衛生一體化工作明確了發展方向與空間。山東省會城市群經濟圈發展規劃出臺受到了各級政府高度重視，在基礎設施尤其在交通設施建設方面，除已有的高鐵、高速線路，濟聊城際鐵路、濟萊城際鐵路、濟泰城際鐵路、濟濱高速等城鐵、高速都已投入建設或已規劃即將建設。隨著交通越來越便利，衛生一體化工作擁有乘勢發展的優勢。國內其他城市群醫療衛生協同發展的經驗以及濟萊協作區衛生一體化工作的開展，也對省會城市群經濟圈衛生一體化工作有重要的參考與推廣價值。

2.4 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展面臨的威脅

2.4.1 政策及制度環境支持力度不夠

省會城市群經濟圈地區間的經濟水平發展不均衡，在屬地化的管理體制下，經濟基礎直接決定政府對衛生的財政投入、醫療服務價格等一系列不均衡。衛生一體化發展離不開相關政策的指導和保障，目前，山東省會城市群衛生一體化發展的相關規劃及配套的政策尚未出臺，政府層面的合作也只有濟萊協作區衛生一體化工作有所突破。受屬地意識等影響，其他地區關于衛生一體化工作步伐較緩慢，合作動力不強，在發展中定位不明晰，政府層面合作鮮有動作。

2.4.2 群眾就醫選擇不可控

省會城市群經濟圈衛生一體化處于起步階段，除了濟南—萊蕪、濟南—聊城等城市醫療機構間有所合作，其余地區衛生一體化工作進展較慢，宣傳力度也不夠，居民對省會城市群經濟圈衛生一體化工作的認知度、接受度尚不可知。衛生一體化工作離不開一系列信息技術、通訊技術的支持，新型醫療模式的應用及推廣還需探索。隨著交通等基礎設施建設及醫保制度等的不斷完善以及衛生一體化帶來的一系列利好政策，異地就醫門檻降低，群眾的就醫觀念也將有所轉變，可能出現到擁有優質的醫療資源、醫療技術服務水平較高的地區或機構的就診趨向，這種就醫觀念及醫療衛生需求的提升，會加劇醫療機構間的發展差距。

3 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展對策思考

3.1 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的SO戰略

SO戰略是增長型戰略，即抓住機遇，充分發揮自身優勢。省會城市群經濟圈衛生一體化工作有扎實的經濟發展基礎和衛生發展基礎，有人才培養優勢及組織協同優勢，應充分利用山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展及山東省醫療衛生服務轉型升級的大好機遇，充分利用國家及政府規劃政策的導向與扶持，針對區域內人民群眾的健康需求，借鑒京津冀、珠三角地區及武漢城市圈等城市群衛生一體化發展的經驗[11]，統籌謀劃衛生資源配置，優化衛生資源布局，有序推動建立衛生一體化的合作模式和合作機制，以區域創新帶動省會城市群經濟圈衛生服務體系建設與完善，滿足區域內人民群眾的健康需求。

3.2 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的ST戰略

ST戰略即依靠自身優勢，化解威脅。省會城市群經濟圈衛生一體化工作應向上級政府爭取支持，促進相關規劃與政策文件早日出臺，省會城市群經濟圈衛生一體化規劃應有全局意識，在融入山東省醫療衛生資源配置及發展大格局的基礎上，從頂層設計層面合理制定可操作性強的發展規劃和執行方案，以促進衛生一體化長遠發展。省會城市群經濟圈衛生一體化工作可以以濟萊協作區衛生一體化為試驗田，充分利用現有條件與技術，在實踐中完善政府間、醫療機構間的合作方式與合作機制，形成可推廣的模式，從而輻射帶動其他地市之間的交流協同。省會城市群經濟圈衛生一體化還應夯實基礎，切實加強內部醫療機構的建設，充分利用各種新興醫療模式，提升衛生服務能力，尤其是加強對基層醫療機構的建設與合作幫扶，積極引導居民的就醫選擇，在圈內建立基層首診、雙向轉診、急慢分治及上下聯動的分級診療模式。

