國際視野下的職業教育撥款機制：模型、特征及適用環境

□田志磊　劉云波

?

國際視野下的職業教育撥款機制：模型、特征及適用環境

□田志磊劉云波

摘要：職業教育基本經費的撥款機制可分為三類：生均撥款、成本單元和產出撥款。生均撥款機制簡單易行，適用于成本結構相對穩定的教育系統；而成本單元撥款則比較適合于生源變化較大、創新頻繁的職業教育體系；產出撥款機制會對教育目標產生直接的激勵作用，但是產出指標的選擇要求慎重。我國高職教育撥款機制面臨的主要問題是如何調整生均撥款和專項經費之間的比重，而中職教育則亟需在免費的基礎上構建基于成本的生均撥款機制，同時鼓勵不同地區探索更符合本地需求的職業教育撥款機制。

關鍵詞：生均撥款；成本單元；產出撥款

職業教育內涵豐富，各國在辦學模式、授課內容等諸多方面都有其獨特性。根據教育對象的不同，國際上通常將職業教育分為三類：針對學齡人口的職業教育（IVT）①、繼續職業教育（CVT）和針對失業人群的職業教育（UVT）。三類職業教育相對獨立，各自有其辦學體系和撥款機制。

一般而言，針對學齡人口的職業教育(IVT)是各國職業教育的主體。根據“校企合作，工學結合”中的主次關系，OECD（1986）認為IVT有兩種不同的模式：學校為中心的職業教育體系，如丹麥、芬蘭、法國、荷蘭主要是職業學校，而美國、瑞典、英國則主要是綜合中學；工作場所為中心的職業教育體系[1]，如德國、奧地利。在學校為中心的職業教育體系中，不論職業教育的管理重心何在，政府都是職業教育的主要出資方和管理者，學費及其他非政府投入所占比重不大；而在以工作場所為中心的職業教育體系中，企業通常會承擔培訓者和培訓教師的工資、設備和耗材的費用。雖然以德國雙元制為代表的工作場所為中心的職業教育體系得到了廣泛青睞，被認為能夠有效契合企業人才需求、降低青少年失業率，但是雙元制的實施受到社會結構、文化傳統、教育體系自身特征等諸多因素的制約。在全球范圍內，學校為中心的職業教育體系依然是主流模式，我國的職業教育體系也屬于這一模式。

各國的職業教育撥款預算通常會考慮政府財力、職業教育相對其他公共服務的重要性、職業教育學生規模、歷史撥款額度、提供職業教育服務的機構類型、不同類型和專業職業教育的市場價值等。但是，歸根結底，撥款機制設計主要是基于成本和績效的考量。成本是最核心的依據，在此基礎上，是否考慮績效、考慮哪些成本和績效、如何考慮成本和績效因素則是各有不同。

目前，國際上對于職業教育撥款模式的分類并沒有達成共識。本文中的分類是根據國外撥款實踐、相關研究報告以及我國研究需要制定的。本文目的是為國內職業教育撥款機制改革提供可參考的坐標系，所以主要依據學校為中心的IVT撥款機制進行分析，不過也會涉及其他職業教育類型。縱覽各國，職業教育基本經費撥款機制可概括為生均撥款機制、成本單元撥款和產出撥款機制三大類。下面分別介紹這三類的撥款機制并加以比較分析。

一、生均撥款機制

生均撥款機制在教育財政中使用最為廣泛，這一模型的核心參數是：生均撥款標準。學生數和生均撥款標準兩者相乘即可得出學校應得撥款額度。大部分職業教育撥款實踐中都包含某種形式的生均撥款。美國全國性的調查報告顯示，大約20%的州政府采用嚴格的生均撥款分配職業教育經費，此外州政府再無其他撥款②。在制定生均撥款標準時，通常都會考慮實際教育成本，而考慮的成本因素越多，通常得到的生均標準也越高。例如，美國馬薩諸塞州在計算生均撥款標準時，考慮了19個成本因素，包括教師工資、福利、培訓經費、設備、耗材等，最后得到的生均撥款標準比普通教育學生高出56%；懷俄明州的生均職業教育撥款標準是根據大約25個教學和運營成本因素計算得出，其標準在美國實施嚴格生均撥款的10個州中處于最高水平之一[2]。

