服務型政府話語體系建構問題探討

羅忠桓（懷化行政學院科研處，湖南　懷化　418000）

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服務型政府話語體系建構問題探討

羅忠桓
（懷化行政學院科研處，湖南懷化418000）

〔摘要〕服務型政府建設路徑具有多樣化屬性，其中，一個重要的方面是要建構與服務型政府相匹配的話語體系。由于管理型政府話語的影響弱化了政府的形象，倒逼話語重建，助推服務型政府建設。服務型政府話語不同于管理型政府話語，它具有自己獨特的話語體系。當前，需從話語價值、話語邏輯、話語形態、話語方式等方面著手，建立一套體現民本內涵要求的服務型政府話語體系，不斷提升服務型政府建設水平。

〔關鍵詞〕服務型政府；話語體系；話語建構

服務型政府建設路徑具有多樣化屬性，建構與服務型政府相匹配的話語體系，轉變相應的話語方式，是服務型政府建設的重要路徑。不同于管理型政府，服務型政府具有獨自內涵的話語體系，雖然其具體結構為話語的形態和話語的方式，但背后卻反映了一種權力觀、價值理念和話語形成的思維邏輯內容。服務型政府話語體系的建構應從話語邏輯、話語價值、話語形態、話語方式等四個方面著手，以不斷提升服務型政府建設水平。

一、管理型政府話語向服務型政府話語的轉換

“話語是指人們說出來或寫出來的語言，以及借助于行動所表達出來的意愿和意義。從更廣泛和深層次來看，話語是社會行動者所說出來的話，即言說活動，如言談、討論、辯論和批評等；是指一種表達利益、意見、建議與需求的行為，參與決策等；是指一種相互關系或互動過程”〔1〕。高爾基說過，語言是一切事實和思想的外衣。話語兼具表述方式、思維方式和行為方式三種功能。不同的行業或社會生活領域有不同的話語，政府和官員需靠適當的話語方式來表達主張、傳達意圖，以推進工作，即以言說事，以言行事，靠嘴巴去“說”或展示一種肢體語言、情緒表達，達到推動工作的目的，因此，政府和官員話語是一種履行職責的行政活動與行動。這種“說”展示了一定的話語方式，形成了一套話語體系，展示著政府和官員自身的話語形象，體現了政府話語體系和官員話語的倫理價值。一方面，政府模式是政府行政理念、行政體制、行政職能、行政目標、行政方法等方面體現出來的一種綜合特定性，它們彼此之間是相互聯系的，有什么理念就有什么樣的體制，而一定的政府理念和體制，必然要求有相應的行政體制和管理方法。另一方面，政府模式的區分不僅體現在理念、職能、體制機制和行政方式上，也體現在話語體系和官員的話語方式上，因而官員的話語體系直接體現了政府的模式，也就是一定的政府模式的語言形式。而不同的話語方式展示了不同的行為理念和行政方式，一定的話語方式服務于一定的政府模式，可見每一種政府模式需要建立起相應的話語體系，話語是政府模式運行的工具。任何政府模式都具有其特定的話語體系。管理型政府、服務型政府各有其話語體系和官員的話語方式，并體現出各自獨特的話語特點。

政府模式是由行政環境決定的，一定的社會形態決定和產生與之相適應的政府模式，也就是說，政府模式是由生產力決定的，其中一個重要方面是生產工具。在農耕社會，生產工具是鐮刀和鋤頭等鐵器，由此產生了以皇權為中心的統治型政府模式，從它的行政理念、行政體制、行政職能、行政目標和行政方法來看，全部是以圍繞皇權的鞏固和運行為目的，行政權力不具有公共性特征。從行政方式和手段層次來看，統治型政府的特征主要表現為行政的強制性、隨意性和不可預見性的“人治”方式。在這樣的政府模式中，話語體系是一種以“統治階層”為中心的自說自話的獨白話語體系，話語方式是居高臨下的，話語權是壟斷在少數統治者手里的，民眾只能絕對服從不能質疑，它表明的是一種話語霸權的話語邏輯，這種話語體系和話語方式維護了以皇權為中心的社會等級秩序。

