論我國行政許可監督制度之完善

2016-02-17 19:38:34王倩楠

知與行 2016年2期

袁　雪，王倩楠

(哈爾濱工程大學人文社會科學學院，哈爾濱 150001)

依法治國研究

論我國行政許可監督制度之完善

袁雪，王倩楠

(哈爾濱工程大學人文社會科學學院，哈爾濱 150001)

[摘要]隨著中國共產黨十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”戰略，建設法治政府，推進依法行政成為我國行政管理制度改革的主要目標和方向。因此，近年來，法治政府建設工作備受社會各界關注。行政許可制度是國家對社會事務進行行政管理的重要手段，是對一國經濟、政治、文化活動進行管理的必要方式，是建設法治政府的重要環節。要想使行政許可工作真正發揮對經濟、社會發展的促進作用，就必須加強對行政許可工作的監督，因此完善行政許可監督制度，促進行政許可工作規范化、有序化進行也越來越具有現實意義。近年來我國在深化行政管理體制改革方面取得了很大成效，先后清理、取消了大批行政許可審批事項，但是當前我國的行政許可制度仍存在事后監督脫節、監督方式不足、越權監管嚴重以及監管范圍不清等問題，應當借鑒歐美發達國家的實踐經驗，從行政立法和司法實踐中加強對行政許可行為的監督，改進現有的監督機制，加強對行政許可設定權的監督、完善訴前制度和行政許可監督責任機制。

[關鍵詞]行政許可；行政許可監督；自由裁量權

一、行政許可制度理論概述

行政許可，是行政機關實施的一種行政審批行為，是指行政機關根據法律、規章、政策所設置的條件，對特定行政法律關系相對人進行審查評判后所作出的予以許可和授權的行政行為[1]。公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資質、確立其特定身份的行為，具體包括普通許可、特許、認可、核準和登記。行政許可制度是國家進行行政管理的重要手段，其前提是法律的一般性禁止。也就是說，行政許可所賦予或設定的權利是本不存在的，需要依相對人的申請對相關一般禁止予以解除，從而賦予相對人相應的權利或資格。

在我國，行政許可制度于新中國成立后逐漸形成，并隨著不斷的改革發展逐漸成為我國行政制度體系中十分重要的一項制度。如果以改革開放為節點，我國的行政許可制度可被分為兩個階段。在改革開放之前，由于我國當時正處于高度集中的計劃經濟體制之下，因而當時的行政許可制度也具有十分鮮明的計劃經濟特點。這一時期的生產資料分配權完全由國家掌握，行政許可成為這一時期政府管理社會資源的重要方式，一切經濟活動、社會活動的開展都必須經過行政許可這一環節，進而逐漸形成了涉及眾多領域層面、對社會各方面發展均有巨大影響的行政許可制度[2]。而到了改革開放之后，我國實現了由計劃經濟向市場經濟的轉變，我國的行政許可制度也隨之有了新的發展變化：從最初的行政許可權力下放、分散，到中期明確政府在市場經濟中宏觀調控者的角色定位，再到后來真正全方位、多領域地實現分權、放權，我國的行政許可制度正在逐漸與我國的市場經濟體制相適應與協調。此外，我國還于2003年通過了《行政許可法》，以法律的形式明確了政府行政許可權力的界限、許可設定的程序、法律責任以及行政救濟途徑等等，標志著我國的行政許可工作和制度已進入新的歷史階段。

行政許可的前提是對公民自由或權利的限制，雖然設立行政許可的目的在于維護社會秩序，保護公民權利，促進公共利益，等等，但是行政許可所帶來的管理成本增加、行政效率低下等弊端也是很明顯的[3]。行政許可制度作為國家進行行政管理的手段之一，其存在是十分必要的，那么行政許可制度在應然狀態下應當具有怎樣的作用呢？在應然狀態下的行政許可制度應當能夠實現對市場的有效監管，保證市場經濟的發展穩定有序；應當實現對經濟發展和社會公共利益的平衡，防止不合理的經濟發展方式給社會帶來負面影響；應當對公民、法人及其他組織的權益予以充分維護，既保障有關主體行使自己權利的自由，同時也要禁止以損害他人利益為代價的權利行使行為[4]。根據《行政許可法》規定，行政機關實施行政許可行為的前提是必須在其法定職權范圍內實施，以其具有行政管理權限為基礎，不同的行政機關具有不同的行政管理權限，但不能超越各自的管理權限實施行政許可行為。而實踐中經常存在行政管理機關越權實施行政許可行為的情形[5]。因此，應當對行政機關的行政許可行為進行監督。