作為生均撥款模型的一種拓展，許多國家會根據培養成本的差異而將職業教育學生細分為幾類，不同類型的學生賦予不同的學生權重，可稱之為加權生均撥款③。根據教師工資保障的不同安排，生均撥款模型又可以分為兩種：一是生均公用經費撥款，教師工資由政府在生均撥款之外負擔，生均撥款主要負擔公用經費；二是生均綜合定額撥款，即生均撥款中包含了教師工資和公用經費，教師工資部分根據規定的師生比進行折算后計入生均綜合定額。由于大部分國家職業教育教師的工資都有政府在職業教育撥款機制之外予以保障，因此，生均公用經費撥款機制的運用更加普遍。

生均撥款模型具有簡單易行的特點，而且由于學校經費高度依賴于學生數，會激勵公辦學校之間產生競爭，有助于職業學校針對教育需求做出更加靈活的調整并提升教育質量。但是，生均撥款模型對競爭的激勵效果也存在一定局限性：由于職業教育中的設備成本較高，為了實現規模經濟，政府通常會對職業學校的資源布局、專業設置統籌安排，因此職業教育機構會成為區域性職業教育服務的壟斷提供者,在職業教育學生跨地區流動不大的時候，生均撥款機制所帶來的競爭和對教育質量的激勵效果會受到限制。法國的Vocational Lycée、荷蘭的ROC、瑞典的Gymnasieskola都屬于此類情況[3]。極端情況下，學校甚至會出現“偷工減料”的行為，壓縮用于學生培養的支出。

無論哪種生均撥款模型，其有效性高度依賴于如下假設的成立：培養一個學生有著大致相同的合理成本。生均撥款也包含一定的績效屬性，能夠有效利用資源吸引到更多學生的學校就能得到更多撥款。加權生均模型進一步優化了激勵機制，通過對高成本專業學生實施更大的撥款權重，避免學校只提供低成本的職業教育，對高市場需求專業學生給予更大撥款權重激勵學校響應市場需求。不過，生均撥款機制的有效性成立還需要一個相對穩定的教育體系，這一穩定有以下兩層含義：

一方面，生源規模相對穩定。職業學校的成本分為固定成本和可變成本，其中固定成本占據了相當比重而且短期內不隨學生規模的變化而變化，一旦學生規模在短期發生劇烈變化尤其是劇烈下降時，按照既有生均標準乘以學生數得到的撥款額可能無法維持學校基本運轉。若學校學生數的變化是學生依據學校教育質量“用腳投票”的結果，生均撥款從激勵學校競爭提高教育質量的角度尚具有合理性；若本地區的職業教育資源布局是政府規劃的結果、并不存在太強的直接競爭時，學生數量的減少可能并不能反映學校辦學質量的高低，而生均撥款機制會激勵學校的行為短期化、背離政府的職業教育長期發展改革規劃，其合理性很難成立。

另一方面，教育活動、成本結構本身相對穩定。當職業教育本身處于創新多發時期而創新活動又對教育成本結構產生了較大沖擊時，之前確定的生均撥款標準可能會無法覆蓋創新活動的成本從而對創新活動產生阻礙。美國懷俄明州曾發生過最高法院判定當時的生均撥款機制阻礙職業教育創新的事件，此后懷俄明州的生均撥款機制被成本單元撥款機制取代。

二、成本單元撥款

雖然學校的主要目標是培養學生，但是職業教育機構的成本發生很多與學生數并沒有直接關系。在成本單元撥款模式下，除了學生以外，教師、實習實訓設備、校園建筑面積等成本發生單元會被直接納入撥款依據。

