構建傳統村落保護性發展的良法框架

夏周青（中共海南省委黨校《新東方》雜志社，海口　571100）

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構建傳統村落保護性發展的良法框架

夏周青
（中共海南省委黨校《新東方》雜志社，海口571100）

〔摘要〕構建傳統村落保護性發展的良法框架，要在全面盤清傳統村落多樣性原生態信息的基礎上，嚴格申報和審批標準，按法定流程申報傳統村落和審批傳統村落保護發展規劃。同時，要加快推進傳統村落保護專項立法，保障傳統村落保護相關法律法規的實施。具體做法是：厘清參與傳統村落保護各個相關部門之間的權責，強化執法部門的執法力度；依法加強對財政支持傳統村落專項資金的監管；嚴厲打擊針對傳統村落的文物違法案件；重視宗族宗法鄉規民約在傳統村落保護性發展中的作用。

〔關鍵詞〕傳統村落；保護發展；專項立法

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上發表的重要講話中提出，“城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。習總書記這質樸但深刻的講話為我國目前正在推進的新型城鎮化建設提供了一條基本遵循，那就是城鎮化建設不能一味地大拆大建，而是要在開發和建設過程中同時注重對中國傳統文化的保護和傳承，新型城鎮化建設要有中國特色，要弘揚和傳承中華民族優秀傳統文化。一句話，要守住中國傳統文化的根脈。

依舊存留于世的華夏大地上大大小小的傳統村落連接著歷史、承載者文化，無疑是中華民族優秀傳統文化的活化石。然而，在近年來一波又一波城鎮化建設的浪潮中，許多傳統村落正面臨著被破壞的嚴峻問題。有數據顯示，在一段時期內，我國每天有約100個傳統村落消失。應該說，伴隨這些傳統村落消失的還有難以估量的中華傳統文化遺產和無數人的鄉愁記憶。如何在城鎮化建設與發展過程中科學有效地保護這些承載民族文化基因的傳統村落，讓人們“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，這無疑是當前中國發展亟待解決的一個問題。這個問題牽涉到很多方面，其中傳統村落保護與發展的制度體系建設是重要一環。基于此，筆者擬從構建傳統村落保護性發展的良法框架層面對傳統村落的保護加以探討。

一、全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息

要構建傳統村落保護性發展的良法框架，必須首先對我國傳統村落的基本情況進行摸底，全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息。

全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息有助于我們對當前傳統村落的遺存情況與發展現狀有全面的認識和把握。只有充分掌握當前我國傳統村落的遺存情況與發展現狀，才能為后續的擬定傳統村落申報和審批的法定標準及流程、推進傳統村落保護的專項立法、實施對傳統村落的保護性發展等工作提供依據和支撐。目前，傳統村落正在遭受前所未有的破壞，面臨著嚴峻的形勢。傳統村落保護的迫切性要求我們必須盡快全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息，與時間賽跑，搶救我們如今已經變得“稀有而瀕危”的傳統村落遺產。

值得欣慰的是，到目前為止，我國在傳統村落多樣性原生態信息的盤清工作上已經有了一些實踐并取得了一些成果。

早期的可以追溯到從2001年開始醞釀、到2003年正式啟動的“中國民間文化遺產搶救工程”。2001年中國民間文藝家協會召開第六次全國代表大會，大會選舉產生以馮驥才任主席的主席團。馮驥才先生一直致力于傳統文化的保護與傳承，在其極力倡導和眾多民間文藝工作者的積極奔走與努力下，“中國民間文化遺產搶救工程”提出并在其后10多年時間為我國文化遺產保護事業的發展作出了巨大貢獻。

“中國民間文化遺產搶救工程”既為國家非物質文化遺產保護工作注入了新的力量，同時又與國際上幾乎同步展開的聯合國教科文組織的人類非物質文化遺產保護運動相呼應，催生了一些重要的文化制度的制定和施行，促使我國一系列重要的文化政策出臺，形成了廣泛的社會文化風尚，甚至可以說改變了中國文化發展的軌跡。

幾乎與“中國民間文化遺產搶救工程”同時進行的還有建設部和國家文物局共同開展的中國歷史文化名村和中國歷史文化名鎮評選活動。該評選自2003年公布第一批入選名單開始，到2014年已經進行了六次評選。截至2014年第六批中國歷史文化名村名單公布，目前共有107個村落入選中國歷史文化名村。

