國外高職院校內部治理特點及啟示

□陸啟光

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國外高職院校內部治理特點及啟示

□陸啟光

摘要：國外高職院校的內部治理具有體系完善且職責分明、既相對獨立又相互制約、教師和學生的主體地位得到充分體現等諸多特點。在借鑒上述經驗過程中，我們一方面必須根植于本土文化，建構出具有中國特色的高職院校內部治理機制和治理體系，另一方面要進行頂層設計，制定出具有各高職院校特點的高職院校章程，同時還要以人為本，突顯教師和學生的主體地位，充分發揮教授在高職院校內部治理中的作用。

關鍵詞：高職院校；內部治理；頂層設計；以人為本

與國外高職院校相比，我國的高職院校起步晚，發展時間短，目前正致力于治理能力的現代化建設。“他山之石，可以攻玉”，借鑒國外高職院校的內部治理經驗，可以加快我國高職院校的治理步伐，促進我國高職教育的發展。

一、國外高職院校的內部治理特點

（一）體系完善而且職責分明

國外高職院校在長期的管理實踐中不但建立了完善的治理體系，而且對各職能部門的職責進行了明確分工。德國高職院校的內部治理架構大都可分為重大事務決策層、行政事務執行層和教學及研究事務實施層三個層次，每個層次由若干個委員會或職能部門來組成，并且分工明確。“應用技術大學是德國工程師培養的主力軍”[1]，其重大事務決策機構是“校務委員會”，與此不同的是，德國各職業學院的重大事務決策機構是“董事會”（或稱“管理委員會”）。董事會的主要職責是：（1）審批學院的建立或撤銷、專業或專業方向的設置及雙元制大學校長的聘任。校長對董事會負責并承擔雙元制大學行政首長的職責。（2）董事會成員代表社會的公共利益，決定學校辦學等方面重大的方針政策；既要保證雙元制大學服務于社會，又要維護雙元制大學的利益和其相對獨立性。（3）通過學校預算，向州政府提出學校所需要的撥款申請，確保足夠投入，同時監督學校經費的使用。（4）制訂培訓章程和考試規程，起草協調委員會工作條例，協調各雙元制大學之間的事務。在行政事務執行層方面，德國的應用技術大學成立了由校長和副校長、行政總監組成的“校長委員會”，負責學校運行。在教學及研究事務實施層方面，主要是由專業系及其下設的教學、科研一體化機構來完成。

澳大利亞的職業教育也聞名世界，其高職院校的內部治理同樣具有上述特點。如堪培拉技術學院（Canberra Institute of Technology）設置了堪培拉技術學院理事會、本土委員會、公眾決策委員會和調解委員會來對學校進行內部管理。堪培拉技術學院理事會（CIT Council）主要為學校最高行政長官在處理學校重大事務時提供建議和指導，同時還為澳大利亞首都特區的教育部門提供教育與培訓方面的建議。本土委員會專門為面向土著民和托雷斯海峽島民而組織的培訓提供建議和指導。公眾決策委員會成員作為堪培拉技術學院顧問理事會、堪培拉技術學院審計委員會、學術委員會、資源委員會、堪培拉技術學院方案委員會以及中心咨詢委員會的成員，對項目設計與評定提供咨詢意見，參與客戶咨詢與行業調查及其他行業活動，參加堪培拉技術學院的開放日、特別活動和全校性會議等。調解委員會通過積極學習，創新工作方式，增進包容和理解，協調其他國民與原著民和托雷斯海峽島民的關系，促進相互間的信任和尊重，鞏固和加強彼此間的關系。

