提高黨內法規建設的科學化水平冥冥基于《中國共產黨黨內法規選編》的研究分析

袁玉梅（武漢大學馬克思主義學院，武漢　430071）

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提高黨內法規建設的科學化水平冥冥基于《中國共產黨黨內法規選編》的研究分析

袁玉梅
（武漢大學馬克思主義學院，武漢430071）

〔摘要〕自1996年始，中央相關部門對1978-2012年發布的黨內法規和規范性文件進行了認真的整理，先后出版了四本《中國共產黨黨內法規選編》。從其中收錄的486件文件來看，黨內法規仍然存在著一些不足，如制定主體混亂、程序法缺位、法規制定缺乏前瞻性等。在全面從嚴治黨的新形勢下，要想使黨內法規切實發揮好制度保障作用，必須在加強系統性建設、理順黨規黨紀與國家法律的關系、完善事后評估機制等方面下工夫，以不斷提高黨內法規建設的科學化水平。

〔關鍵詞〕黨內法規；規范性文件；制度性建設；科學化

2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時強調指出，要協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階?？梢钥闯觯鎻膰乐吸h在其中發揮著極為重要的作用。要想實現全面從嚴治黨，必須有完善的黨規黨紀和國家法律作保障。實際上，自黨的十一屆三中全會以來，我黨依據不同時期黨建工作及社會發展的需要，已陸續出臺了諸多黨內法規，并于2000-2014年精選了部分黨內法規和規范性文件予以出版，有力地推動了黨的純潔性和先進性建設。筆者通過對選錄的文件進行認真分析后發現，現行黨內法規建設雖取得了一定成績，但仍存在一些不足，如黨內法規制定主體混亂、程序法缺位嚴重、法規制定缺乏前瞻性等。因此，在建設社會主義法治國家的大背景下，需要對黨內法規體系進一步完善，為新形勢下推進全面從嚴治黨工作提供有效的制度保障。

一、黨內法規建設的現狀

自1996年開始，中央辦公廳法規室、中央紀委法規室和中組部對黨的十一屆三中全會以來發布的黨內法規和各種規范性文件進行了認真的整理，將1978年之后由中共中央、中央紀委、中央辦公廳、中央組織部發布的中央級別的黨內法規和規范性文件進行了選編，共出版了四部中國共產黨黨內法規選編（為行文方便，以下簡稱選編），即《中國共產黨黨內法規選編》（1978-1996）（法律出版社，2000年出版），《中國共產黨黨內法規選編》（1996-2000）（法律出版社，2001年出版），《中國共產黨黨內法規選編》（2001-2007）（法律出版社，2009年出版），《中國共產黨黨內法規選編》（2007-2012）（法律出版社，2014年出版）。選編共收入486件黨內法規和規范性文件，筆者下述研究都是以這四部選編中收錄的文件為研究對象而展開的。

從文件名稱來看，依據《中國共產黨黨內法規制定條例》，“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”〔1〕。在486件黨內規范性文件中，90件是規范性的黨內法規，占18.5%；387件是不合規范的黨內法規，占81.5%；279件以“通知”的形式下發，66件以“意見”的形式下發，還有其他文件以“答復”、“決定”等形式下發。依據2012年頒布的《黨政機關公文處理工作條例》，“通知”通?！斑m用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文”〔2〕606，“意見”一般“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”〔2〕606。依據《中國共產黨黨內法規制定條例》第一章第五條：“黨內法規的內容應當用條款形式表達，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件”〔1〕，從而明確了黨內法規名稱的規范性。

但在前三部出版的選編中，對于黨內法規和規范性文件并未作出明確區分，直至第四部選編（2007-2012）才在“編輯說明”中指出，根據2012年中央發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內規范性文件不屬于黨內法規，但考慮到規范性文件對于黨內法規制度建設具有重要意義，且前三部均予收錄，這次也編入選編。實際上，在1990年頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第一章第四條中，就明確指出“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”〔3〕，但在編輯前三部選編時并未給予說明，以至于有學者認為“通知”類的規范性文件也屬于黨內法規。事實上，無論在效力上還是在嚴謹性上，黨內規范性文件都不及黨內法規。