美國康乃狄克州75%的職業教育撥款依據學生人頭分配，其余的25%則依據校園面積分配。亞利桑那州的做法與之類似，83%的職業教育經費依照學生人頭分配，這其中的90%按照在校生數分配，并根據專業課時數、專業的市場需求程度和預期工資水平設置學生權重，另外10%按照在崗學生數進行分配；剩下的17%用于支付管理成本，分配機制與學生數無關。美國加州的職業教育撥款機制（program-based funding）在計算撥款基數時考慮了教學、教學服務、學生服務、維護與運行、非學分教學指導、機構支持六類項目，分別計算這六類項目撥款，最后加總得到項目撥款基數總和[4]。

與生均撥款相比，成本單元撥款機制更加適用于不穩定的教育體系。在生源劇烈變化、并不存在一個合理的生均培養成本的情況下，成本單元撥款能夠給予學校持續運轉所必需的經費保障。作為從生均撥款機制轉向成本單元撥款的案例，美國懷俄明州的情況值得關注。2001年，懷俄明州最高法院認定該州的生均撥款方式不利于本州的職業教育教學活動創新，判定州政府開發新的、能夠覆蓋創新性教育活動成本的撥款方式。隨后，該州將以往的生均撥款機制變革為綜合考慮學生數、師生比、設備、耗材等因素的成本單元撥款[5]④。

本質上，生均撥款和成本單元撥款都依據各種各樣的教育活動和學校運營成本，但是考慮的方式卻不相同：生均撥款對于成本采取一種比較靜態的考慮方式，所有的成本維度都通過歷史數據核算出一個生均撥款標準，除非更改標準，否則撥款額度就完全取決于學生數；成本單元撥款對于成本采取更加靈活、動態的考慮方式，學生數、班級數、設備、校園面積等成本維度的變化均會影響到職業學校所能得到的撥款。由于成本單元撥款對于各種成本因素“應保則保”的屬性，成本單元撥款提供的競爭環境會弱于生均撥款機制。

三、產出撥款機制⑤

產出撥款尤其常見于繼續職業教育或針對特定人群的職業教育項目。一般情況下，產出因素不會是唯一的撥款依據，通常還會包含成本因素。該撥款模式對于成本因素的考量不會超出上述兩種模式的范疇，因此不再贅述。需要詳細說明的是對產出因素的考量。

強調產出因素的重要性是過去若干年里職業教育財政研究領域的普遍認識。歐洲職業培訓發展中心的研究報告認為，職業教育撥款主要與下列三種活動或事件緊密聯系：學生數、職業教育項目的屬性和持續期（例如課時數、設備和耗材的需求）、產出[6]。前兩者都屬于成本維度，第三者即產出維度。一份名為《技能、而非文憑：東歐和中亞教育體系的目標管理》的世界銀行報告建議采用更靈活、明智的教育撥款機制，從支持教育投入要素到關注教育產出。世界銀行職業教育專家王一丹博士建議在生均經費投入指標的基礎上，引入績效預算并將其與可測算的結果直接掛鉤；將激勵機制引入資金使用中，獎勵取得成效的參與者。

與單純基于成本的撥款機制相比，產出撥款機制被認為具備一系列優點：

1.增強職業教育服務供給的靈活性。與學歷教育相比，非學歷培訓的需求更加多元化。例如，有的培訓者可能偏好周期短、高強度的培訓，而有的培訓者可能偏好周期長、低強度的培訓，產出撥款機制會激勵職業教育機構提供多種培訓模式供培訓者選擇，從而更好地滿足培訓者差異化的需求。

2.能夠對被列為產出指標的教育目標提供更加直接的激勵，規避學校“偷工減料”行為。教育目標既可以是“量”的方面，也可以是“質”的方面。鑒于職業教育的高流失率，最常見的“量”的產出度量指標是在校課時數⑥和畢業生數，針對在校課時數和畢業生的撥款讓學校具有更加強烈的質量意識和服務意識，有更大的激勵將學生留住。在“質”的方便，可以對職業教育機構的優質課程進行撥款，或者是對滿足學生或培訓者特殊需求、達到特定教育目標的職業教育機構撥款。