二、我國開展行政許可監督工作的必要性分析

(一)我國正在積極推進行政許可工作與程序的簡化

當前，我國正在全面積極推進法治政府的建設工作。為進一步加快法治政府的建設工作，中共中央、國務院于2015年年底印發了《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》。在該綱要中明確指出：依法全面履行政府職能，首先應當深化行政審批制度改革，全面清理行政審批事項，全部取消非行政許可審批事項，最大程度減少對生產經營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍[6]。可見，我國正在以前所未有的力度進行行政許可工作的改革，正在積極推進行政許可工作和許可程序的簡化。與之相應，我國的行政許可監督工作也應加強改革與完善，與行政許可工作的改革相配合。

(二)當前我國行政許可監督工作存在的問題

第一，監督工作受傳統政府管理觀念影響，事后監督工作脫節。當前我國的行政許可制度往往準入門檻較高，條件較為嚴格，對于不少行政許可申請人來說突破層層難關進入許可框架內是其首要也是最為困難的工作。但對于已經取得許可的有關事項與活動，相應的后續監督工作卻存在力度不足甚至零監督跟進的現象。事后監督工作的脫節使一些領域的行政許可成為虛設，盡管準入條件已頗為嚴格，但各種問題也層出不窮。為了解決新問題，又設置新的行政許可，重許可、輕監督使得許可越設越多，問題卻無法得到有效解決。

之所以出現這一問題，主要原因是由于政府管理模式受到傳統觀念的影響而出現偏差。盡管當前我國正在積極建設服務型政府，但這一工作的完成并不是一蹴而就的，目前計劃經濟時期形成的舊的管理模式與觀念仍廣泛存在于行政管理工作中。“以行政權力為中心”“缺乏服務意識”“不能把人民的利益放在首位”，諸如此類的落后的管理觀念致使行政機關工作人員在工作中管理、監督方式不科學，政府管理模式出現偏差，對于行政管理的理解也僅限于審批、收費、處罰等，從而導致行政許可工作與事后監督脫節，重許可而輕監督。即使一些行政許可機關能夠落實相應的監督職責，也往往因監督方法、手段的單一而使監督工作的效果大打折扣。

第二，監督方式仍有不足，追責機制缺失。我國行政許可監督方式的不足既體現在行政機關的內部監督上，也體現在行政機關之外的其他主體的監督工作中。從行政機關內部的層級監督來看，由于行政機關內部層級監督屬于內部行為，其監督活動透明度低、公開性力度不足。從行政機關以外的其他主體對行政許可行為的監督來看，盡管途徑和方式多樣，卻也不同程度的存在相應問題，從而使監督的力度大打折扣：人大的監督因缺乏時間保證與法定責任形式而顯得無力；行政訴訟由于受案范圍的限制導致監督范圍十分有限；社會組織的監督由于其對行政機關較大的依附性而無法獨立有效發揮作用；公民個體的監督更是缺乏有效的途徑而導致效果難以顯現。

此外，即使能夠發現問題，由于缺乏嚴格有力的法律責任追究機制，懲治力度較弱，往往也無法有效制止相關行為。盡管根據《行政許可法》第七章的有關規定，在行政許可審批工作中發現的違法違規現象應當依法追究行政責任和刑事責任，但卻并沒有對行政許可監督過程中的責任追究問題進行規定。權責一致是依法行政的基本要求，也是保證行政機關依法行使職權的關鍵，行政許可監督工作中責任追究機制的缺失極大削弱了行政許可監督工作的力度，使行政許可監督工作的應有效果難以實現。

第三，多頭監管、越權監管問題突出。利益的驅動很容易對行政主體的行為產生影響，在行政許可監督工作領域也毫無例外。盡管《行政許可法》第58條對行政許可工作的收費問題進行了明確規定，強調行政機關在實施行政許可及對許可事項進行監督時均不得收取任何費用。但在實際工作中亂收費、高收費、以權力尋租的方式獲取利益的現象仍時有發生，利益的驅動勢必造成行政主體對有利可圖的監督工作的相互爭搶，無利可圖者則疏于管理的局面。加之我國當前行政部門之間缺乏明確的權責劃分，行政機關橫向分工過細、部門分割過嚴，綜合監督執法能力不強，因而極易出現多頭監管、越權監管的情況。如此一來不僅不能對行政許可進行有效監督，反而加重相對人的負擔，甚至造成市場秩序、社會秩序的混亂。

