著力推動環渤海區域基層法治建設合作

郝向耕，李　翔（.中共運城市委黨校，山西　運城　044000；.中共運城市委黨校函授部，山西　運城　044000）

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著力推動環渤海區域基層法治建設合作

郝向耕1，李翔2
（1.中共運城市委黨校，山西運城044000；2.中共運城市委黨校函授部，山西運城044000）

〔摘要〕在全面推進依法治國的背景下，環渤海區域基層法治建設合作取得顯著成效。實踐證明，基層法治建設合作應堅持主體平等、安全保障及循序漸進原則，并可設立長期的基層法治建設合作機制，以立法協作推動法治合作，以執法協作優化發展環境，以司法合作推動公平公正，以法治宣傳合作促進區域社會和諧穩定，為環渤海區域的進一步發展打下堅實的合作基礎。

〔關鍵詞〕環渤海區域；基層法治建設；合作機制；立法協作；司法合作；法治宣傳

環渤海區域位于東北亞經濟區的中心地帶，是我國北方經濟、政治、文化、社會、生態文明發展最為活躍的地區。多年來，以區域內省會城市為支點，全面深入開展合作，達到了互利共贏的目的，在我國對外開放的沿海發展戰略中起到了重要作用。目前，在全面推進依法治國的背景下，環渤海區域基層法治建設的合作越來越頻繁，效果十分顯著，為環渤海區域的進一步發展打下了堅實的法治基礎。

一、環渤海區域基層法治建設合作的背景

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，推進基層治理法治化，基礎在基層，工作重點在基層。基層治理法治化要求縣級以下行政區域推進依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法。環渤海區域土地相連、風俗相近、人員相互間流動量較大，有基層治理法治化合作的基礎，但由于各地區在制定地方性法規、政府規章和政策文件過程中缺乏溝通與協調，造成了一些制度性矛盾和沖突，在一定程度上阻礙了區域一體化進程。因此，在依法治國背景下，必須加強區域內法治建設合作，保障社會主體充分發揮積極性，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。

環渤海區域在全球經濟一體化的影響下，區域經濟發展在不斷融合，有著經濟合作的良好基礎，基層法治建設合作正在探索之中。2009年12月，北京、天津、河北、山東、遼寧五省市共同簽署了《環渤海區域政府法制工作交流協作框架協議》，隨后山西、內蒙古政府法制辦也申請加入，環渤海區域政府法制工作協作機制正式建立。六年多來，環渤海區域政府法制機構每年召開一次研討會，圍繞區域內政府法制建設的重大問題、熱點問題和難點問題進行研討交流，對促進區域內政府立法、行政執法等方面的交流與協作，創造環渤海區域經濟一體化發展的良好法治環境發揮了重要作用。有的相鄰區域共同建立了依法治理成員單位工作聯系制度、督查通報制度、考核獎懲制度等，這些制度的建立增進了相互之間的業務聯系，使得一些違法案件能夠得到及時有效的處理，相互間工作越來越有默契，提高了工作效率，達到了良好的法治效果。

近年來，隨著改革的日益深入，中央不斷放權讓利，擴大地方立法權范圍。黨的十八屆四中全會賦予設區市以立法權限，但在地方立法上，環渤海區域成員之間還存在很大的差異。環渤海區域各省市都以自己行政區內利益最大化為目標，進行地方立法，立法上強調地方保護，一定程度上破壞了統一開放的市場環境，區域內矛盾沖突加劇。黨的十八屆四中全會重點強調司法公正，提出要探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，主要是為了解決跨行政區劃的一些違法案件。目前，在環渤海區域內跨行政區域的司法問題還需要向共同的上級請示，從而導致效率低下，甚至出現司法不公的現象。因此，環渤海區域只有建立一個協調地方立法各種關系的長效機制，從大局出發，互利共贏，才能很好地促進區域內的法治建設。

