治理現代化視域下社會組織的功能異化與治理風險

高　揚，彭懿現子

(解放軍南京政治學院 馬克思主義學院，南京210003)

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治理現代化視域下社會組織的功能異化與治理風險

高揚，彭懿現子

(解放軍南京政治學院 馬克思主義學院，南京210003)

[摘要]社會組織，又稱非政府組織、非營利組織、公民社會等，在提高社會治理效率，改善社會治理結構，滿足現代社會公眾多元化、個性化的需求方面發揮著日益重要的作用。在推進國家治理體系與治理能力現代化的進程中，社會組織的發展與現代化建設對于構建現代國家治理多元結構具有顯著意義。近年來，中國社會組織在高速發展的同時存在“趨利化沖動”和規范性危機等一系列問題。因而在治理現代化視域下，基于社會組織治理理論基礎研究，結合我國社會組織發展現狀，探討我國社會組織發展的現實困境，研究社會組織的功能異化和風險預期，有效把握與中國國情相適應的社會組織發展規律，對于推動我國社會組織良性健康發展和促進社會組織現代化進程的加速有著重大現實意義。

[關鍵詞]社會組織；治理現代化；功能異化；治理風險

在現代國家治理中，社會組織在提高社會治理效率，改善社會治理結構，滿足現代社會公眾多元化、個性化的需求方面發揮著日益重要的作用。社會組織發揮作用的多少，是衡量國家治理現代化程度的重要指標。黨的十八屆五中全會指出：“加強和創新社會治理，建設平安中國，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。”[1]這進一步明確和強調了社會組織參與社會治理的重要性和必要性，同時也為社會組織進一步快速發展提供了新的機遇。然而，在當前高速發展的社會組織中，難免會存在泥沙俱下、魚目混珠的現象，一些社會組織的功能發揮發生偏移，由此帶來的治理風險既是加強和創新中國社會治理中亟待解決的現實矛盾，也是推進中國國家治理現代化難以回避的重大課題。

一、社會組織治理的理論基礎和現實困境

隨著我國政府改革的不斷深入，社會組織承接了更多政府轉移的職能從而獲得了更多的發展空間，發揮著越來越重要的作用。但是社會組織自身的發展仍處在初級階段，我國社會組織的治理仍然存在許多現實困境與問題，那么，摸清其存在的理論基礎與現實困境就變得尤為重要。

(一)社會組織治理的理論基礎

從世界范圍看，社會組織參與社會治理的實踐最早出現在西方國家。作為解決戰后西方各國逐漸顯現的“政府失靈”問題的良方，20世紀60年代以來在西方盛行的公共選擇理論、新公共管理理論、多中心治理理論為西方公民社會組織介入公共領域、提供公共產品和公共服務奠定了理論基礎。這一系列旨在強調市場化機制和社會化機制發揮更多作用的理論盡管與中國具體實踐和國情不完全相適，但是對于當下推進現代國家治理轉型的中國，在發揮政府治理主體作用的前提下，進一步發揮市場主體和公民個體的治理職責，解放和增強社會活力變得愈加重要。關學增認為：“隨著我國體制外社會空間的擴大，對于社會組織的需求不斷增加。通過一定的社會機制發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、協調關系、規范行為的作用，十分有益于提升社會自我管理的能力、完善我國的社會管理體制，并在此過程中推進政府職能的轉變。”[2]江必新認為：“對于這種政府職能轉變，關鍵在于引入市場機制，大力吸引社會力量來提供多樣化、高質量的公共服務，滿足人們不同的需求。”“在社會治理領域，要建構‘大社會’格局，充分發揮居民自治、社會組織治理的積極作用，規范社會行為，解決社會問題，協調社會矛盾。”[3]還有學者指出，社會組織參與社會治理，“除了彌補政府失靈和市場失靈的不足，還可以為社會提供特殊的產品和服務，在提供這些服務的同時可以有效促進社會整合和社會團結”[4]。在當前加強和創新社會治理的大背景下，有學者指出，創新社會治理意味著“國家與社會不僅僅是合作，而且是要很好的良性互動的合作，公民自愿、積極、主動、有效的參與公共治理”[5]。