2012年4月，國家住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部四部門聯合啟動了中國傳統村落的調查項目。當時匯總的數字表明，中國現存的具有傳統性質的村落近12 000個。同年9月住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部四部門聯合成立了由建筑學、民俗學、規劃學、藝術學、遺產學、人類學等專家組成的專家委員會，評審出了第一批中國傳統村落，并發布了《中國傳統村落名錄》。全國共有646個傳統村落入選該名單。

2014年6月，中國民間文藝家協會、中國攝影家協會、中國文學藝術基金會、中國傳統村落保護與發展研究中心共同組織實施啟動了“留住鄉愁——中國傳統村落立檔調查”項目。有數據顯示，截至2015年3月，“留住鄉愁——中國傳統村落立檔調查”項目已經完成了200多個村落的立檔調查工作。

以上這些關于盤點傳統村落信息、保護傳統村落的活動或項目已經體現出從國家到整個社會范圍內我們逐漸有了保護和發展傳統村落的自覺意識。當然我們要構建傳統村落保護性發展的良法框架，要實現對傳統村落的有效保護，還必須繼續加強全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息這一項前提性和基礎性工作。

要做好這一項工作必須進行三方面的努力：

第一，政府和社會力量必須很好地協作起來。政府職能部門在政策和資金上可以給予支持，充分調動全社會各界參與全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息工作的積極性。

第二，強化傳統村落信息調查搜集工作的科學性、嚴謹性和全面性。傳統村落的原生態信息本就具有包容性和多樣性，可以說涉及到了建筑遺產、文化、政治、經濟、社會等各個方面的遺存。因此調查工作也必須全面涉及這些方面，同時要保證信息的準確性，信息歸類整理也要科學。

第三，信息記錄的載體要多元化、立體化。為了能翔實、準確地記錄傳統村落的原生態信息，信息記錄方式必須多元化、立體化，要充分運用現代化、數字化的多媒體記錄載體。信息記錄載體要包含文字、圖片、音像三類。

二、嚴格標準，按法定流程申報傳統村落和審批傳統村落保護發展規劃

在對我國傳統村落的多樣性原生態信息全面盤清和掌握的基礎上，要根據我國傳統村落的實際現狀和傳統村落保護與發展的需要，制定出嚴格且切實可行的傳統村落申報、審批標準和流程。

中國傳統村落的申報一般應當提供以下四個方面的材料：

第一，村落基本信息。村落基本信息包括村落形成年代、村落形成原因、村域面積、戶籍人口基本情況、村集體年收入及人均年收入狀況、村落是否已經列入各級保護或示范名錄、保護規劃及保護利用狀況等信息。

第二，村落傳統建筑遺存信息。傳統建筑主要是指歷史建筑、鄉土建筑、文物古跡等建筑類型。建筑遺存信息應當包括建筑名稱、建筑年代、建筑規模、已經列入文物保護單位的級別與數量、已經被認定為歷史建筑的級別及數量等。

第三，村落選址和格局信息。村落選址和格局信息具體包括村落現有選址形成年代、現存歷史環境要素種類（古河道、古樹、古井、傳統公共空間等）、村落傳統格局保存程度、村落選址規劃營造反映的科學文化價值、村落與周邊自然環境的協調性等等。

第四，村落承載的非物質文化遺產信息。村落承載的非物質文化遺產信息包括非物質文化遺產名稱、級別、類型、是否確定傳承人、項目存續情況、與村落依存程度、活動規模、傳承時間、價值與影響力等信息。

以上這些信息尤其是涉及到物質遺存和非物質遺存時，應能夠提供圖片、音像等比較直觀的資料，提高可信度與說服力。具體到每一項時應當細化和量化標準，使其具有實際的可操作性。

中國傳統村落的保護發展規劃審批應當流程化，并且要嚴格按照《歷史文化名城名鎮名村保護規劃編制要求（試行）》和《傳統村落保護發展規劃編制基本要求（試行）》執行，一般來講應包含以下幾個流程：