二、環渤海區域基層法治建設合作的可行性

成員間相互交流的日益增多，使環渤海區域基層法治建設合作不僅愈加急迫，而且具有可行性。

（一）區位臨近，資源互補

環渤海地區包括北京、天津兩大直轄市及遼寧、河北、山西、山東和內蒙古中部地區，共五省（區）兩市。全區陸域面積達112萬平方公里，總人口2.6億人。環渤海地區共有城市157個，約占全國城市總數的1/4左右，其中城區人口超百萬的城市有13個。環渤海區域內的城市土地相連，本身自然形成一個“圈”，自然資源豐富，礦產資源儲量之多與種類之廣，是中國其他沿海地區所沒有的。主要礦產資源在全國占有主要地位，有利于實現“優勢互補、資源共享、共同發展、互惠互利”。這種獨特的地緣優勢，為環渤海區域經濟的發展和開展基層法治建設合作提供了天然條件。

（二）經濟社會往來頻繁

自環渤海區域的概念提出后，這一地區就被列為全國開放開發的重點區域之一，國家有關部門也對其進行了單獨的區域規劃。隨著環渤海經濟區的發展深化，區域內各行政區相互的往來越來越多，基本上處于“你中有我，我中有你”的狀態，人員和物流往來極其頻繁。如山西省和天津市，就提出了深化能源資源合作，加強電力、煤炭、天然氣以及風能、太陽能等新能源領域合作，提供可靠的能源保障。同時資源、信息的快速流動帶來的是眾多法律關系的產生，這也就需要區域內的法治合作共建來協調矛盾和糾紛。

（三）法治建設合作已取得顯著成效

多年來，環渤海區域積極開展法治建設交流已形成了慣例，七省市區法學會積極參與“環渤海區域法治論壇”，圍繞區域法治建設的熱點、難點問題開展廣泛深入的研討交流，形成了一大批具有理論和實踐意義的優秀研究成果，對于推進和服務本區域經濟社會發展、法治建設和繁榮法學研究發揮了積極作用。另外，環渤海區域內各省市地理位置相鄰，經濟社會發展相似，在法治建設方面有諸多可資借鑒的經驗和需要合作的地方。近幾年區域內法治建設實踐交流頻繁，相互配合，合理解決了經濟社會發展中遇到的許多法律問題。

三、環渤海區域基層法治建設合作的原則

環渤海區域基層法治建設合作應把握以下原則：

（一）主體平等原則

環渤海區域基層法治建設合作是在主體間平等原則下進行的，其法律關系涉及主體的獨立性。法律適用機關在法治建設合作中，不得因地域差別原因而給予差別對待。例如，在立法時，區域內主體就某個重大問題進行對話協商，保證平等保護區域內主體權益。在行政執法領域，面對同樣的違法行為，行政機關不應選擇性執法，對一些人的違法行為進行追究，而對另一些人的違法行為視而不見，不予以追究。在司法活動中應保障主體權利平等，做到司法公正。

（二）安全保障原則

環渤海區域基層法治建設合作的目的，一方面是合作共贏，推動共同發展，另一方面是推進地方的安全穩定。黨的十八屆四中全會指出，黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。當前，伴隨著經濟社會的深入發展，各種涉及人民群眾切身利益的社會矛盾日益凸顯，各種利益訴求得不到及時滿足，群體性事件時有發生，這時，如果靠傳統的行政手段來管理就行不通了，只有在法治上密切合作、統一標準，才能保證區域安全，維護社會穩定。

（三）循序漸進原則

環渤海區域基層法治建設合作是一項系統工程，非一朝一夕之功，要循序漸進，逐步拓展。基層法治建設單位要積極發揮作用，始終堅持把促進發展作為履行職能的第一要務，充分發揮自身特點和優勢，緊緊圍繞區域內法治建設中的重大問題，深入調查研究，進一步加強與兄弟省市的交流與合作，學習借鑒各地的先進經驗，為振興發展環渤海區域經濟，共同推進創建和諧穩定、公正高效的法治環境而不懈努力。

四、環渤海區域基層法治建設合作的思路

環渤海區域基層法治建設合作機制的設立是個系統性工程，體現了整體性、互動性、時效性特點。根據我國現有的法律結構和環渤海區域的現有基礎，要開展基層法治建設合作，必須多管齊下，協調配合，方能取得顯著效果。