從發布主體來看，在486件黨內法規和規范性文件中，完全由全國人民代表大會、中共中央和中共中央辦公廳發布的有121件，如歷屆全國人民代表大會修改的《中國共產黨黨章》《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》等；有121件是由中共中央、中共中央辦公廳與國務院、國務院辦公廳聯合發布的，如《中共中央、國務院印發〈關于深化行政管理體制改革的意見〉的通知》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》等；完全由中共中央紀委、中共中央組織部等黨中央各部門發布的有160件，如《中共中央紀委、中共中央組織部關于印發〈關于退出現職、接近或者達到退休年齡的黨政領導干部在企業兼職、任職有關問題的意見〉的通知》《中共中央紀委、中共中央組織部關于加強和改進省（區、市）巡視工作的若干意見》等；有84件是由中央與國務院相關部門聯合發布的，如《中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院關于印發〈公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法〉的通知》《中共中央紀委、監察部關于印發〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃〉的通知》等。

從內容來看，486件文件不僅涉及黨內事務、黨員行為規范，還涉及國家的政治、經濟、文化等社會生活。前三部《選編》均是按照《中國共產黨章程》的體例編排，具體分類大體相同，主要涉及以下內容：黨章及全國人民代表大會通過的政策等，12件；黨員和黨的干部，81件；黨的組織，如黨的中央組織和基層組織，36件；黨的組織制度，13件；黨的紀律，128件；黨的紀律檢查機關，52件；其他黨內法規和規范性文件，47件。第四部選編的編排與前三部不同，按照黨的建設總體布局進行分類，主要分為七大類：黨章及相關法規制度，3件；黨的領導和黨的工作，15件；思想建設，5件；組織建設，49件；作風建設，6件；反腐倡廉建設，35件；黨的機關工作，4件。由此可以看出，第四部選編將黨的各項制度建設放在更加突出的位置。

二、現行黨內法規存在的不足

黨的十八屆四中全會指出，要“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”〔4〕。近年來，黨內法規在全面從嚴治黨過程中發揮了至關重要的作用，為促進黨的作風好轉提供了制度保證，但總體來看，現行黨內法規仍然存在一些不足，例如黨內法規制定主體混亂、程序法缺位、法規制定缺乏前瞻性等，亟待進行修訂和完善。

（一）黨內法規制定主體混亂

2013年頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第一章第二條規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”〔1〕第三章第十三條又規定：“中央黨內法規按其內容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內法規由中央辦公廳協調中央紀律監察委員會、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草。中央紀律監察委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，由其自行組織起草?！薄?〕以上兩條規定都明確了黨內法規的制定主體應當是黨的中央組織部以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委，但是通過對1978年至2014年出版的選編中收錄的486件文件予以考察，發現符合該條例規定的僅有281件文件。

黨內法規制度主要用于確保黨的各級組織有效運行，嚴格依照黨的紀律約束黨員的行為，保障黨員在黨內生活中的權利和義務，約束的對象主要是黨員和黨的各級組織、機構等。綜合分析以往由黨政部門聯合下發的文件，其內容并不全是涉及黨員干部的培養、選拔和監督工作，往往還涉及國家的政治、經濟、文化、社會事務等方面工作，從而使得黨內法規制定的主體有時呈現出混亂狀態。早在20世紀80年代，鄧小平就提出要“黨政分開”，時間過去了30多年，至今仍然沒有完全實現黨政分開。

（二）程序法缺位

黨內實體性法規制度與程序性法規制度相輔相成、缺一不可，實體性法規制度是程序性法規制度制定的前提，程序性法規制度是實體性法規制度執行的保障。改革開放以來，實體性黨內法規不斷完善，但程序性法規卻發展緩慢，嚴重制約了黨內法規的執行效力。