（二）既相對獨立又相互制約

雖然國外各高職院校的治理體系不盡相同，但各國高職院校的治理機構卻都具有相對的獨立性。英國高職院校實行董事會領導下的校長負責制，董事會負責高層決策，校長負責落實實施；董事會下設各個專項委員會，由董事會授權全面負責各自專項領域，提名委員會或治理和遴選委員會負責董事會成員的推選，財務委員會、審計委員會負責財務與審計，薪酬委員會負責全校職工工資水平評定，課程和質量委員會負責教學與研究事務等，各委員會各司其職，權責明晰。校長領導的高級管理團隊也是各有主管事務，分工明確。職業院校都在學校章程中明確規定學校各重要機構、職能部門、高層管理人員等的主要權責。

在英國的高職院校內部，盡管學校各治理機構之間相互獨立，職責分明，但也相互監督、相互制約。董事會雖有最高決策權，但其制定的制度和決議、決策等受到相關委員會的檢查和審核。例如，董事會所制定的高管薪酬政策和制度需要接受薪酬委員會的審核，該委員會可對高級崗位的具體薪酬和福利提出建議，并具有最終決定權；治理和遴選委員會對董事會進行定期的能力稽查；課程和質量委員會也會細察董事會制定的教學相關政策。校長雖然是依照董事會的意見與決策治理學校，但作為負責學校運作的實際治理者，校長有著很大的權力，處于權力結構的頂端，不過他依然要接受董事會的監督，向董事會負責。由此可見，英國各高職院校內部的治理機構之間雖有分工，卻也合作，并且相互制約。

基于對納稅人的負責，更是為了學校的健康發展，在職業院校的內部治理上，德國也表現出其國家治理的諸多特點。如有的應用技術大學在設有“校務委員會”的同時還設有“咨詢委員會”和“監事會”。“咨詢委員會”由銀行家、校外專家、政府代表等組成。“監事會”一半人員由政府推薦的其他大學的校級領導和大企業的CEO組成，另一半是由本校校務委員會的教授成員來組成。“校務委員會”在重大問題上要聽取和參考“咨詢委員會”的咨詢意見。“監事會”每學期召開1-2次會議，聽取學校情況報告。學校接受“監事會”的監督。在職業學院中，監督的職責由“董事會”和“專業委員會”來共同完成，要求“董事會”既要保證雙元制大學服務于社會，又要維護雙元制大學的利益和其相對獨立性，“專業委員會”具體負責所有專業教學和培訓內容的檢查。

美國社區學院大部分辦學經費來源于政府，但政府部門并不直接對各學校進行評估，而是實行第三方認證制度，由社會機構對各校進行認證評估，從而實現社會對社區學院的有效監督。美國聯邦教育部和社區教育協會（American Association of Community College，簡稱AACC）規定教育機構每五年必須接受一次辦學資質的評估認證，對通過認證的機構頒發資質證書。例如，北西雅圖社區學院獲得了西北部院校協會（the Northwest Commission on Colleges and Universities）的認證，在認證過程中學校要提交自查報告（self-study reports）、評估團報告（evaluation team reports）、年度數據更新報告（annual updates）等資料。又比如哈德遜山谷社區學院，通過了美國高等教育各州中部協會（Middle States Commission on Higher Education）認證，該校的部分學術項目還獲得全國專業認證機構的認可，這些認證機構包括全國護理聯盟、全國協同招生聯盟、幼兒教育協會、美國葬禮服務教育委員會和工程與技術認證委員會等。從參與社區學院治理的認證組織分布范圍來看，認證機構分為全國性認證機構和地區性認證機構；從認證內容來看，則有院校認證機構和專業認證機構[7]。這些認證機構通過對院校或專業進行資質認證的方式參與學校的治理，對學校的教學質量起到有效的監督保障作用。