從農業文明發展到工業社會后，鐵器讓位于機器，機器成為主要生產工具，社會結構迅速分解和重構，此時就形成了新的行政環境。行政環境的改變推進政府模式走向了管理型政府，這種政府模式的最大特點是以政府為中心，相應地構建了行政理念、體制機制、職能、行政方法等，建構了相應的話語體系。在管理型政府模式中，話語權掌握在政府手中，以政府為中心建立起了管理型話語內容和體系，獨白話語成為其話語方式。話語議題由政府設定，話語規則由政府制定，話語進程由政府主導，話語內容由政府創造，話語真偽由政府裁判，分析范式由政府提供。從統治型的話語到管理型的話語是政府話語的發展進步，但這只是從以君主為中心的統治階層極少數人的話語到以政府為中心的話語的轉變，話語方式有實質的不同。

當工業社會發展到信息社會、機器工具讓位于互聯網和電腦工具時，社會主體由群體化走向分散化、個體化，公共問題和訴求變得多樣化和個性化，技術進步和社會變遷的結果以及行政環境的徹底改變，進而倒逼服務型政府模式的產生，民本位的理念以及由此產生的職能、構建的體制機制和行政方式導致了話語權和話語方式的徹底改變，民眾的話語權得到了極大的提升，有條件與政府進行對話與協商，從而表達自己的意愿。建設服務型政府，首先體現在實踐上，如政府職能轉變和體制改革等，但同時也表現在一定的話語體系上。實踐是本質、是內容，話語體系是表現、是形式，但兩者又有著緊密的聯系，話語體系不可能決定實質內容，但它是實質內容的反映，也是實質內容是否廣為普及、是否深入人心、是否得到普遍贊同的晴雨表、溫度計〔2〕。

二、服務型政府建設催生著話語體系的重建

從服務型政府建設和發展的過程來看，無非有以下幾條途徑：從自身改革來看，有體制改革途徑、職能轉變途徑、行政方式轉換途徑等；從外部推進的方式來看，有法治化途徑、行政文化建設途徑、公民社會建設途徑等。但筆者認為，服務型政府發展不僅是體制機制和職能行政方式轉變的過程，同時也是政府話語方式轉變的過程，需要從管理型話語向服務型話語轉變，建立一套服務型政府的話語體系，在話語方式、話語邏輯、話語形式、話語價值或理念等方面與服務型政府的民本理念、體制機制和職能相呼應。由此，從話語體系入手推進服務型政府建設非常必要。

（一）管理型政府話語的影響弱化了政府的形象，倒逼話語重建，助推服務型政府建設

管理型政府模式下，政府的動機和目的是建立一個良好的層級秩序，最大限度地包攬一切事務，提供一切公共產品。它存在的合理性在于現行的社會體制如早前的計劃經濟體制發揮作用的結果，它的弊端在于政府權力太多太集中，體現在話語權方面，表現為話語議題的設定、話語規則的制定、話語真偽的裁判及話語分析范式的提供基本上都是由政府掌握。由此造成的難以回避的負面影響是話語的單向性，往往貫徹的是單向的自身意志，降低了與民眾之間的互動過程和相互言說關系的功能，弱化了話語在政府公共管理中的言說作用，有時容易出現嚴重的話語形象危機。話語形象危機是管理型政府的一個如影隨形的潛在風險。