從已出版的四部選編來看，黨的十一屆三中全會以來，黨內法規和規范性文件不斷出臺，對黨員的管理和要求越來越嚴格，但仔細分析不難發現，不少法規雖然對黨員的行為作了嚴格規定，但執行力卻較弱，導致黨內民主政治生活難以有效開展，黨的決策難以得到有效實施。究其原因，一方面，懲罰性措施制定得越來越詳細，對不履行或不執行黨內法規者給予黨紀處罰，嚴重的交由司法機關處理；另一方面，懲罰性規定的執行比較困難，可操作性不強。如2009年出臺的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈國有企業領導人員廉潔從業若干規定〉的通知》中指出：“國有企業領導人員應當按照年度向履行國有資產出資人職責的機構報告兼職、投資入股、國（境）外存款和購置不動產情況，配偶、子女從業和出國（境）定居及有關情況，以及本人認為應當報告的其他事項，并以適當方式在一定范圍內公開。”〔5〕這一規定本身就存在很大的漏洞，“適當方式”是什么方式，口頭說一說算不算？私下里對領導、書記匯報算不算？“一定范圍”是在科級以上干部中還是在科員以上干部中？由于沒有具體詳細的標準，對國有企業領導人員的懲罰處于模棱兩可之間。因此，黨內法規建設需要“既注重黨的中央組織、地方組織、基層組織的實體法，又注重黨內選舉、黨內協商、黨內決策、黨內監督的程序法”〔6〕，以確保完善的實體法在程序法的保駕護航下得到有效實施。

（三）法規制定缺乏前瞻性

對四部選編進行統計可以看出，在486件文件中，黨內法規有90件，“通知”有279件，“意見”有66件，“決定”有19件，黨內規范性文件數量遠遠多于黨內法規的數量。黨內規范性文件主要是應對當時當地的突發狀況或者是當時一個時期表現比較嚴重的情況而采取的應對措施，具有即時即用性。如改革開放之后，不少黨政機關領導干部的子女、配偶，利用他們自己的特殊身份和社會關系，參與社會經濟活動，謀取不正當利益。為此，中共中央、國務院于1985年出臺了《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》，2001年又出臺了《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定（試行）》。但此類現象并未因諸多規定的出臺而銷聲匿跡，相反有愈演愈烈之勢。如近年來查處的前中共中央政治局常委周永康，在其多項違紀行為中，就包括濫用職權幫助親屬、朋友從事經營活動獲取巨額利潤，造成國有資產重大損失，并且嚴重違反廉潔自律規定，本人及親屬收受他人大量財物。要想有效制止此類現象發生，從頂層上設計黨內法規就極為重要，急需出臺一部細則嚴謹、規范縝密、有效監督的黨內法規。即時即用的法規，具有頭痛醫頭、腳痛醫腳的救急性質，往往缺乏前瞻性，缺乏前期的調查研究，很容易導致與黨內其他法規的不協調，使黨內法規呈現出零星化、碎片化狀態，既不利于黨內法規的有效執行，也影響了黨內法規的權威性。目前，我國的改革已進入深水區和攻堅期，不能總是“摸著石頭過河”，“而是要從問題導向向目標導向與問題導向并重轉變”〔7〕。這就要求在黨內法規制定過程中，既要考慮解決現實中存在的突出問題，又要加強黨內法規理論研究，使制定的法規具有預見性和長期性。

三、完善黨內法規建設的思路

黨的十八屆四中全會指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！薄?〕建設完備的黨內法規是落實全面從嚴治黨的依據和制度保障，根據全面從嚴治黨的要求和社會主義現代化建設的需要，黨內法規建設需要在加強系統性建設、理順黨規黨紀與國家法律的關系、完善黨內法規事后評估機制等方面下工夫。