（三）教師和學生的主體地位得到充分體現

教師和學生是教育教學的主體，其地位歷來備受關注。在德國，教授在大學發展與運行中處于重要地位，馬格德堡應用技術大學專業負責人由教授擔任。奧斯特法利亞應用科技大學在學校的各級決策過程中體現出了教授治校的鮮明特點，該校規定校長、副校長和系主任、副主任必須在教授中產生；校議會13個成員中，教授占7個，系議會也是教授占多數；教學環節實行教授負責制，課程如何開設、教學如何組織、學生實驗實訓課程如何開展、科研經費如何管理等均由教授自己確定[2]。德國的“雙元制”大學（以應用技術大學和職業學院為主）通常都設有“專業委員會”，各技術專業委員會是雙元制大學各專業領域的最高學術機構，其成員是由院長聘任，主要由學校、企業和社會上本專業有關專家和學者若干人組成。各技術專業委員會主要任務是：①為院長提供專業教學領域的咨詢；②研究和審定教學計劃、教學大綱和教材；③在雙元制大學統一的培訓內容下，對學校和企業兩個培訓地點的專業性問題負責；④選擇和評估專兼職教師。德國職業院校的上述機構設置及機制不但體現了學術自由的傳統，更為重要的是教授和教師在學校中的主體地位得到了充分的彰顯。

德國高職院校中學生的主體地位也得到鮮明的體現。如蘭茨胡特應用技術大學學生會全部由學生組成，有的通過直選產生，其余的由各系選舉產生。其中1位直選學生進入校務委員會，在委員會中和其他委員一樣行使職權（如投票權）。學生會參與學校部分涉及學生利益的會議和決策（如食堂事務等），代表學生權益，組織各種活動如討論會、晚會、新生學習和生活指導、公共事業事務的建議（如城市學生票價）等。另外，學生會還得到所在州的經費資助并完全用于學生會的運行。

新加坡南洋理工學院學生的“主體價值”在學校里也得到極大的尊重。學校的對內、對外宣傳以學生群體為主體，學院、學系的各種畫冊、宣傳窗及對外宣傳資料宣傳的人物群體幾乎全是學生。學校里沒有固定的早餐、中餐時間，食堂服務人員沒有固定午休時間，全日為學生提供服務。學校設有專門的輔導員教師為學生提供心理咨詢等服務。所有教師都擔任導師，指導學生的生活與成長。教員與高、中、下層職員均實行坐班制。和食堂服務人員一樣，教師、實訓人員也沒有固定的午休時間，全日為學生提供教學與服務。正是諸如此類獨特的治理文化，造就了南洋理工學院“組織無界化”、“無貨架壽命”、“教學工廠”、“雙軌運行”、“電子學習坊”等多種辦學特色，推動學校的快速發展，也為新加坡成為“亞洲四小龍”做出了應有的貢獻。