管理型政府的話語風險是的確存在的，若要預防政府的話語形象危機，需要轉變新的思路，關鍵是按照服務型政府的要求，建構一種新的話語體系，乃為題中之要義、治本之策。

（二）話語空間的擴大化催生了話語權利的平等化，這是話語變化的一個重要顯現，倒逼服務型政府建設

全球化、市場化、工業化、信息化以及公民社會發展推進了話語的平等化、分散化，尤其是網絡時代的到來和其本身的威力使得民眾的公共話語空間不斷擴大。目前，網絡已成為網民參與社會治理的一種重要方式，對助推公民自身權利意識、獨立意識和參與意識的形成具有重要作用。民眾通過網絡參與大大拓展了話語空間、話語效力，開啟了社會民眾參與公共事務的便捷時代，如網上論壇、博客、微博、微信等以獨特而強大的方式，成為暢通民意平臺、完善民主監督、約束政府行為的有效載體。網絡使社會參與真正成為現實，民眾可以真正發揮自己的力量。在網民總人數已經超過數億人的中國，網民們交換信息、發表意見，已成為最直接和最有力的公共輿論。網絡參政議政正在成為我國社會生活中的一支重要力量，網絡推動了民間話語的崛起，壯大了民間話語的力量，發揮了民間話語的作用。如對政府人員不恰當的言行進行“圍觀”，表達關注和批判；對于政府發布的統計數據或調查結果等，直接表示質疑或懷疑；提出批評“權力”的話語，如“欺實馬”、“俯臥撐”和“被字句”等，表達對官方話語的抗議；建構新的民間話語，如網民自行調查或組織調查團去獲取真相〔1〕。這些行為不僅弱化了政府的話語權，對政府部門和行政人員的行為也是一種監督。

除了網絡對話語空間的重構之外，另一個重要方面是社會權力多元化，公民逐漸成為制約權力和話語供給的重要力量，公民廣泛參與行政過程，體現公民主體資格。另外，社會治理走向多中心化，形成了多元化的利益表達格局，社會治理要平衡各階層、各利益主體的利益，需要各個治理主體坐下來平等協商對話。政府作為主要的社會治理責任主體，需要構建多元化的對話渠道，聽取各個利益主體的訴求，民眾提出意見—政府回應—再提出意見—政府再回應，通過這樣的互動與博弈，尋求官方話語與民間話語的契合點，以達成共識，解決公共問題。在這樣的技術和時代背景下，話語議題的設定、話語規則的制定等不再由政府單方面來掌握。政府只有適應，揚棄原本以自己為中心的話語體系和話語方式，建構適應時代和民本位的話語體系、話語方式及話語秩序。

（三）話語重建也是促進公民利益表達、實現公共產品供需對接、實現服務型政府為人民服務的終極價值的重要途徑

我說，估計是個小偷，看見我嚇跑了。劉偉說，我們快撤，去藍夜電影院拿錢！我驚慌起來：“你們干完了？就這一會兒你們就干完了？”“你做得很好，”劉偉說，“完事了，意想不到的順利！”

為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，黨的路線方針的落實需要建立一個服務型的政府來實施。在過去很長一段時期內，管理型政府提供公共產品通常是從自我本位出發的，因此出現供需矛盾，主要責任在政府這一邊。公共產品供給的“供不應求”“供不合求”與“供非所求”的狀況很大程度上是政府話語的獨白和民間話語的獨白、信息交流不暢造成的。話語溝通、有效回應是解決公共產品供求矛盾的一個重要方面。加強話語互動，增強話語共識，建立回應型話語機制，是政府話語價值實現的途徑與選擇，不失為解決公共管理和公共服務中公共產品供給的“供不合求”與“供非所求”問題的解碼。只有話語方式轉變成服務型的話語體系和方式，才能最終促進服務型政府建設走向新的階段，實現服務型政府建設的終極價值。

三、職能轉變背景下服務型政府話語體系的建構

服務型政府建設不僅是體制機制和行政方式轉變的過程，同時也是政府話語方式轉變的過程，需要實現從管理型話語向服務型話語轉變，建立一套體現民本內涵要求的服務型政府的話語體系，在話語價值、話語邏輯、話語形態、話語方式等方面與服務型政府的民本理念、體制機制和職能相呼應。