3.3 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的WO戰略

WO戰略是改進型戰略，即抓住機遇，改進自身劣勢。省會城市群經濟圈發展規劃中已提出對衛生一體化的工作要求，但是目前衛生一體化中政府、醫療機構間的合作機制尚未明確，存在各自為政的特點，當務之急是完善省會城市群經濟圈衛生一體化發展的組織架構。加強組織領導，可由山東省衛計委牽頭，聯合7地市的衛生計生負責人、醫療機構負責人、相關衛生領域專家，建立衛生一體化的跨區域協調機構，從協同機制、運行模式入手，扎實推進衛生一體化工作。各個城市應該清楚認識到自身衛生事業發展現況和資源特征，合理定位，明確職責，尋求一體化發展方向和模式。

3.4 山東省會城市群經濟圈衛生一體化發展的WT戰略

WT戰略即減少弱點，回避威脅。就省會城市群經濟圈衛生一體化工作政策保障不到位的發展現狀而言，目前較為易行的合作方式為醫療機構間的合作，可以最大程度降低行政層面的影響。其次，應積極推動醫療衛生服務的一體化，利用衛生信息化建設，實現居民醫療一卡通，落實醫療機構間的互認制度，提高醫療資源的利用率。第三，通過建立醫生多點執業制度、實施人才聯合培養等方法，建立有效的激勵機制以促進省會城市群經濟圈內衛生人才流動，縮小醫療技術水平差距，實現區域內醫療服務的同質化發展。參考文獻：

[1] 山東省人民政府.關于印發省會城市群經濟圈發展規劃的通知[S].2013.

[2] 中國衛生.京津冀醫療衛生合作之路[J].中國衛生，2015，(4)：26-27.

[3] 聚焦武漢城市圈衛生一體化[EB/OL].[2010-08-19](2015-10-11).http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201401/t20140108_9489387.htm.

[4] 姚 望.基于SWOT-PEST分析范式的中國“走出去”戰略環境研究[J].經濟論壇，2006，(22)：69-74.

[5] 山東省人民政府辦公廳.關于印發山東省醫療衛生服務業轉型升級實施方案的通知[S].2015.

[6] 山東省衛生和計劃生育委員會.山東省衛生和計劃生育委員會關于加快推進人口健康信息化建設的意見[S].2014.

[7] 尹海洋.濟萊啟動醫療一體化，兩市新農合將即時結報[EB/OL].[2014-01-08](2015-10-11).http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201401/t20140108_948 9387.htm.

[8] 市兒童醫院與聊城市東昌府區婦幼保健院建立全面合作伙伴關系[EB/OL].[2015-09-28](2015-10-11).http：//www.jnhfpc.gov.cn/jcdt/ShowArticle.aspx?id=99394.[9] 李方軍.實行醫療機構全行業屬地管理的相關政策研究[J].中國衛生經濟，2007，26(9)：8-9.

[10] 國務院辦公廳.關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015—2020年)的通知[S].2015.

[11] 牟 燕，何有琴，程艷敏，等.城市群醫療衛生協同發展現狀及主要措施研究[J].中國衛生事業管理，2015，33(12)：887-889，910.

(本文編輯：謝碧鈺)

Strategy research on development of health integration on urban economic circle of Shandong capital city cluster based on the SWOT-PEST analysis

MU Yan1，2，LIU Yan1，2，SUN Chun-ling2，3，CHENG Yan-min1，2，HE You-qin1，2

(1.ShandongInstituteofMedicineandHealthInformation，JinanShandong250062，China；2.ShandongSoftScienceBaseofHealthServicesandManagementInnovation，JinanShandong250062，China；3.ShandongAcademyofMedicalSciences，JinanShandong250062，China)

By adopting SWOT-PEST analysis mode，the paper analyzes the strengths，weaknesses，opportunities and challenges which health integration faced in the economic circle of Shandong capital city cluster. It puts forward relevant development strategies of that seize the opportunities to expand strengths，solute the threaten depend on self advantage，improve self disadvantage and reduce weakness depend on opportunities according to various combinations，all that to avoid threats.

Shandong，urban economic circle of capital city cluster，health integration，SWOT-PEST

2016-01-25

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.05.006

山東省軟科學研究計劃項目(2015RKC03010)；山東省醫學科學院年青年基金項目(2015-42)

牟 燕(1985-)，女，山東日照人，碩士，助理研究員，主要從事衛生政策與醫學信息分析方面的研究。

孫春玲(1963-)，女，山東萊州人，博士，研究員，碩士生導師，主要從事衛生軟科學方面的研究。

R197.32

A

1003-2800(2016)05-0270-04