二、國外高職院校內部治理經驗對我國高職院校內部治理改革的啟示

國外高職院校在其內部治理方面所取得的成功經驗和鮮明特點，對我國高職院校當前所進行的內部治理結構改革具有較好的啟迪作用。

（一）根植于本土文化，建構出具有中國特色的高職院校內部治理機制和治理體系

德國高職院校內部治理取得成功的經驗之一是沒有脫離其所生長的沃土。中國留學人員創業協會德國法蘭克福分會主席高鵬就認為，“德國職業教育‘雙元制’模式，不是一個‘平行線’的雙軌制，而是‘井’字形。即：在‘學校’和‘企業’這兩條具體實施的縱向平行線或稱雙軌的運行過程中，還有兩條德國特殊體制下的橫向平行線，即：德國工商會IHK和德國職業教育大法。這是德國職業教育‘雙元制’能夠有效運行的根本保證。”[3]德國的工商聯合會源于早期的“同業公會”（后稱“商業協會”），是一個有國家法律依據的公法組織。工商聯合會包括各種行業、大小企業和權力形式。工商會在自我管理的基礎上對當地貿易和工業進行管理。按照法律，所有工商業者（除了一些手工業和類似手工業的行業，按基本原則屬于手工業聯合會的成員之外），都是該組織的成員。工商聯合會法已得到聯邦憲法法院的書面確認，并對國家各項經濟政策產生影響。同時，德國的工商聯合會早在20世紀的20、30年代就建立起其系統內的完善培訓體系，聯邦德國的“職業培訓法”（1969年）也是在工商聯合會的制度框架基礎上形成的，并委托工商會對企業職工進行職業教育。接受“雙元制”培訓的學生必須經過企業協會或手工業協會支持下的由考試委員會組織的統一考試，其中實踐技能考試長達十幾個小時，專業理論知識考試為5—6小時，考試合格才能獲得技術工人或技術員的資格。上述歷史和文化為德國職業教育的發展及高職院校內部治理的成功奠定了厚實的文化基礎。美國社區學院的內部治理同樣遵循其國家的根本政治體制，國家只負責經費的撥付，不直接參與社區學院的治理，州政府則通過“購買”服務方式對社區學院的經費進行有效管理，社區學院必須圍繞社會需要來服務社區從而獲得政府的付費。學院內部實施受托人董事會領導下的校長負責制，如哈德遜山谷社區學院在紐約州立大學的宏觀監管、倫斯勒縣的財政資助下，由學區的受托人董事會全面治理。董事會由十名成員組成，包括四名地方政府官員，五名倫斯勒縣立法機構成員，一名選自學生團體的代表，董事會主要負責制定政策和制度，校長則主要負責行政管理以實施各項政策。鑒于此，我國高職院校無論是外部治理還是內部治理必須實事求是，從本土文化和社會制度出發，在治理體系和治理機制方面，要從有利于職業院校發展的需要出發，設置相應的治理機構，制定治理機制，方能形成中國特色的高職院校治理模式。依人設崗或從小團體利益出發多少都會成為高職院校良性發展的阻滯，而照搬照抄很容易導致水土不服。

（二）進行頂層設計，制定出具有各高職院校特點的高職院校章程

盡管都是實施高職教育的職業院校，但從治理體系和治理機制上看，德國的應用技術大學和職業院校存在著差異，最終卻是殊途同歸，都實現了各自的治理目標，兩種職業院校都得到了良好發展。我國的高職院校本來在管理方面還存在許多需要改進的地方，而今又要從管理向治理轉型。為了降低改革風險，在改革之初必須要進行頂層設計。首先要明晰管理與治理的區別。“一個園藝師，一個鉗工和一個大學教授，在德國社會待遇上，基本是一致的。”[4]現代意義上的治理是基于利益相關方平等的法律地位，協商的契約關系，共同的發展觀念而對事物進行處理的過程，與基于“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”傳統意義上的管理有很大區別。其次要明確高職院校內部治理的目的。高職院校實施內部治理，目的在于加強制度建設，特別是要用法治思維和法治方式化解矛盾，鼓勵和支持利益相關方的積極參與，激發組織活力，使組織運行走上制度化、法制化、科學化軌道，推動高職教育又好又快發展。再次，要分清主次，循序漸進，穩步推進。高職院校內部治理要從思想觀念轉變入手，樹立多元主體平等的法制觀念。以體制機制改革為抓手，解決諸如利益、社會地位等這些主要矛盾及矛盾的主要方面，解決焦點問題、共同關切點問題，進而推進治理體系、治理體制、治理機制的全面、深入的現代化改革，提高現代化治理能力，充分調動各利益相關方的積極性，獲取發展的最大合力。

