農村基層民主政治建設問題探討

宋州，江婭（中南財經政法大學馬克思主義學院，武漢　430073）

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農村基層民主政治建設問題探討

宋州，江婭
（中南財經政法大學馬克思主義學院，武漢430073）

〔摘要〕改革開放以來，農村基層民主建設進程不斷加快，村民自治從無到有，日趨成熟。但在其推進實踐中也存在一些問題，如相關法律法規不完善及執行力不夠、村民自治與行政權有時發生沖突、農民對村級事務的參與度和積極性不足等。進一步推進農村基層民主政治建設，應完善相關法律制度，維護法律的權威性和嚴肅性，為農村基層民主政治建設提供制度保障；明確區分鄉鎮、村兩級組織的職能，各司其職，充分發揮好各自的功用；提高廣大農民群眾科學文化素質和職業技能，培養新型農民，并打造一支高素質的農村基層干部隊伍。

〔關鍵詞〕農村基層民主政治；農民；村民自治；法律制度

中國近現代歷史發展進程表明，農民是中國革命、建設和改革中最廣大的依靠力量，在21世紀的今天，能否堅定不移地依靠廣大農民群眾，充分調動他們的能動性，直接關系到我國社會主義現代化事業的成敗。因此，必須高度重視“三農”問題。而“三農”問題的有效解決，有賴于農村基層民主政治建設的成功推進，從而保證農民在基層當好家作好主，因而農村基層民主政治建設是一個亟待探究的理論和實踐問題。

一、我國農村基層民主政治建設卓有成效

黨和國家一貫高度重視農村基層民主政治建設，并在實踐中逐步探索出一條符合中國實際的推進農村基層民主政治建設的有效方式和基本思路，即實行村民自治。所謂村民自治，就是村民依法行使自己的權利，“依法辦理自己的事情”，“自我管理、自我教育、自我服務”〔1〕；其組織形式是村民委員會。

村民自治從20世紀80年代初期開始探索至今，歷經探索、發展、提高三個階段。1998年九屆人大常委會第五次會議修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治的權利有了法律保障，從而得到極大的發展。到2007年，全國村民委員會已達61萬多個，98%以上是由村民直接選舉產生的；到2013年全國大部分省、市的村委會已經過了8輪至9輪的換屆選舉，村民平均參選率高達95%以上。村民的民主意識和民主能力的提升由此可見一斑〔2〕。

（一）農村基層自治組織得到較快發展

依據《中華人民共和國村民委員會組織法》，絕大多數村委會設立了人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等下轄委員會，并建立健全了各項規章制度，使直接管轄的各類組織架構日益合理和規范化，部門之間相互配合，分工明確，各司其職。在建設社會主義新農村、維護村民的合法權益等方面，有組織可依托，有規章可遵循。與此同時，農村服務性、公益性、互助性社會組織也紛紛出現并不斷完善，推動著村民參與村級事務，建言獻策，在村民自治中發揮著越來越有效的作用。

（二）村民民主意識明顯提高，民主權利正日益得到保障

“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”是村民自治的主要內容，村黨支部、村委會、村民代表均由村民直選產生，村民行使管理村里的經濟、政治、文化和其他社會事務的權利。據此，各級黨組織和政府部門以國家法律法規為準繩，有序地推進農村基層民主政治建設。在基層群眾性自治組織的選舉上，充分尊重普通黨員和群眾在干部任選上的選擇權和表達權；在村級事務上，培養農民的參與意識和參政能力，鼓勵村民參政議政，實行村務公開等。通過這樣廣泛的全體村民的直接參與，逐漸樹立起村民的民主意識和主體意識，提高和鍛煉了村民的民主素質、民主觀念和民主能力，推動著他們積極地投身于農村基層民主政治建設。

（三）農村基層民主政治建設逐步納入法制化、制度化的軌道

1982年12月我國頒布的第四部《中華人民共和國憲法》指出，村民委員會是農村基層群眾性自治組織，這表明村民自治得到國家根本大法的認可。從1987年開始到2010年，《中華人民共和國村民委員會組織法》歷經“試行”—“修訂”—“再修訂”的過程，與之相伴隨，農村基層從開始依法實行村民自治，到以一部相對完善的法律引領、規范村民自治，幾十年來的探索成果最終以法律的形式固定下來，村民自治亦在探索和實踐中不斷走向成熟。與此同時，在法律和黨的路線方針指引下，各地農村又訂立了《村民自治章程》《村干部施政守則》《村規民約》等，使村級工作運行、各項制度運作、村干部和村民的行為，均有規范可依，有準則可循〔3〕。