(二)社會組織治理的現實困境

1.“趨利化沖動”。在中國的語境里，社會組織主要分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位。與政府、企業相區別，社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本屬性。在社會組織的基本屬性中，公益性是與組織目的相關的基本價值取向。這種價值取向決定了社會組織追求的是社會的公共利益而非自身利益。然而在社會組織的發展過程中，往往會面臨社會組織自身公益性和效率性的兩難抉擇。奧爾森在《集體行動的邏輯》里指出了集團行動中“搭便車”的現象，他用“封閉性”工會這一例子生動指出了社會組織在發展過程中不可避免地要通過如“只雇傭工會成員”等選擇性激勵手段以解決“搭便車”現象從而使社會組織有效成長。并且從實踐上看，“在工會已經成功地迫使雇主服從這些規則的地方，如美國的許多州和英國，工會成員具有相對較高的地位，工會工人掙到較高的工資，而在法國那些缺乏選擇性激勵鼓勵工會參與的地方，工會成員的地位要低得多，并且影響力極為缺乏”[6]。這種選擇性激勵帶來的直接后果往往是使部分社會組織的“活動導向大都在效用可能性邊界上尋求有利于自己的分配點，而不是把這一邊界向外移動”[6]，在發展和壯大組織的過程中不自覺地產生一種“趨利化沖動”，使其最終背離公益性。

2.規范性危機。改革開放以來，隨著市場經濟的蓬勃發展，原有的一元社會結構逐漸裂解，社會組織的生存空間得到極大擴充。據中國民政部發布的《2014年社會服務發展統計公報》顯示：“截至2014年年底，全國共有社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%；吸納社會各類人員就業682.3萬人，比上年增加7.2%；形成固定資產1 560.6億元；社會組織增加值為638.6億元，比上年增長11.8%，占第三產業增加值比重為0.21%；接收各類社會捐贈524.9億元。”[7]然而在社會組織蓬勃發展的過程中，極易因為制度化約束的不足和物質條件的不具備而出現問題。僅2014年，“全年共查處社會組織違法違規案件4 246起，其中取締非法社會組織46起，行政處罰4 200起”[7]。社會組織違法違規案件高發的背后首先凸顯的是社會組織在發展過程中有時僅僅關注權力空間上的釋放，而對于社會組織的發揮關注不夠。在培育社會組織自主運作社會議題能力上沒有形成定型的機制，造成部分領域的相關社會工作人才缺乏，社會組織內部缺乏規范的運轉能力，使得在部分公共領域政府放權，社會組織的替代作用又沒能及時跟進。其次是相關制度供給依然不足。國內有關社會組織的立法不足早已是多方面的共識，近年來隨著各類別、各層級有關社會組織團體的管理條例的接連出臺，《社會團體登記管理條例》的修訂版也計劃在今年內出臺。然而值得注意的是，相關的立法在細則上依然不夠完善。對于政府與社會組織各自的職能領域邊界依然模糊。再次是缺乏完善的監管機制。一方面，雖然在立法層面的制度設計上包含了對社會組織的監管，但從具體實踐上來看，還存在外部監管缺乏統一多頭管理，內部監管自律功能不足等弊端。一些社會組織違規違紀現象時有發生，相應的懲戒力度比較薄弱，無法或不愿對嚴重違規行為進行處理；另一方面，一味地強調社會組織自身獨立性和國家與社會的分離，形成一種社會組織要發展就要完全擺脫政黨和政府的有效領導和監管的錯誤認識，給當前社會組織的監管工作造成了不利的局面。

二、社會組織的功能異化和風險預期

社會組織作為溝通國家與社會的重要橋梁，是協調分化社會利益的“穩定器”。從西方國家實踐來看，現代西方社會組織受西方國家的政治結構、經濟體制、社會文化環境等影響頗深。早期自由資本市場無序化競爭帶來的社會矛盾激化等公共問題的凸顯，要求有關社會力量的有效介入。在這種條件下，協會、社團、基金會等靈活多樣的組織應運而生，通過社會自組織的力量解決在生產生活中所遇到的問題。然而隨著社會組織地位影響的日益擴大，這些組織開始產生一定的政治訴求，要求從政府那里得到合法的政治地位和制度化的利益表達途徑。由此開啟了西方社會組織進入西方正式政治結構和政治過程的進程。就中國實踐來看，社會組織一般具有兩大功能，即為社會提供公共產品和公共服務的服務性功能以及為社會大眾有序理性表達利益、促進社會整合和社會團結的社會性功能。然而從社會組織參與社會治理的具體實踐來看，社會組織在發展過程中極易出現功能異化的傾向，影響其固有功能的發揮。