1974年，美國印第安納州就開始對高成本的職業教育項目（如機械制造）給予遠高于非資本密集型職業教育項目（如家政）的撥款權重，這一撥款標準的差異達到了3倍以上。2002年，印第安納州在生均撥款機制中進一步加入產出因素，所有學生依據市場需求的強弱區分為三類：對高市場需求的專業學生給予1000美元，中等市場需求的專業給予700美元，弱市場需求專業學生給予300美元。對于參與到學徒制項目的學生給予230美元的撥款，畢業生獲得職業資格證書的也會幫助學校增加550美元的撥款。

3.降低管理和行政成本，增強教育問責。產出并不與成本對應，而是與過程對應，產出撥款機制強調關注教育成果而非教育過程。一個基于教育過程的撥款機制需要大量的監管和審計成本。基于產出因素的撥款機制的一個潛在好處是，簡化教育管理體系和審計工作，增強職業教育機構的問責。

不過，產出撥款機制的效果如何，很大程度上取決于兩點：（1）是否能在成本因素和產出因素之間取得恰當的平衡；（2）定義什么是“成功產出”。前者在某種程度上可以稱之為一種“撥款藝術”，需要考慮諸多因素，目前尚缺乏相關研究對什么是“恰當的平衡”進行詳細說明。對于后者，我們已經積累了一定的認識，產出撥款實踐中通常采用兩個維度的指標定義成功產出：（1）就業。在職業教育求大于供的背景下，就業質量是比就業率更重要的度量指標。（2）學生或培訓者職業技能水平的提升，可以用教育增值法進行度量，還可以采用獲得的資格證書衡量⑦。產出指標的設計尤其需要謹慎，可能會造成激勵機制的扭曲，帶來負面影響。

1983年開始實施的美國JTPA（工作培訓合作法）項目則被認為是產出撥款機制的失敗典型，由于衡量“成功產出”的指標中缺乏增值評估指標，職業教育機構更傾向于招募能夠達到產出標準的培訓者而將能力較弱的培訓者排除在外，教學活動則集中于被列入考核指標的內容。直到1994年改變產出度量指標后JTPA項目的效果才得到改善[7]。英國的FEFC模型（持續教育撥款委員會）值得關注，被歐洲職業培訓發展中心認為是成功平衡成本因素和產出因素的典范，避免了產出撥款機制可能存在的扭曲效應，顯著提升了英國的職業教育效率。產出撥款的引入通常伴隨著職業教育管理權的下放。換句話說，產出撥款通常被作為監管學校績效、實施問責的工具。由于存在監督、記錄和報告學校產出的需要，實施產出撥款機制會產生一定數量的交易成本。

四、結語

沒有最優的職業教育撥款機制，每一種撥款機制都有其適用的背景和環境。生均撥款無疑是最常見的撥款機制，簡單易行，能夠激勵學校之間競爭，但是這一機制并不適用于生源劇烈變動、教育創新活動頻發的職業教育體系；成本單元撥款對于成本因素有點“應保則保”的味道，對學校之間的競爭激勵可能不強，但是只要設計合理，能夠對創新性的職業教育活動產生較好的激勵效果；產出撥款能對被列為產出指標的教育目標提供直接的激勵，特別適用于非學歷教育撥款，能夠激勵職業院校提供靈活的培訓服務，并降低管理成本增強問責，但是產出指標的選擇需要十分謹慎，選擇不當會對職業院校帶來扭曲的激勵效果。

目前，在我國高職教育中，生均定額撥款已經成為一種普遍采用的財政撥款機制[8]。通過生均撥款，在近年公共財政對高等職業教育的大力支持下，大多數高職院校的“生存”問題基本得到了保障。而高職院校教育質量的提升和院校特色發展很大程度上依賴于專項經費。但從各地高職教育經費的結構來看，專項經費的比重較高且使用困難，導致學校發展的自主權受到很大的限制。而在中職教育中，“基數+增長”仍是主流，只有14個省份出臺了生均標準[9]。中職免學費政策雖然提供了一種類似于生均撥款的撥款機制，但是也限制了學校的事業收入。雖然地方政府在免學費政策的落實過程中也考慮了區分學校類型、專業類型制定免費標準，但是不同類型的免費標準差異并不大，難以彌補培養成本的巨大差異。如果職業教育撥款機制不能及時跟上，對中等職業教育體系提供適當的激勵，中職學校提供高質量、高成本職業技能教育的積極性會受到損害。