二、我國農村基層民主政治建設面臨的困境

在取得重大成就的同時，我國農村基層民主政治建設亦面臨諸多發展困境，有些問題甚至影響著農村的穩定，制約著農村基層政治民主化的進程，影響著社會主義新農村的建設，因此，必須給予高度重視。其主要表現在：

（一）農村基層民主政治的相關法律法規不完善，執行力不夠，村民民主參與的渠道不夠暢通

法律法規的主要功用在于，以法律指導、規范人們的行為，教育人們守法，明辨是非，懲治犯罪。因此，農村基層民主政治建設必須依靠法律來推進和保證。當今中國正處在轉型期的大背景之下，無論是城市還是農村，都會出現新的問題、新的矛盾，若能嚴格按照法律規章制度辦事，把群眾合法的訴求和權益放在首位，將有利于化解這些矛盾和沖突。事實上，盡管國家對村民自治制定了一系列的法律法規和制度，對村民選舉權、村委會的組成及其職能等均作出了明文規定，但基層組織領導者利用職權牟取私利、基層組織懈怠松散不按法律法規辦事等情況仍屢屢出現，之所以如此，一個重要原因就是相關法律法規還不健全，執行力不夠，落實不到位。

在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四位一體的村民自治中，農民群眾往往只是享有選舉權，而決策、管理、監督等權利則有待真正落實。一方面表現在上情下傳的渠道不暢。有些基層黨組織對下級成員或村委會不落實信息公開政策，以至于他們無法開展工作和行使黨員的權利。另一方面表現在民情上達的渠道不暢。黨章明文規定，黨員有權利向任何一級組織反映問題；村委會組織法也指出，要實行民主管理和民主監督。但是由于各方面的原因，基層黨員和村民許多良好的和建設性的意見不能被如實反映。即使在村干部選舉的問題上，有的地方也沒有尊重村民的真實意愿，而是按照上級的意見，走走形式，有的地方甚至出現賄選。這表明，農民的知情權及其依法享有的民主權利未得到應有的保障。由于上下交流不暢，使得基層民主發展中存在的一些問題即使已經暴露出來，有時也難以得到解決。

（二）村民自治與行政權有時發生沖突

村民自治的相關法律雖然原則上規定了鄉鎮政府指導村委會，村黨支部領導村委會，但對如何具體指導、領導并未作出明確規定，導致實踐中村委會與鄉鎮黨政機關、村黨支部的責權錯位和沖突時有發生。首先，鄉鎮政府與村民委員會之間的關系，往往不能協調，以至于國家權力的宏觀調控與村民自治不能有機統一。要么鄉鎮政府過多干預村委會的行政事務，村民自治流于形式；要么村民自治無視法律規范，過度膨脹，對鄉鎮政府的權威構成了挑戰，干擾了國家正當的政務活動。其次，有的地方未能正確處理村委會與黨支部的關系，二者職責界限模糊不清，使村委會不能充分有效地行使權利，村民的合法權益受到損害〔4〕。

（三）農民參與村級事務的積極性不足

盡管改革開放以來我國農村民主化程度不斷提高，但是依然存在許多問題。例如，有的農民群眾受封建思想的消極影響，或受文化素質、文化水平不高的制約，他們不懂法或輕視法律，或已經違法卻不自知，進而導致政治意識比較缺乏，民主意識比較淡薄；有的農民群眾集體觀念不強，僅關注自己的土地和利益，對國家和集體的事務漠不關心，對參與基層民主政治建設抱著可有可無的心態，對如何依法行使自己的民主權利不理解；有的農民群眾則不能正確對待、處理權利和義務的關系，只享受權利，而對村民會議或村民代表會議的決議決策，常常會尋找各種借口拒絕執行。上述種種情況均有可能導致村民自治因內在動力不足而難以健康、持續發展。

三、加強農村基層民主政治建設的路徑

農村基層民主政治建設是一個復雜而艱巨的系統工程。其中，協調好鄉鎮與村兩級的關系、協調好村委會和村黨支部之間的關系、營造良好的村民自治環境是關鍵，建立健全相關法律法規和制度是保證，提高廣大農民群眾的民主意識、綜合素質和參政議政的能力是內在動力。一句話，需要各種要素相互配合、相互作用，共同促進農村基層民主政治建設順利開展。