第四，行政許可監督職權范圍不清，自由裁量權過大。自由裁量權是現代行政許可制度的必然要求，因為立法顯然不能窮盡列舉。但自由裁量權如若不能明確界限，則極易演變為謀取私利的工具。在當代行政法律領域，自由裁量權的存在非常廣泛，滲透到行政管理過程的各個環節，包括行政立法、執法等過程中，儼然自由裁量權已經成為行政權力的組成部分。行政自由裁量權的存在，在一定程度上滿足了行政靈活性的要求，但是由于其缺乏確定性和可預見性，因此應當進行一定程度的限制。[7]目前我國的行政許可監督工作中，監督的職權范圍不清，無論是在實際程序中還是在法律規定中都過多地存在自由裁量權，這無形之中造成了行政許可機關公務人員與被許可人之間地位的不平等，公務人員濫用自由裁量權的情況屢屢發生，進而導致在行政許可監督工作中權錢交易、腐敗賄賂問題屢禁不止。

(三)加強行政許可監督具有多方面的現實意義

第一，是社會主義市場經濟發展的基本要求。行政許可的實施離不開市場在資源配置中的基礎作用，但如果只有市場的調節而沒有政府的參與，則十分容易導致經濟發展進入無序狀態；反之，如果過度依賴政府的調節干預而忽視市場的作用，則會出現政府機關兼任“裁判員”和“運動員”的局面，勢必導致經濟發展效率的大打折扣和權力秩序的雜亂無章。行政許可監督的使命便是在市場調節與政府職能之間尋找平衡點，防止出現政府職能越位和市場調節缺位的局面，使行政機關的行政許可行為與我國社會主義市場經濟的發展相適應，優化行政許可審批工作，嚴守行政機關的權力界限，助力我國市場經濟的發展與繁榮。

第二，是行政許可真正發揮效能的重要保障。行政許可作為具體行政行為，是行政主體針對相對人的申請進行審查、批準、認可的過程，這一過程主要的依據便是申請人提出申請時的基本情況與條件，而對于獲得許可后申請人是否能夠依法在許可范圍內從事活動、履行法定義務并無保證，這些必須依靠后期的監督工作來完成。因此，行政許可要想真正發揮效能就必須依靠行政許可監督。

第三，是行政許可主體履行法定職責的有效手段。一方面，對納入行政許可之內的事項進行監督是行政許可主體的法定職責，也就是說行政主體必須及時對相對人是否依法行使許可事項權利、履行相應義務進行監督管理。另一方面，行政許可主體也負有保護相對人許可權利的職責。一旦行政相對人獲得了行政許可，也就意味著行政主體非因法定理由不能對相對人的合法活動進行干涉，且當被許可人的許可權利受到其他主體的侵犯時，行政主體也有責任予以保護，而這些都依托于行政許可監督來實現[8]。

三、國外行政許可監督工作的經驗分析

(一)對行政許可設定權進行監督

對行政許可進行監督，首先著眼的便是對行政許可設定權進行監督，而這主要涉及立法職能與立法監督機構之間的分化[9]。以美國為例，美國的立法機關為國會，其享有通過立法設定行政許可的權力。但這并不意味著國會在行政許可設定上一方獨大，因為只有通過總統的簽署公布法案才能生效，也就是說總統對國會的立法設定權有一定的制約性。此外，美國司法機關也能夠有效監督國會的行政許可設定。聯邦最高法院享有對立法與行政行為的司法審查權，以此來審查相關行為是否違憲，從而實現對行政許可設定的監督。美國立法、司法、行政三權分立的政治形式為其行政許可設定權的監督工作提供了良好的平臺，立法與監督機構的分化也更有利于對行政許可設定權進行監督。

(二)通過訴前制度對行政許可行為進行監督

關于通過訴前制度實現對行政許可行為的監督在各國的制度設計中都有不同程度的體現。比如在英國，如果公民的合法權益受到某機關行政許可行為的損害，那么其便可就該行政許可行為向部長申訴，部長有權對該行為進行全面審查、作出改變決定。此外，英國設有行政裁判所，行政裁判所雖然為行政系統的內部機構，但又獨立于相關部門開展工作。由于兼具獨立性與程序的便捷、廉價性，行政裁判所成為當事人尋求救濟的一大途徑。又比如德國的異議審查制度，當事人對行政許可決定不服的，可先向原機關提出異議，請求審議，原機關根據異議人的審議理由可作出是否予以救濟的決定。對于不予以救濟的異議請求，可進一步移送上級機關或其他有管轄權的機關，這與我國的行政復議制度有一定的相似之處。通過訴前制度對行政許可行為進行監督，強化行政機關對自身錯誤行為的監督，將行政管理方面的專業問題在本階段解決，從而減少行政訴訟案件的數目，提高司法工作之效力與水平。