（一）加強黨內法規系統性建設

辯證唯物主義認為，任何事物都是以系統的方式存在的，系統的性質和功能不是其構成要素的性質和功能的簡單相加，而是要素之間通過相互聯系相互作用使系統發揮最大效應。黨內法規體系是一個以黨章為核心，以準則、條例、規則、規定、辦法、細則等元素為支撐的系統，加強黨內法規系統性建設，既需要清理不合時宜的法規，也需要消除在不同時期對同一問題出臺的法規“打架”現象，以促進法規內部的協調一致。

四部選編共收入486件自黨的十一屆三中全會以來的黨內法規和規范性文件，這些法規有的已經過時，無法滿足時代發展的要求；有的已經失效但是并沒有清理。而這486件文件還僅僅是被選編收入的，其實黨的十一屆三中全會以來黨內出臺的各種法規和規范性文件遠不止這個數。如此大量冗雜的黨內法規和規范性文件，一方面不利于維護黨內法規的權威性，另一方面實際操作起來，容易發生法規之間“打架”的現象。

2012年5月，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定條例》，要求黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理。2012年6月，中央批準印發了《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，黨內法規和規范性文件集中清理工作啟動。2012年7月至2013年9月，中共中央辦公廳會同有關部門將1978年至2012年6月期間發布的旨在規范黨組織工作、活動及黨員行為的767件黨內法規納入清理范圍，在逐件研究、論證和審核并充分征求有關方面意見的基礎上，共有162件文件被廢止。被廢止的文件主要可分為以下幾類：一是部分文件的內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，如1984年出臺的《中共中央、國務院關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》規定，黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經商辦企業，這與2010年中央印發的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》及其他文件的規定明顯相沖突，因此中央廢止了該《決定》。二是有的黨內法規已被新的規定涵蓋或者替代，如中央在1989年、1994年、1999年先后出臺了3部規范黨政機關汽車配備和使用管理的黨內法規，這3部法規的內容與2011年出臺的關于公務用車配備和使用管理的新法規的內容不一致，于是中央廢止了這3部舊法規。三是138件文件被宣布失效，部分文件的調整對象或規范內容已消失，有的文件試用期已過或者文件規定的階段性任務已經完成，文件事實上已不再執行。如中央2000年批準印發的《深化干部人事制度改革綱要》，是對2001-2010年期間干部人事制度改革進行階段性部署的文件，由于該文件的適用期已過，實踐中已不再執行，故中央決定宣布其失效?？偟膩砜矗@是中央第一次對黨內法規進行清理，由于很多黨內法規和規范性文件是由黨政多個部門聯合下發的，集中清理時由于時間緊、工作量大等原因，不可避免地會導致工作過粗過快，因此需要進一步將黨內法規的清理工作常態化，建立完善的黨內法規清理機制，適時將部分有效期短、調整對象已經發生變化的黨內法規和規范性文件清理出去。

《中國共產黨黨內法規制定條例》第十八條規定：“對同一事項，如果需要作出與現行黨內法規不一致的規定，應當在草案中作出廢止或者如何適用現行黨內法規的規定，并在報送草案時說明情況和理由?！薄?〕但在實際操作過程中，仍然存在法規之間相互“打架”的現象，主要表現為以下兩方面：一方面，下位法規與上位法規相抵觸；最新頒布的黨內法規與之前頒布的黨內法規相沖突。另一方面，地方黨內法規、部門法規與中央法規不一致，不同部門對同一事項作出的規定不同。法規之間相互“打架”，既不利于法規的執行和規范黨內行為，也不利于維護法規的權威性。因此，在出臺黨內法規前，要完善黨內法規備案審查制度，重點審查與即將出臺的法規具有相關性的法規，逐步增強黨內法規的系統性和協調性。

