芻議農業轉移人口差別化落戶政策

張琛，呂世辰（山西師范大學政法學院，山西　臨汾　041000）

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芻議農業轉移人口差別化落戶政策

張琛，呂世辰
（山西師范大學政法學院，山西臨汾041000）

〔摘要〕實行差別化落戶政策是實現農業轉移人口市民化的現實要求，但是這項政策在落實過程中受到農業人口“三權”維護與轉移機制不健全、農業轉移人口市民化成本分擔機制缺失等因素的制約。為此，應通過健全農業人口“三權”維護和轉移機制、建立農業轉移人口差別化落戶的成本分擔機制、推動居住證制度和積分落戶制度改革等措施對農業轉移人口差別化落戶政策予以完善。

〔關鍵詞〕農業轉移人口；差別化落戶；戶籍制度；城鎮化

黨的十八大報告指出，應“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”〔1〕。農業轉移人口目前已成為推進我國新型城鎮化的重要力量，基于我國人口結構和長期形成的城鄉二元化現狀，要實現農業轉移人口的城鎮化，必須實行差別化落戶政策。差別化落戶政策可以引導農村人口向中小城市和建制鎮有序轉移，滿足符合條件的農業轉移人口的落戶需求，進而實現城鄉基本公共服務均等化和新型城鎮化的發展目標。

一、實行差別化落戶政策是農業轉移人口市民化的現實要求

（一）大中小城市吸納農業轉移人口的能力不同要求實行差別化落戶政策

大城市尤其是特大城市進一步城鎮化的空間有限，如果不加以限制可能會出現城市病，但是完全拒絕吸納外來人口也不合理，那樣做城市會失去發展活力，所以應有選擇地吸納農業轉移人口。中小城市城鎮化空間充足，對農業轉移人口進入城鎮的需求較強，因此選擇全面放開的落戶政策。各類城鎮因自身發展需求不同，則對生產要素的需求也不同，所以可借助差別化落戶政策以各取所長、謀求發展。

從農業轉移人口自身的落戶需求來看，國務院發展研究中心2013年研究資料顯示，68%的農民工愿意落戶公共設施完備、資源豐富、福利優厚的大城市，32%的農民工愿意落戶發展較為滯后、各方面吸引力相對不足的中小城市?；谶@種現狀，必須實行差別化的落戶政策，全面放開建制鎮和小城市的落戶限制，有序放開中型城市的落戶限制，合理放開大城市的落戶條件與落戶限制，嚴格控制特大城市的人口規模。只有借助差別化落戶政策，才有可能緩解城市人口吸納需求和農業轉移人口落戶需求之間的矛盾，從而滿足農業轉移人口市民化的種種要求，優化城鎮化格局、規范城市發展模式、打造宜居環境，不斷完善城鎮化體制。

（二）東中西部城鎮化差異要求實行差別化落戶政策

我國幅員遼闊，各地區發展存在差異。目前，東、中、西部的城鎮化率分別是62.2%、48.5%和44.8%〔2〕，東部城鎮化發展處于飽和狀態，中部發展不足，西部發展空間大。農業轉移人口落戶這些地區的成本也有差異，《中國農業轉移人口市民化進程報告》顯示，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元、10.6萬元。從這種現實狀況出發，必須嚴格實行差別化的落戶政策，限制農業轉移人口在東部地區的市民化規模，鼓勵和積極吸納其進入中西部地區。在具體政策上體現為：提高農業轉移人口進入中西部地區的財政補貼，放寬農業轉移人口進入中西部地區的政策限制，提升中西部地區城市基礎設施建設的規模與質量，嚴格控制東部地區人口落戶規模。

（三）不同形態村落農業人口的落戶需求差異要求實行差別化落戶政策

我國農村情況復雜，有遠離城市的自然村、離城市較近的近郊村以及位于城市中的城中村等不同形態的農村。來自不同形態村落的農業轉移人口也有不同的落戶需求，一般來說，只有戶籍所在地離城鎮較遠的農民工愿意落戶城鎮，他們遷入城鎮可享受產業比較利益，享受城市文明，享受公共服務和社會福利，特別是可以讓孩子享有更優質的教育資源。而對城中村和城市近郊的農民來說，許多人不愿意轉為城鎮戶口，因為他們本來就享受著城鎮的產業比較利益、公共服務和社會福利，轉戶之后可能會失去各種農業補貼、集體利益分配權等。所以，應全面推進差別化的落戶政策及其配套政策，提高補貼幅度，吸引遠離城市的農村人口進入城市；切實維護農民權益，讓近郊村的農業人口放心進入城市落戶，加大城市向近郊地區擴大城鎮化的可能；保障農民利益，有序完成城中村改造以及城中村農民的就地城鎮化。只有實行差別化落戶政策，兼顧各種形態農村的農業轉移人口的落戶意愿和需求，才能全面推進農業轉移人口城鎮化。