(一)社會組織異化為利益集團喪失其社會性功能

康豪瑟在《大眾社會政治》一書中對作為溝通精英和大眾的中層組織(社會組織)的社會功能作了詳細闡述：“社會(中層)組織能夠對精英政治進行組織化和民主化控制；能夠提供一個交往和討論的平臺，從而使民眾對現實的感知更為真切和現實；中層組織的多樣性能夠導致利益和認同感的多樣化，從而降低民眾被大量動員進同一運動中去的可能”，葆有社會發展良序。然而就實踐中看，康豪瑟的理論被后來者廣泛批判的原因之一就是在實踐中被證明大量的社會性運動事件的關鍵正是來自某些社會組織的動員支持。這種與社會組織促進社會穩定“初衷”相悖的特質正是部分社會組織異化為利益集團的直接后果。如前所述，社會組織在發展過程中不自覺地會出現一種“趨利化沖動”。這是以組成社會組織的成員作為理性經濟個體的邏輯預設為前提的。“按照‘理性選擇’的假設，公民的所有參與無不是建立在對于自身利益的權衡考量基礎上的理性選擇。”[8]因而在這個前提下社會組織不可避免地會陷入為自身謀利還是為了大眾公益而影響自身發展動力的兩難。奧爾森在《國家的興衰》一書中一針見血地指出：一個社會無法通過有組織的集團之間的廣泛協商以建立一種合理的與高效率的經濟，這是因為“社會中的一些人群如消費者、納稅者、失業者以及貧民不可能組成任何團體，因為他們既不具備選擇性刺激手段又不是人數很少的個體集合；這樣他們很可能被排除在社會協商之外。在此情況下，社會上有組織的團體就會不擇手段地爭取本身的利益。這些團體既然負擔了爭取有利于自己政策的大部分費用，就難免制定出一些忽視社會多數人的利益而偏重組織起來的這部分人利益的政策”[9]。這些只偏重利益與服務對內分配的社會組織異化為的分配聯盟(利益集團)“降低了社會采用新技術和重新配置資源以對變化的環境做出反應的能力，因此降低了(社會的)經濟增長率”[10]。從我國近年來的實踐經驗看，某些社會組織異化為某些利益集團以謀取非法利益的工具也屢見不鮮。近年來的“方便面集體漲價事件”“化學火鍋事件”等都凸顯了在快速發展過程中社會組織的良莠不齊，一些社會組織利用自身特殊的社會地位及經濟職能向特殊利益集團尋租權力或是直接與那些特殊利益集團融合，存在公益性功能異化的傾向。這些現象的存在進一步割裂了利益高度分化的社會，影響了社會的和諧，阻礙了經濟社會協調健康發展。

(二)社會組織異化為“會員俱樂部”喪失其服務性功能

社會組織不同于一般的興趣俱樂部的一個重要標志就是社會組織能夠相對專業化地提供社會公共產品和公共服務。即使對于以專業興趣愛好結社的群眾性社團組織其基本功能亦是面向大眾的提供興趣交流的服務型組織。但是反觀當前一些社會組織，其服務型功能嚴重缺失，一些組織成員服務意識和社會工作能力明顯不足，很多組織缺乏專業化的服務能力，一些西方舶來的社會組織存在明顯水土不服的現象。造成這種局面，一方面是國家和社會組織功能邊界不清。一般來說，社會組織提供公共服務分為疊加式服務與嵌入式服務。疊加式服務指的是現有政府部門業已覆蓋而社會組織參與補充的公共服務區域，而嵌入式服務指的是現有政府還未提供而社會組織率先介入的公共服務區域。然而在實際運行中，經常出現兩個難題：在疊加式服務領域如何處理好社會組織和政府部門之間的關系，在嵌入式領域又如何在缺乏政府有效規范引導的情況下提供專業化的社會保障服務；同時政府在轉變自身職能的過程中還未能有效引導社會組織進行補充服務，部分地方政府在一些公共領域還出現選擇性作為、選擇性服務，造成“服務真空”。而這正是由于國家與社會組織各自發揮領域功能邊界模糊，社會組織內部缺乏專業化人才隊伍，缺乏培育社會服務工作人才隊伍的成長體制機制，政府缺少對社會組織專業化的引導和規范，從而造成了社會組織開展社會工作時缺少專業化的標準進行指導和運行。這兩方面的原因直接導致了部分社會組織的服務功能弱化，最終淪為組織成員自娛自樂的“會員俱樂部”。