（一）進一步完善相關法律制度，維護法律的權威性和嚴肅性，為農村基層民主政治建設提供制度保障

加強農村基層民主政治建設，要建立和完善相關法律法規，尤其要注重村民自治行為規范的具體程序的設計，以增強相關法律法規的可操作性，使之能夠切實解決現實中存在的問題。各省、市、自治區人大要從本地實際情況出發，以國家法律為依據，盡快制定和實施切實可行的地方條例和政策，規范村民自治的運作；鄉村也要根據村民委員會自治法的規定，制訂或修訂鄉規民約等。同時，要加大執法和監督的力度，對侵犯農民民主權利的行為，違法必究，執法必嚴，切實保證村委會組織法和其他法律法規的貫徹實施。

（二）明確區分鄉鎮、村兩級組織的職能，各司其職，充分發揮好各自的功用

鄉鎮政府應轉變政府職能，從過去發號施令、統管的角色轉變成以服務為主；村民委員會則應依法行使自治權，依法維護廣大農民群眾的合法權益，促進農村經濟社會全面發展。從鄉鎮黨政機關來看，要切實加強和改善對基層民主政治建設的領導和指導。一方面，加強對村黨支部的領導，保證村黨支部在村級組織中處于強有力的領導核心地位，同時加強對村委會的指導和支持，監督和審查村委會的決議和決策，若發現村委會的決議和決策等有違背黨和國家大政方針的情況，應及時向村委會說明，并提出指導性意見，幫助其改正；另一方面，對于依法屬于村民自治范圍內的事務，則不要干預，讓村民依法辦理自己的事情。從村民委員會來看，要切實履行自己的職責，完善村民自治，推進基層民主協商，依法保障村民參與管理和監督的民主權利。

（三）提高廣大農民群眾科學文化素質和職業技能，培養新型農民，并打造一支高素質的農村基層干部隊伍

廣大農民是村民自治的主體力量，是農村基層民主政治建設的動力源泉，而提高農民素質，對于凝聚力量意義重大。要把大力加強農村基層民主政治建設與提高農民素質相結合，一方面要大力發展農村文化教育事業，提高農民的文化知識水平，另一方面要加強農民的職業教育和培訓，培養與現代化相適應的新型農民。此外，還要將提高農民素質與農村體制機制創新緊密結合，積極培育農村新型經濟社會服務組織，極大地發揮農民在基層民主政治建設中的主體作用。

干部隊伍建設在促進農村民主進程中不可或缺，為此，必須加大對農村基層干部培養的力度，將干部的培訓、教育和管理結合起來。既要強化干部的政治學習，提高其思想覺悟、理論水平和政策執行力，又要組織其學習現代科學技術和管理知識，并引導其理論聯系實際，學以致用，使其成為村里思想過硬、業務精通、善于管理的“能人”。目前，重點是學習、掌握黨和國家關于民主政治建設的大政方針、法律法規，深入學習貫徹黨的十八大及十八屆三中全會、四中全會和五中全會的精神，引導基層干部提高處理新形勢下農村復雜利益關系和人民內部矛盾的能力，使他們成為農村基層民主建設的中堅力量。另外，還要加強干部管理，探索社會主義新農村下農村干部管理和監督的有效形式，為干部隊伍建設提供組織上、制度上的保證。

總之，當前我國農村基層民主政治建設雖然存在較多的制約因素，但成效也是顯著的。我們相信，隨著改革的進一步深化，我國農村基層民主政治建設必將步入一個新階段。

〔參考文獻〕

〔1〕中華人民共和國村民委員會組織法〔M〕.北京：法律出版社，1998：3.

〔2〕白鋼.中國村民自治法制建設平議〔J〕.中國社會科學，1998（3）：88-104.

〔3〕黎蓮芬，袁翔珠.歷史與實踐——廣西村民自治的若干法律問題研究〔M〕.桂林：廣西師范大學出版社，2011：56.

〔4〕周育中，顏曉華.農村基層民主建設存在的問題及對策〔J〕.黨史文苑，2009（1）下半月：61-62.

責任編輯周榮

〔作者簡介〕宋州（1963-），女，湖北武漢人，中南財經政法大學馬克思主義學院副教授，主要從事馬克思主義中國化、中共黨史研究。江婭（1990-），女，湖北荊州人，中南財經政法大學馬克思主義學院馬克思主義中國化研究專業碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究。

〔收稿日期〕2015-員1-2緣

〔中圖分類號〕D616

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0020-03