面對這一現狀，如何借鑒國際職業教育財政撥款的先進經驗，將生均撥款機制與成本單元撥款、產出撥款機制有機地結合起來，構建高職、中職綜合考量的撥款機制是建立現代職業教育體系的重要一環，對于辦好“人民滿意的職業教育”存在重要意義。我國幅員遼闊，不同地區的職業教育發展處于不同的發展階段，所面臨的實際問題和具體矛盾也呈現不同的特點，因此，應當在建立生均撥款機制、保障最低經費需求的基礎上，允許、鼓勵不同地區探索更符合本地需求的職業教育撥款機制。

注釋：

①不同國家的IVT有著不同的學齡范圍，例如荷蘭12-21歲，英國和瑞典16-19歲，奧地利14-18歲。

②在美國，職業教育撥款采用嚴格生均撥款的州有：阿肯色州、內布拉斯加州、內華達州、新罕布什爾、新澤西州、新墨西哥州、俄勒岡州、南達科他州、威斯康辛州、懷俄明州。

③北京市目前采用的生均撥款機制就屬于這一種。

④懷俄明州的職業教育撥款還會考慮到學區間經濟發展、居民偏好的差異，不過對這些因素的分析超出了本文的研究范圍，故不作介紹。

⑤也有許多研究、尤其是美國的相關研究將產出撥款（output-related funding）稱之為績效撥款（performance-related funding）。不過筆者更加認同歐洲職業教育培訓發展中心專家Alan Felstead博士的觀點，生均撥款機制和成本單元撥款機制中也存在績效因素，例如生均撥款機制就是將能招到更多學生的學校視為高績效，績效撥款這一說法容易造成理解上的混亂。故本文采用產出撥款這一術語。

⑥在校課時數指學生在學校上課的時間總額。這一因素作為撥款依據的前提是可靠的課堂記錄。

⑦需要說明的是，職業技能大賽獲獎情況作為“成功產出”衡量指標需要慎用。技能大賽容易導致職業院校將教育資源過度集中于少數學生，在教源有限的情況下，可能會影響到其他學生的培養質量。在課題組的調研中發現，某中部省份存在“大賽學生一個人二十塊鋼板，非大賽學生二十人一塊鋼板”的情況。

參考文獻：

[1]OECD. Education and Training Beyond Basic Schooling.Paris:OECD.1986.

[2]Klein，S. Financing vocational education: A state policymaker’s guide.Berkeley，CA: MPR Associates.2007.

[3]Green，Hodgson and Sakamoto.Financing vocational education and training.Cedefop Reference series.2000.

[4]Murphy，P.J. Financing California’s Community Colleges. Public Policy Institute of California，2004：31-52. http://www.ppic.org/content/pubs/report/R_104PMR.pdf. 2014-04-12.

[5]Odden，A.，et al.. An evidence-based approach to recalibrating Wyoming’s block grant school funding formula.Prepared for the Wyoming Legislative Select Committee on Recalibration.2005.

[6]Felstead，A .Output-Related Funding in Vocational Education and Training:A Discussion Paper and Case Studies. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.1998.

[7]Green A.，Mace J. Funding training outcomes: performance-related funding in the USA. Working paper 15. London: Institute of Education Post-16 Education Centre.1994.

[8]楊釙.地方政府對高等職業教育的財政支持[C].北京大學中國教育財政科學研究所簡報，2013 （14）:1-14.

[9]李曜明，張婷.中職生均經費標準何時落地[N].中國教育報，2014-4-22．

責任編輯韓云鵬

作者簡介：田志磊（1984-），男，北京大學教育財政科學研究所博士后，博士，研究方向為教育財政、教育經濟；劉云波（1983-），女，北京師范大學教育學部職業與成人教育研究所博士，研究方向為教育財政、職業教育和勞動力市場

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）01-0082-05