（四）不同類型農業轉移人口的利益保障差異要求實行差別化落戶政策

我國農業轉移人口規模巨大，個體情況極其復雜。按年齡層次可分為老中青三代農民工，他們有著不同的落戶意愿和需求，進城目的有所不同，包括獲取更高的勞動報酬、為子女創造更好的教育條件、獲取城市戶籍、享受城市資源和城市福利、提高社會地位等，另外在工種和勞動報酬方面也存在差別。面對這些復雜的、具體的個人狀況，要保障農民工進入城鎮落戶過程中的個人利益，就必須實行差別化的落戶政策，出臺相應的配套措施，大力推廣居住證制度，以居住證代替原有的暫住證，一些人口壓力較大的地區還可以通過積分落戶制度來進行人口準入。

二、影響農業轉移人口差別化落戶政策有效落實的制約因素分析

（一）農業人口“三權”維護與轉移機制不健全

“三權”指土地承包經營權、宅基地使用權和集體利益分配權，是農民的利益所在和可以依賴的底線，只有維護好農民的“三權”，才能使其在城鎮化過程中無后顧之憂。目前，社會上對于是否以“三權”作為農業人口進城落戶的條件存在爭議。一種觀點認為，如果以退出“三權”或其中部分權利作為換取城市戶口的條件，將損害農業人口利益，打擊農業人口落戶城市的積極性，不利于推進城鎮化進程，而且農業人口市民化本身就需要一定的成本，這樣會使農業人口失去進城落戶的動力。另一種觀點認為，如果不以“三權”作為農業人口落戶城鎮的條件，則可能對農業規?；洜I和農業現代化留下一系列后遺癥，也對農村社會糾紛的產生埋下伏筆。中央強調“現階段，不得以退出‘三權’作為農民進城落戶的條件”，在農業轉移人口差別化落戶過程中，農業人口“三權”的維護和轉移問題是核心，當前與此相關的機制不健全影響著農業轉移人口市民化的進程與質量。

（二）城市公共服務能力不強

我國特大城市及大城市資源豐富、公共設施完備、公共服務良好，但這些城市人口壓力大、城鎮化空間小、落戶條件嚴苛，人口落戶群體主要集中于高技術或高學歷人才，尤其是一些特大城市實行積分落戶制度或其他落戶政策，門檻過高，農民工很難落戶這些城市。而中小城市雖然城鎮化空間充足，落戶條件也相對較低，但城市公共服務落后，基礎設施建設較差，各類城市資源較匱乏，對農業轉移人口吸引力不足。大量農業轉移人口進入城市也容易增加社會管理難度，對城市公共服務能力形成巨大壓力。

（三）農業轉移人口市民化成本分擔機制缺失

我國仍未全面建立農民工市民化的成本分擔機制，政府財政轉移支付還缺乏較科學的依據，以基本穩定概率的常住人口為基數，提供基本公共服務、實現基本社會管理就目前看還難以做到。落戶成本分擔機制的缺失，使農業轉移人口在市民化過程中面臨巨大的經濟負擔，極大地阻礙了農民工落戶城鎮，減緩了新型城鎮化的進程。

（四）居住證制度和積分落戶制度未產生明顯效果

為了更好地全面推進差別化落戶政策，國家相繼在一些城市及地區進行了居住證制度的試點與積分落戶制度的探索。筆者認為居住證制度在實行過程中存在一些問題，不利于農業轉移人口市民化。實行居住證制度的城鎮人員包括三部分，即進城務工經商的農民工，取得城鎮居住權的居住證人口，還有城鎮戶籍人口。他們在城鎮中享有的權利是不同的，有的城市甚至用制度將其固化。而積分落戶制度則主要是針對特大城市或人口壓力較大的城市所提出的一種落戶制度，其最大的問題是準入門檻過高、辦理程序繁瑣、要求條件復雜，更不利于農業轉移人口落戶?？梢?，這兩大制度對于農業轉移人口落戶未產生明顯效果。