（二）協調黨內法規與法律的關系

黨內法規的制定不能與法律相沖突。黨的十八屆四中全會指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨?！薄?〕《中華人民共和國憲法》具有最高的權威性，黨內法規的制定必須遵守其框架?！吨腥A人民共和國憲法》規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都必須遵守憲法和法律?！薄?〕黨內法規的制定自然也不能超出憲法和法律的范圍?！吨腥A人民共和國立法法》第八條對法律保留的具體范圍作了規定：“黨內法規的制定不得涉及應由國家最高權力機關制定法律的事項?！薄?〕《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條對黨內法規制定需要遵循的原則中，也指出“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”〔1〕。

鄧小平曾經指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法?！薄?0〕這形象地說明了國法與黨規的調整對象不同。依據《條例》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，黨內法規的調整對象主要是黨組織的工作、活動和黨員行為，目的是為了全面提高黨的建設科學化水平、加強和改善黨的領導、確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。而國家法律則是由國家制定或認可、以國家強制力保證實施、以規定當事人權利和義務為主要內容，它的調整對象是在國內生活的所有公民。但國家法律和黨內法規的調整對象都不可避免地涉及黨員干部，如果不能協調好黨內法規與國家法律的有效銜接，就會出現對同一調整對象的同一行為作出不同規定，甚至出現矛盾和混亂。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上作出的《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方對法律的要求更嚴格。”〔11〕中國共產黨既是無產階級的先鋒隊，也是中華民族的先鋒隊，黨員干部首先要遵守國家法律，更要遵守黨規黨紀。黨員違反了黨規黨紀，未必觸犯法律，但必然要受到黨規黨紀的懲罰；黨員違反了法律，必然違反黨規黨紀，此時其不僅要受到黨規黨紀的懲罰，更要受到法律的制裁，絕不能因為其受到了黨規黨紀的懲罰而免于法律的制裁。

在選編收錄的486件黨內法規和規范性文件中，黨內法規有90件，規范性文件有387件。在今后的工作中，一方面應適時地對比較成熟的規范性文件進行整理、評估，而后上升為比較穩定的黨內法規，作為長久性的規范黨員行為和組織的制度；另一方面應將對黨的建設具有重要作用和意義的黨內法規，適時通過法定程序上升為國家法律法規，用國家法律來約束黨員行為、規范組織秩序。通過以上舉措，將黨的意志通過法定程序上升為國家意志，可以更好地調整黨務與政務、社會事務的關系，有利于推進黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的進程，加快推進國家治理體系現代化建設。

（三）完善黨內法規事后評估機制

黨內法規的制定與出臺，不僅需要“深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”〔1〕，更需要進一步完善黨內法規制定后的評估機制。

黨內法規的制定，事前未必能夠對法規在黨內生活中發揮的作用作出完全無誤的判斷和考慮，法規頒布后總會有意想不到的情況出現，這就需要進一步完善黨內法規的事后評估機制?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》第三十二條指出：“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估?！薄?〕以上雖然指出了要對黨內法規的實施效果開展評估，但使用的是“可以”一詞，也就是說事后評估是否開展，不是必須的環節，而是具有選擇性，這樣一來，就弱化了事后評估的重要性。實際上，對黨內法規進行事后評估十分重要，它不僅可以有效檢測黨內法規在規范黨員行為、調節組織秩序方面的實際效力，而且可以根據實際效果進一步完善黨內法規制度，尤其是一些由黨政部門聯合下發的文件，往往涉及社會事務的方方面面，更需要作事后評估。通過實踐的檢驗，可以發現黨內法規存在的問題和不足，從而為黨內法規的立、改、廢提供現實依據。

〔參考文獻〕

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〔10〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1993：147.

〔11〕習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明〔N〕.人民日報，2014-10-29（2）.

責任編輯馮耀明

〔作者簡介〕袁玉梅（1987原），女，河南濮陽人，武漢大學馬克思主義學院馬克思主義中國化專業博士研究生。

〔收稿日期〕2016-0員-園9

〔中圖分類號〕D262

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0026-05