第一，傳統村落保護發展規劃的編制。中國傳統村落保護發展規劃由鄉鎮人民政府組織編制，報縣級人民政府審批，規劃審批前應通過住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部組織的技術審查。縣級規劃、文化（文物）、財政主管部門負責保護發展規劃編制工作的具體組織實施。傳統村落保護規劃應當包括下列內容：評估歷史文化價值、特色和存在問題；確定保護原則、內容和重點；提出總體保護策略和鎮域保護要求；提出與傳統村落保護密切相關的地形地貌、河湖水系、農田等景觀環境的保護措施；確定保護范圍，包括核心保護范圍和建設控制地帶界線，制定相應的保護控制措施；提出保護范圍內建筑物、構筑物和環境要素的分類保護整治要求，對歷史建筑進行編號，分別提出保護利用的內容和要求；提出繼承和弘揚傳統文化、保護非物質文化遺產的內容和措施；提出改善基礎設施、公共服務設施、生產生活環境的規劃方案；保護規劃分期實施方案；提出規劃實施保障措施等。

第二，傳統村落保護發展規劃的地方審查。規劃草案應當報縣級規劃主管部門進行初步審查和論證。修改后形成保護發展規劃初稿，報縣規劃委員會或政府常務會議審議。修改后形成規劃送審稿，由縣級人民政府書面報請省住房城鄉建設廳組織專家評審。

第三，傳統村落保護發展規劃的專家評審。省住房城鄉建設廳會同省文化廳等有關部門組織規劃、建筑、文物保護等方面的專家對保護發展規劃進行技術審查。規劃編制單位根據專家評審意見進行修改完善，形成保護發展規劃修改稿。

第四，傳統村落保護發展規劃的審查與批復。縣級規劃主管部門確認保護發展規劃已按專家評審意見修改完善后，在規定時間內，由縣、市、省級相關主管部門報住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部進行技術審查。保護發展規劃通過了四部局技術審查的中國傳統村落將納入中央支持范圍并予以公布。被列入中央支持范圍的中國傳統村落的保護發展規劃，按程序由縣級人民政府批復并實施。

三、加快推進傳統村落保護專項立法

從目前中國傳統村落的保護現狀和傳統村落的長遠發展來看，傳統村落的保護與發展不能僅僅停留在盤清傳統村落的多樣性原生態信息、組織一些搶救性保護性活動和嚴格申報與審批流程這些工作上，還必須將對傳統村落的保護與發展上升到國家法律層面，加強立法工作，建立健全針對傳統村落保護的法律體系。

目前，無論是社會還是國家層面，我們都有了保護傳統村落的自覺，針對傳統村落的保護已經卓有成效。但同時我們應當看到關于傳統村落的保護，我們覺醒較遲、起步較晚，許多方面還很欠缺，這其中就包括關于傳統村落的立法保護。

到目前為止我國尚沒有一部關于傳統村落保護的專門性法律，傳統村落保護法律體系缺失。目前我國直接針對傳統村落保護的僅僅是國務院有關部委頒布的《傳統村落評價認定指標體系（試行）》《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》《關于做好中國傳統村落保護項目實施工作的意見》等行政法規。除此之外，《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》中間接地有一些適用于傳統村落保護的條款。但這些直接性的行政法規和間接性的法律并沒有形成一個科學、完善的關于傳統村落保護的法律體系，甚至某些法律條文反而與傳統村落保護的實際情況背道而馳。比如，一些傳統村落的居民建筑被納入文物保護單位后，依據《中華人民共和國文物保護法》，這些民居便成了國家財產，其所有權并非完全屬于村民自己。若建筑出現問題，村民不得擅自修繕，否則可能違法甚至犯罪。修繕文物建筑需要層層上報獲得審批后方能實施。而在當前我國法制尚不健全的情況下，《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》這樣的“偏門”法律并沒有得到很好的落實，其結果導致的就是需要修繕的傳統村落文物建筑得不到及時的修繕，最后直至坍塌消亡。

因此，加快推進傳統村落保護專項立法，建立健全針對傳統村落保護的法律體系的工作迫在眉睫。

首先，國家層面應該盡快制定出一部“中國傳統村落法”或者“中國傳統村落保護法”，以此作為中國傳統村落保護法律法規的統領。

其次，國家層面應該根據傳統村落保護工作的分工和特點制定相關專項法律法規。具體應包含以下幾個方面：針對傳統村落建筑保護的專項法律法規政令，針對傳統村落生態環境建設方面的專項法律法規政令，針對傳統村落非物質文化遺產方面的專項法律法規政令。