特別需要指出的是，我國高職院校的內部治理要把學校章程的制定放在優先地位，做好制度建設。在制定學校章程、加強制度建設方面，防范利益沖突、做到權力制衡、保證透明度是關鍵。在這些方面，新加坡給我們提供了較好的借鑒經驗，比如南洋理工學院現任的董事會成員中，有九名成員是企業的高層管理人員，四名是國家部委官員（分別來自國家教育部、財政部、衛生部和海軍計劃部），一名是南洋科技大學的教授，一名是律師，另一名是來自銀行系統的銀行家。新加坡理工學院的現任董事會成員中，有七名成員是企業總裁或合伙人，五名國家部委官員（分別來自國家教育部、國防部、健康部與交通部和新加坡警力署）以及兩名來自新加坡國立大學和新加坡管理大學的教授。董事會成員是來自政、校、企三界的中高層管理人員，代表著舉辦方、經營方和服務方的三方利益，在宏觀監管學校運作的過程中能從不同角度建言獻策，實現政府治理、企業治理與學校治理的多元統籌推進。在當前環境下，我國高職院校如何通過作為學校治理法典的章程制定，使得董事會制度、黨委領導下的校長負責制、公檢法和紀委在學校治理中能夠充分發揮各自的作用，從而平衡利益相關方的合理訴求，使權力能夠在陽光下運行，增強預算、審計的透明度，增強公眾的知情權，仍是今后努力的方向。

（三）以人為本，突顯教師和學生的主體地位，充分發揮教授在高職院校內部治理中的作用

目前，我國高職院校在內部管理方面存在的主要問題從表面上看是活力不足，從形式上看是利益（包括權力）分配不公，從實質和根源上看是極端個人主義思想在作怪，以“我”（包括小利益團體）為本。德國高職院校秉承洪堡所倡導的“大學自治”、“教授治校”、“學術自由”以及“教學與科研相統一”的辦學思想，通過完善的制度建設，使得以人為本這一理念在學校中得以充分體現，“在德國，教師享有很高的社會地位和經濟待遇。所有教師都是國家公務員，可以終身任職；教師經濟待遇無論是與歐洲其他國家同行相比，還是與德國國內其他職業崗位相比，相對居高并超過國內平均水平。在職業院校中，教師可以獨立行使教學管理和教學職權，政府無權干涉教師的授課自由和公開發表言論的自由，學校無權解聘教授，校長只能對教授的考試出題提出建議，約束教授的只有學生評價。”[5]他們不但以教師為本，更是以學生為本。“德國大學無論是學生還是教師都實行‘自治管理’。凡是學生的事情，都由學生自己或學生會負責管理。”[6]另外，在德國高職院校中建立了以顧客為中心的教育質量評價體系，其中特別重視學生、學生家長及企業三方的評價，而學生評價則是教授、教師考評及校長選聘的重要參考因素。

當前我國高職院校的管理架構多為“集權式結構”，其帶來了一系列弊端，如在管理意識上的“重管理輕服務”，管理主體上的“重領導輕師生”，管理機制上的“重集中輕民主”，管理取向上的“重少數輕多數”，沒有實現真正意義上的科學管理，文化管理模式在此更是無從談起。而作為學校中學術代表的教授也大多只獲得名義上的地位，由此導致其應有作用的難以發揮。作為學生權益代表的組織——學生會很多時候也淪落為學校管理機構的一部分，學生代表在學校管理中所發揮的主要是一種安排性的作用，學生意志在學校管理中無法得到真正體現，作為學校教育教學和服務對象的學生其主體地位無法實現。

“當今中國大學治理的核心是要以人為本，通過制度化、體系化的管理，給每一個在大學里面的人（包括教師、學生、管理人員）以全面系統、持續不斷的激勵。”[7]作為中國高校一部分的高職院校，在推進內部治理現代化的進程中，同樣也必須以人為本，突出服務意識，建立起以人為本的制度激勵機制，重視治理的專業化和現代化，從而推動高職院校的健康發展。

參考文獻：

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[5]李洪渠，石芬芳.德國職業院校管理及對我國高職院校管理創新的啟示[J].教育與職業，2014（4月中）：20-22.

[6]蔡玳燕.德國大學“以人為本”的辦學思想和教學理念[J].寧波教育學院學報，2009（1）：18-20.

[7]張杰.大學治理：以人為本的制度激勵[N].解放日報，2014-03-17（8）.

責任編輯韓云鵬

作者簡介：陸啟光（1968-），男，廣東佛山人，順德職業技術學院高職所研究員，博士，研究方向為高職教育國際化。

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）01-0087-05