三、完善農業轉移人口差別化落戶政策的幾點建議

（一）健全農業人口“三權”維護和轉移機制

我國在戶籍制度改革關于農民“三權”維護的探索中，不少地區的經驗值得借鑒。例如，重慶市在戶籍制度改革中，允許落戶農民自主處置農村利益，在制度設計上為進入城市的農業轉移人口提供了保留、流轉、退出等多種選擇方式。建立了承包地和宅基地的“雙交換”模式，用城市社會保障換取農民在農村的承包地，用城市住房換取農村的宅基地。天津市則探索用“宅基地換房”的辦法來促進農業轉移人口的就近城鎮化。其政策規定農民所擁有的宅基地可以按照相應的置換標準換取小城鎮住宅，從而遷入小城鎮居住，農民原有宅基地則由集體組織統一整理復耕，實現耕地占補平衡，保障農業生產不受損失。從這些地區的探索實踐中可以得到一些啟示，即健全農業人口“三權”維護和轉移機制一要保證公平，既保障農民落戶城市后生活水平與物質財富有所提升，也要使“三權”在市民化過程中得到科學合理的轉移以謀求更長遠的發展；二要堅持維護農業發展和農地面積不減少的改革原則。

（二）提升城市公共服務能力

應加大財政對城鎮基礎設施建設和城市公共服務的投資，保障落戶城鎮農民工在城鎮的基本權利，使其在城鎮可以進得去、留得住。應提高相應的政府支持以主要保障落戶農民工享有城鎮基本公共產品和公共服務權利，在就業、醫療保險、養老保險、子女教育、技能培訓等方面同市民享有同等權利，并逐步擴大其他權益。應激發城鎮發展動力與活力，增強城鎮的人口吸引力。城鎮應根據其對勞動力的需求、自身能夠提供公共產品和公共服務的能力、生活空間的大小來制訂發展規劃，實現政府宏觀總量監控。教育、醫療、住房、社保和城鎮設施等是農業轉移人口落戶城鎮最看重的城市資源，只有增加這些方面的建設力度，才能進一步提升城鎮對農業轉移人口的吸引力。

（三）建立農業轉移人口差別化落戶的成本分擔機制

合理的成本分擔制度是差別化落戶政策有效落實的重要因素。應建立由政府、企業和個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔制度。政府應實行與農業轉移人口市民化數量掛鉤的財政轉移支付制度，主要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施方面的公共成本。企業應實行農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養老、醫療等社會保險費用，依法保障農民工在落戶城鎮后的各種權益。農民工自身也應積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，并按照規定承擔相關費用，提升融入城鎮的能力。政府、企業和農民工所承擔的成本比例要根據不同的城鎮類型和具體情況來確定。

（四）推動居住證制度和積分落戶制度改革

居住證制度的實施要堅持同一標準，即居住證持有人所享有的社會保障和公共服務應該是同樣的，無論是新增原市民戶人口、居住證持有人，還是新申請城鎮居住的農村轉移人口，都應同樣享受居民權利，當然也應同樣履行居民義務。筆者認為居住證持有人不必再申請常住戶籍，持居住證即為常住戶籍人口，政府也不需再辦理常住戶籍人口手續，從制度上為消除城鄉二元和城內二元結構做準備。另外，在大城市及特大城市實行的積分落戶制度則要向農業轉移人口降低門檻，為已落戶這些城市的農業轉移人口提供市民化可能，而不應只成為大城市引進高學歷、高技術人才的工具。

〔參考文獻〕

〔1〕本書編寫組.十八大報告輔導讀本〔M〕.北京：人民出版社，2012：23.

〔2〕國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）〔N〕.人民日報，2014-03-17（1）.

責任編輯梁華林

〔作者簡介〕張琛（1990-），男，山西太原人，山西師范大學政法學院碩士研究生。呂世辰（1956-），男，山西大同人，山西師范大學政法學院教授，碩士研究生導師。

〔基金項目〕教育部項目“農民工承包地流轉與城鎮化”（14YJA840008）。

〔收稿日期〕2015-員2-2緣

〔中圖分類號〕F323.6

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0059-03