（一）話語價值的建構

不管何種形態的話語，首先體現為一種價值的評判和反映。服務型政府的話語價值構建體現在公共價值、民本價值、服務價值等方面。

在服務型政府建設中，政府話語的價值既要體現在滿足民眾利益解決的公共價值層面，也要體現在滿足民眾的情感需求的精神價值層面，民眾得到的政府服務不但是解決問題的結果，滿足實現公共利益的要求，同時也要滿足解決問題過程的情感愉悅與享受，政府話語需要適應當前信息化時代的行政環境、公民社會等社會變化的要求。在話語權由政府掌握的時代，話語價值的評判是由政府決定的。在當今時代，政府話語價值需要從個別行政人員“隨心”向民眾“滿意”的轉變，轉變到民眾的價值取向和情感意愿上來，民眾是一個個鮮活的權利獨立的主體，有自己的價值判斷和選擇。政府話語的價值要求，不僅要圍繞效率，更重要的是要了解并且滿足公民提出的正當要求，話語價值要以追求公共利益、公共價值的最大化為目的，以人為本，一切為了人民，一切依靠人民，一切為了人的全面發展。

話語價值要體現出貫穿服務的本質要求。政府話語既然體現了行政理念、行政方式，那么，構建話語體系話語方式必然要從政府模式的基本要素和內在特質要求入手，從而進行建構。服務型政府話語體系不同于以政府本位建立起來的話語體系和話語方式，它必須體現公共服務的要求，表達公共服務的內容，在具體實踐中應本著以下原則來構建：以社會和公民為本位，以管理是服務的手段、服務是根本目標的要求來構建；走出管理型政府權力和組織的層級化要求，按照服務型政府權力來源于社會的委托以及社會組織扁平化的要求來構建；走出暗箱操作的行政方法，按照以制度為基礎、以公開透明的要求來構建；走出萬能政府、無限政府的誤區，按照政府職能有限以及服務的職能來構建。

服務型政府模式下，政府奉行公共治理多元中心主義，與社會公共組織乃至私人部門合作，共同提供公共產品與公共服務，強調公民是社會的主人，政府的責任是為整個經濟社會提供統一規則，提供科學有序的發展戰略和發展規劃。在這個規劃和戰略的框架下，由社會各種組織、社會公民采取協調一致的行動，去追求大家共同的公共利益和社會目標。由此可見，現代政府話語必須貫徹主權在民、治權在民的要求，必須通過道德、法律、責任、透明、廉潔、公正、平等、效率等原則的審判，任何違背上述原則的話語體系都不符合服務型政府話語體系的要求，都是與時代格格不入的，都可能引起政府與民眾的話語沖突。以服務為要求的話語和表達方式是整個話語體系價值的重要體現。

話語邏輯根源于話語價值的思考，來源于思維方式的不同。從不同的話語價值和思維方式出發，其話語遵循的邏輯也不同。任何政府模式都有與之相應的話語邏輯，從不同的思維方式和邏輯方式出發，政府的話語體系和官員話語方式也必然不同。話語是權力的產物，伴隨著政府從管理型向服務型的轉變，從政府獨白的話語轉向多元對話的話語是行政話語轉變的方向，是現代服務型政府話語方式轉變的路徑，也是現實邏輯。獨白話語是政府與民眾各行其道的話語楚河漢界，這種話語方式是根深蒂固的政府權力本位，體現了自身強烈的話語意志及權力意志，它往往是忽視民眾情感、利益、意愿需求的帶強制性的居高臨下的政府“通告”方式。傳統管理型政府并非不提供公共產品和公共服務，而主要是從自身意愿出發，有些服務得不到對方的認同和點贊。與管理型政府模式的話語邏輯不同，服務型政府的話語邏輯形成依據或表意在于：第一，話語不是基于權力，而是基于法律、義務、責任、服務的認知而形成，表意建立在這些認知的基礎上。第二，話語不是來源于壟斷和獨斷，而是基于民主協商的共識而形成，無論推理還是歸納，都把服務、協商的理念貫穿其中。第三，話語不是基于自身利益而是基于公共利益和民眾利益，與管理型政府的權力部門化、利益部門化不同，這種話語表達是以公共利益為本位的。第四，話語不是基于自身感受，而是基于實踐、基于民眾感受。話語的認知來源不是自身的經驗和感知，而是來源于實踐，來源于真理的認知，基于理性形成的話語形式，如“以公民本位”“服務價值”“透明公開”“公共利益”“公民權利本位”“民眾情感”“公共產品”“民主法治”和“道德規范”等，從這些概念與其所反映的對象的關系來看，它是服務型政府話語邏輯思維的出發點及邏輯推理和歸納所在，體現了服務型政府的理念和價值要求。