（一）建立健全基層法治建設的長期合作機制

要實現環渤海區域基層法治建設合作必須建立健全基層法治建設的長期合作機制。可以在環渤海區域內設置一個負責法治建設合作的機構，如“環渤海區域法治建設合作委員會”，給區域內各方提供一個平等對話、交流合作的平臺，由區域內各省市統一籌備，其基本職能是統一協調區域內各成員在立法、執法、司法、守法等方面的沖突和糾紛。設立環渤海基層法治建設合作機制的基礎是要有一套完整的合作規則，組織解決區域內重大法治事件，審查和監督區域內政府間達成的合作規則的執行情況，理順與立法機關、國務院等部門的關系等，以保障法治建設工作的正規化和常態化。

（二）以立法協作推動法治合作

在環渤海區域經濟一體化的背景下，各省市的地方性法規存在較大差異，必須要在立法層面為基層法治合作打下基礎。一是區域內各成員在地方立法和政策制定過程中要積極協作，既根據各自實際展開立法調研與理論研究，又充分考慮區域內兄弟省市的客觀狀況，可以就共同關心的議題召開區域座談會或研討會，加強溝通，減少沖突。二是要鼓勵和引導區域內公眾參與區域立法和重大項目聽證，提高立法和政策制定的科學性和民主性。如在環境法治建設合作中，讓有利害關系的公眾提出自己的看法，強調合作共贏。三是各地的地方性法規、政府規章和政府文件不得與區域法治合作內容相抵觸，不得為了地方保護而給多方合作帶來不利影響。

（三）以執法協作優化發展環境

在經濟新常態下，環渤海區域內諸多的傳統“內部”社會公共問題與公共事務，變得越來越“外部化”和“無界化”，尤其是在行政執法方面，以往由一個地方執法部門進行的工作已經力不從心，無力面對涉及多方的共同問題，因而由多方參與的執法協作或共同執法便提上議事日程。2007年，浙江溫州市工商局和福建寧德市工商局簽署了《關于建立溫州和寧德兩市工商聯合執法機制共同促進溫寧兩市經濟發展協作協議書》，建立起聯合執法機制，為工商部門加強區域執法合作開了先河。而在環渤海區域內，涉及共同執法的領域更廣泛，包括環境保護、重大公共衛生事件的處理等都需要形成執法合力，方能有效處理跨地域公共事務。

（四）以司法合作推動公平公正

2013年“美麗中國·基層法院生態保護司法協作會”成立，該協會是由江蘇、浙江、貴州、遼寧、甘肅、廣西、重慶等全國部分基層法院作為會員單位，以加強環境保護為目的而成立的分享環保審判資源、共同提升司法理念和執法水平的聯合體。該聯合體在推動司法公平、公正方面取得了顯著成效，值得借鑒。在環渤海區域內，共同面臨的司法問題眾多，在一些領域可以嘗試建立類似的司法協作組織，著力培育民眾法治意識，交流審判經驗，搭建司法合作平臺，充分發揮基層法院審判的積極作用，營造良好的法治建設環境。要通過加強與周邊區域的司法協作，增進交流互訪、信息互通，構建跨區域法律文書委托送達、執行、矛盾糾紛協調化解的聯動協調機制，加強司法為民能力建設，有效提升司法公信力，以司法合作推動公平公正。

（五）以法治宣傳合作促進區域和諧穩定

當前，我國正處在經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是矛盾的凸顯期，社會矛盾或群體性事件多發，環渤海區域內基層法治建設也存在許多矛盾。隨著公眾權利意識的覺醒，人民群眾希望通過法定途徑維護自身合法權益的愿望日益強烈，特別是對跨行政區劃的重大疑難案件的處理，必須做到公開、公平、公正。為了把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態，必須加大法治宣傳力度，多方合作，引導公眾通過法治渠道解決問題。對于跨行政區域的案件多協商、多調解，做好群眾工作。如對于跨區域行政復議案件，區域內各成員可以建立信息通報機制，開展行政復議區界協作，共同研究對策，充分發揮行政復議“定紛止爭、案結事了”的應有作用，加大法治宣傳力度，以促進區域社會和諧穩定。

〔參考文獻〕

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責任編輯李雯

〔作者簡介〕郝向耕（1963-），男，山西臨猗人，中共運城市委黨校副校長，教授。李翔（1985-），男，山西霍州人，中共運城市委黨校函授部講師。

〔收稿日期〕2015-員2-園員

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0078-03