(三)通過司法程序監督行政許可行為

如果說訴前制度是行政機關內部的一種監督方式，那么司法監督顯然是從行政機關的外部對行政許可行為進行監督。對于行政類案件，英美等國家的普遍做法是將案件交由普通法院進行審理，但這樣的做法面臨著法官對行政領域專業知識不通曉、案件審理程序復雜煩瑣等問題，難以實現司法效率。與英美國家不同，德國的行政案件由專設的行政法院審理。此種形式能夠有效彌補普通法院審理行政案件時存在的專業知識缺失問題，且訴訟程序較為簡便，能夠在有效解決行政許可爭議的同時提高案件審理的效率。司法監督是對行政許可行為進行監督的有力途徑，但如何設置這一監督方式使其更為有效，德國將行政審判專業化的做法還是有一定的可借鑒之處的。

四、我國行政許可監督工作的完善建議

(一)轉變工作理念

在早期我國傳統政府管理理念的影響下，行政機關工作人員的工作思維模式也走入“以行政權力為中心”的誤區，致使我國行政許可監督工作的開展過于生硬且煩瑣，不僅給被許可人的生產生活帶來諸多不便，也造成了對行政許可事后監督工作的缺位。因此，要完善我國的行政許可監督制度，首先要做的便是轉變監督理念。我們一方面要加快政府職能的轉變，實現向有限政府、誠信政府、透明政府、服務政府的轉化；另一方面我們要加強行政機關工作人員的隊伍建設，加強對行政機關工作人員的在職培訓，提高他們的依法行政意識和服務意識，從而使行政許可監督工作早日走出誤區，真正成為為人民服務的工作制度。

(二)改進行政許可監督機制

要完善我國的行政許可監督制度，十分關鍵的一步便是要改進現有的監督機制，加強對行政許可設定權的監督、完善訴前制度。

要強化行政許可設定權的監督，我們必須對行政許可的設定主體與方式加以限制。目前我國的行政許可，其設定主體既包括立法機關，也有行政機關，既可通過法律、行政法規等法律的形式，也可通過國務院決定等非法律形式進行設定，這顯然不利于實現對行政許可設定權的有效監督。因此，我們應當盡快實現對行政機關行政許可設定權的合理限制，并漸進式地將行政許可設定權收歸立法機關，同時明確司法機關對所設定的行政許可的監督職責，加強對行政許可設定權的監督。

訴前制度是實現行政機關自我監督的有效途徑，關于訴前制度的完善我們可借鑒英國、德國的有關經驗，強化行政機關內部監督，比照“窮盡救濟原則”，使存在問題的行政許可行為盡可能在訴前得到改正，或至少將行政管理領域的專業問題在訴前得以解決，讓法院僅就法律適用問題進行審理。如此一來，便可在充分調動行政機關自我監督積極性的同時優化各機關行政許可監督資源的配置，提高行政許可監督工作的效率。

(三)完善行政許可監督法律責任機制

首先，要及時完善行政許可監督的行政法律責任機制，對國家公務人員的違法、違紀行為進行規定，細化對行政許可監督工作中出現的違法行為的法律責任規定，詳述其種類、范圍、條件以及處分辦法，同時完善關于行政補償的相關規定，填補行政許可法中的缺漏，增強其可操作性，體現“依法予以補償”的立法精神。

其次，要完善行政許可監督的刑事法律責任機制。一方面盡快出臺相應的立法解釋，對行政機關及其工作人員在實施行政許可及其監督工作中的刑事責任及其基本要件和究責程序進行規定；另一方面應當將行政機關以及機關工作人員在實施行政許可的整個工作過程中新出現的可能違反刑事法律規定的行為納入刑法修正案中，真正實現有法可依。

再次,要完善行政許可監督的國家賠償責任機制。應當將行政機關以及機關工作人員在實施行政許可及監督工作的過程中存在的不履行或違反法定職責、越權行使行政許可等行為所造成的對相對人的權利損害納入國家賠償的范圍之中，給予相對人獲得國家賠償的權利。

最后，還要加強對責任人的懲處力度。在優化我國行政許可監督工作的過程中，我們不僅要從立法層面完善法律責任機制，同時也要加強對行政許可違法失職責任人的懲處力度。對于行政機關及其工作人員在行政許可中存在的違法失職行為，要在對違法和不當行政許可行為予以糾正的同時，嚴格追究直接負責的主管人員和其他責任人的行政責任或者法律責任，對于構成犯罪的，要交予司法機關依法追究其相應的刑事責任[10]。

五、結論

黨的十八屆四中全會以來，我國法治政府的建設工作日益加快其步伐，要想真正實現行政許可工作對經濟、社會、人民發展的推動作用，就必須對行政權力加以規范，就必須加強對行政許可工作的監督，就必須建立健全有效的監督機制，轉變工作思路與理念，完善相關法律體系。我們有理由相信，隨著行政許可監督制度的日趨完善，我國的行政許可工作必將更加規范、有序；隨著依法治國理念的深入落實，我國的經濟、社會發展必將迎來嶄新時代，我國的政治文明也將邁向新的高度。

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〔責任編輯：張毫〕