再次，各地應當在國家法律的基礎上，根據各地傳統村落分布及保護的實際情況制定出適合于當地傳統村落保護的地方性政令法規。

最后，對已經制定的關于傳統村落保護的行政法規或者法律中已經不適宜或相互矛盾的條文應當及時加以修訂，使之真正能落到實處，起到保護傳統村落的積極作用。

四、傳統村落保護相關法律法規的實施

針對傳統村落保護的專項法律體系的健全并非意味著傳統村落保護工作的完成。傳統村落的保護與發展更重要的是要讓這些制定出的法律法規政令制度落到實處，并且真正起到保護和發展傳統村落的作用。因此，在制定傳統村落保護與發展的專項法律的同時，還應當建立與之相適應的法律執行與監督機制，以保障法律的實施。

第一，厘清參與傳統村落保護各個相關部門之間的權責，強化執法部門的執法力度。傳統村落是一種復雜的并不斷變化發展著的人群聚落形態。對傳統村落的保護將涉及住房保障與建設、民政、財政、文物保護、文化建設等諸多部門。因此，在具體開展對傳統村落保護工作時應厘清各方權責，既要避免權責交叉相互掐架，同時又要避免出現權責空白區域。在厘清各方職責后，要加強各執法隊伍的執法力度，落實各項法律法規，必要情況下還需要考慮成立專門的傳統村落保護機構，確保傳統村落保護各項法律法規的有效實施。

第二，依法加強對財政支持傳統村落專項資金的監管。國家財政部門設立有支持傳統村落保護與發展的專項資金，對此必須依法加強監管，確保這些專項資金能夠真正用于對傳統村落的保護與發展上。應建立相應的專項資金監管機制，公開專項資金使用情況，確保每一筆資金都有賬可查，接受全社會的監督。

第三，嚴厲打擊針對傳統村落的文物違法行為。文物違法行為是對傳統村落保護發展工作的一項巨大挑戰。文物建筑是傳統村落文化的重要載體，具有極其重要的科學歷史文化價值。對傳統村落文物建筑的破壞往往是對傳統村落文化傳承的毀滅性破壞。因此，必須強化執法力度，嚴厲打擊針對傳統村落的文物違法行為。

第四，重視宗族宗法鄉規民約在傳統村落保護性發展中的作用。保護與發展傳統村落，一方面要避免來自外界的破壞，另一方面也要避免傳統村落住民自身對村落的破壞。宗族宗法鄉規民約在這一方面可以作為法律法規的補充，在對傳統村落的保護中發揮一定作用。在傳統村落中，一代代傳承下來的宗族宗法鄉規民約往往比法律法規更容易被村落住民所認可和遵循。對于傳統村落的住民來說，宗族宗法鄉規民約可以說是不成文的“法律”。因此可以在傳統村落中積極開展鄉規民約的教育，但要注意對一些不符合當代價值觀的封建教條要加以甄別和摒棄。同時，一些普遍得到認可的鄉規民約，國家可以考慮將其上升為法律法規強化其約束力和覆蓋范圍。

總之，構建傳統村落保護性發展的良法框架，必須做好全面盤清傳統村落的多樣性原生態信息、嚴格傳統村落申報和審批的法定流程、健全傳統村落保護法律體系并保障法律法規制度的實施等工作，從而建立起保護和發展傳統村落的長效機制。只有這樣才能真正做到讓子孫后代“看得見山、望得見水，記得住鄉愁”，使中華民族的文脈得到延續與發展。

〔參考文獻〕

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〔3〕周建明援中國傳統村落——保護與發展〔M〕.北京：中國建筑工業出版社，2014.

責任編輯文丁

〔作者簡介〕夏周青（1957-），男，海南東方人，中共海南省委黨校《新東方》雜志社副主編，副研究員，主要研究方向為編輯出版學、社會學。

〔基金項目〕國家社會科學基金項目（15XSH002）。

〔收稿日期〕2015-員2-園員

〔中圖分類號〕D922.22

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0095-04