（三）話語形態的建構

話語形態是話語的形式和內容相結合的結構形態。根據話語產生的場域和情境可以把政府和官員話語分為文本話語、工作話語、會議話語、網絡話語四種形態。文本話語也叫書面話語，主要有法規、文件、標語口號、媒體宣傳話語等“公文”話語。工作話語有談話、指導等話語形態。會議是推進工作的一種重要形式，會議話語關系到會議的效果，主要有報告、現場講話等話語形態。網絡話語主要是博客、微博、微信等話語形態。基于服務型政府的話語邏輯來構建詞匯、語句，話語的表意必須貫穿服務型政府的理念要求。如“摸著石頭過河、不管白貓黑貓逮著老鼠就是好貓、發展是硬道理、改革開放是決定中國命運的一招”等話語是表達改革開放初期我國政府行政的話語體系。當今，服務型政府話語體系應該是由這些詞匯語句構成的，如“公民社會、公共理念、公共產品、公共服務、政府服務、以民為本、透明公開、依法辦事、公共責任、公民權利、講規矩、合作、協同、伙伴關系、多中心治理、職能轉變、您好、需要為您提供什么服務”等等，這是服務型政府話語形態的詞句表達形式。建設服務型政府，應該把與之相應的話語體系提煉出來，進行傳播、普及，使大眾接受、認同，話語形態的構建應走大眾化道路，為民眾所接受和認可。

（四）話語方式的建構

話語方式是話語的表達手段或言說方式、表意方式。所謂言說方式，從“言以表意”而言，實為表意方式。構建服務型政府的話語方式，要從訓話、通告向記敘、描述討論、說明的話語方式轉變，也就是從獨白到協商對話的轉變。一般來說，任何行政話語都同時包含了獨白和協商對話的元素〔1〕，協商對話是現代社會的本質，服務型政府話語是一種以協商互動為主的話語言說方式。協商對話是回歸公民權力本位和權利本位的話語方式，這種話語方式改變了以往那種政府官員與民眾的話語地位，政府從說教者轉變成傾聽者，從話語發布者轉變成民眾話語意愿的執行者。解決現代社會復雜的公共問題僅僅由政府采用強制性手段是難以行通的，需要多方主體、利益主體坐下來平等協商，找到解決問題的公約數和交集，政府應在尊重民意的基礎上制定決策，解決公共問題，提供公共服務，協商對話的話語方式的根本要求是彼此平等和接納、尊重和理解。文字表達、口頭敘述、情感表現應以大眾化為要求，通俗易懂，親切平和，貼近群眾；從獨白到協商的話語方式轉變實際上是從強制話語、專斷性話語、主人話語方式向大眾化話語、共識型話語、說理型話語轉變。共識型話語是服務型政府的重要共識，是基于雙方話語互動形成的。話語共識是政府與民眾話語意愿的公約數，這個公約數越大，共識也就越多。話語共識的形成不僅取決于政府對民眾話語利益訴求與愿望的回應和滿足，也取決于話語方式對接民眾情感的幅度。回應意味著政府對民眾話語和要求的接納與反應，從而采取措施解決相應問題，這是政府話語的終極本質，即解決公共問題、實現公共責任的擔當。因此，如果在話語傳遞中，政府話語能夠對民間話語有充分的理解和尊重，營造互動對話的機會，通過有效的協商，及時回應民眾的訴求，就可以實現政府與民間積極的良性的話語互動，構建理性、和諧的話語互動模式。

四、服務型政府話語體系建構應注意之點

從理論上說，話語是政府模式實現的語言形態，每一種政府模式都有其相適應的話語形態，或者說話語形態是為一種政府模式服務的。法治化、道德化、行政體制改革是服務型政府建設的外在路徑和手段，而職能轉變、話語形態的建構則是其內在的內容和形態。服務型政府建設必須建構相應的包括話語理念、話語邏輯、話語價值、話語形態、話語方式等一系列子要素的各個方面的話語體系。但是在這里要特別說明的是，服務型政府的話語和民眾的話語是辯證統一的、有機耦合的，不是對立的。民眾話語是為了更好地表達公共利益的意愿，更好地參與公共事務的管理，更好地協助政府生產和供給公共產品，更好地配合政府實現公眾利益。在服務型政府模式語境中，政府和民眾的話語權地位“一邊倒”現象不存在。民眾的話語權地位提升了，在公共事務治理中能更好地表達自己的意愿，與政府協商對話解決公共問題，從而成為公共事務治理體系中的一個主體。因此“話語權轉移”不是民眾全面“接收”政府的話語權，否定政府的話語權；服務型政府話語從話語理念、話語邏輯、話語價值、話語形態、話語方式轉變到以民為本位的軌道上來，只是話語體系要摒棄“替民作主”的觀念，從“想當然”為群眾謀利益到考慮群眾意愿和意見后為群眾謀利益，從原來的“管理理念”到現在的“服務理念”的轉變，從而消除“供非所求”的現象和“好心辦壞事”的現象。換句話說，把考慮群眾的意愿和需要放在重要的位置，以更好地為實現公共利益服務，避免發生群眾要“衣服”政府可能給“面包”、群眾要“面包”政府可能給“面包車”的情況。這樣一來，群眾話語和政府話語的有機耦合就可實現政府供給和群眾需求的有機統一。

從實際來看，新中國成立后建立的管理型政府具有中國特色，與學界從理論上定義的管理型政府的“造像”有著許多不同之處。因為我們的政府是在黨的領導下的人民政府，各級人民政府都是把黨的全心全意為人民服務的宗旨貫徹到自己的工作中，貫穿到公共事務管理中。習近平總書記提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，這就要求創新黨的領導方式和機制。因此，從管理型政府到服務型政府的話語轉變不是全盤拋棄，而是揚棄和發展。管理型政府話語體系適應了新中國成立后黨治國理政的需要，充分發揮了歷史作用，同時留下了寶貴的話語財富。服務型政府話語的建構需要吸收這些寶貴的話語財富，使之成為自己話語體系的重要內容，同時摒棄不符合現代政府要求的話語“遺存”。

總之，在服務型政府模式下，話語理念、話語價值、話語邏輯、話語形態、話語方式中任何要素的建構目的都是更好地契合實現黨的全心全意為人民服務的宗旨，更好地契合黨的群眾路線，更好地契合黨推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，更好地契合到黨的“四個全面”戰略中來。

〔參考文獻〕

〔1〕韓志明.網絡時代行政話語模式從獨白走向對話〔J〕.東南學術，2012（5）：76-87.

〔2〕專家談中國話語體系大眾化：部分人嘲笑官方語言〔EB/ OL〕.（2012-05-15）.http：//politics.people.com.cn/GB/101380/ 17892304.html.

責任編輯李雯

〔作者簡介〕羅忠桓（1970-），男，湖南新化人，懷化行政學院科研處副教授，主要研究方向為治理理論與實踐。

〔收稿日期〕2016-01-園3

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0065-05