三、黨的領導——社會組織治理風險的中國回應

西方社會組織治理社會的理論大多是基于西方公民社會的(Civil Society)理論范式，強調一個不受國家干預的自由空間，認為國家與社會之間的分離是社會獲得或保留它們相對于國家權力的前提。在這種理論范式的影響下，許多學者對于中國社會組織發展的研究，傾向于把社會組織的發展與國家權力看成是一種此消彼長的博弈，強調獨立于國家權力退出社會公共空間的是社會組織自主發展的重要前提。改革開放以來，隨著國家和社會的逐漸分離，這種學術傾向在國內學術界愈來愈突出。然而基于西方社會治理的歷史經驗，正是這種分離傾向導致了西方社會利益集團的林立。就中國的實踐來說，由于較長時期公共領域資源投入的長期匱乏和社會成長空間的相對不足，國內社會組織面臨著向專業化、成熟化的服務組織轉型，這需要公共權力的有效培育、引導和規范，是我國社會組織治理社會面臨的基本國情。作為推進我國國家治理體系和治理能力現代化的核心領導力量，堅持中國共產黨的領導對于我國社會組織在社會治理領域的功能發揮和有效成長起著根本性的作用，從而成為我國社會組織應對社會組織治理風險的特有的“中國回應”。

(一)在社會組織中設立黨組

改革開放以來，在從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，執政黨執政面臨的一個突出問題即如何在日益分化的社會中有效凝聚廣泛的共識和力量，在物質資源和制度等各類要素相對不足的情況下，推進中國特色社會主義事業的各項改革和新的發展。隨著執政黨對于社會治理功能的重視和社會組織的蓬勃發展，在新形勢下加強黨對社會組織的組織領導是確保新時期黨對社會的有效動員和社會組織健康有序發展的基本前提。2015年5月29日，中共中央政治局審議通過了《中國共產黨黨組工作條例(試行)》，明確指出：“中國共產黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，必須有堅強有力的組織制度保障。在國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑，體現了我們黨獨特的政治優勢、組織優勢、制度優勢。”[10]在社會組織中設立黨組可以更好地確保社會組織正確貫徹執行黨的路線、方針、政策，監督社會組織的各項運行，從組織上防止社會組織自身的“趨利化沖動”，同時對于執政黨有效團結和動員非黨干部群眾，提高新時期執政黨的社會動員能力和治理能力有著相當重要的作用。

(二)健全群眾利益表達、利益協調和利益保護機制

人民的利益如何表達是現代社會治理的一個基本課題。在西方國家，由各個利益集團組建的游說組織對國會進行游說以影響國家的政策制定更傾向于利益集團自身有利的方面。由各利益集團影響西方國家社會的政策制定是西方社會長久以來擺脫不了的頑疾。因而對于我國來說，要有效跳出這一陷阱，首先就要健全群眾的利益表達機制。十八屆五中全會指出：“健全利益表達、利益協調、利益保護機制，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。”[1]這對于在利益分化的新時期執政黨有效整合社會，引導人民群眾依法有序參與對國家和社會治理，至關重要。當下群體性事件頻發的重要因素之一就是在日益分化的社會中群眾的利益特別是弱勢群體的利益得不到合理有效的表達、協調和保護。在體制機制相對不健全的情況下，部分群眾更傾向于用制度外的手段解決自身的利益問題。如一些“專業”上訪組織的應運而生正是這一問題的集中體現。與此同時，群眾的這種解決方式常常被一些非法組織所利用和操控，制造出一些群體性事件以達成某些利益集團自身的目的。個別地方政府在當下處理各類涉及群眾切身利益的敏感事件時往往感到相當棘手。因而要從源頭上解決社會組織功能異化的問題就必須在制度設計上下功夫，暢通和拓寬群眾利益表達渠道，在群眾的切身利益表達、協調和維護上做實做好，有效表達和實現最廣大人民的根本利益。

(三)理清國家與社會治理的邊界

理清國家與社會治理的邊界是推進中國現代國家治理轉型的中樞環節。與西方傳統意義上國家與社會的二分不同，中國在探索國家與社會治理邊界時有其自身獨有的特點，即在從改革開放前高度集權的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型過程中實現國家發展與社會發展、集體利益與個人利益的統一。這種從“強國家—弱社會”到“強國家—強社會”的轉換過程也正是推進中國現代國家治理轉型在實踐中探索國家和社會治理邊界的起點和終點。然而無論是在推進政府職能轉變過程中實現“市場在資源配置中起決定性作用”，還是在推進中國國家治理現代化中有效調動社會要素和發揮人民群眾在國家治理中的主體作用，都必須防止在公共領域的職權不清，責權不統一的現象。在給予社會組織充分發展空間的同時執政黨與政府的公共權力適時、合理地有效介入可以有效引導社會組織健康、規范的發展，同時培養和強化社會組織自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力，使國家與社會之間真正做到良序發展和良性互動。

[參考文獻]

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[9][美]曼庫爾·奧爾森.國家興衰探源[M].北京:商務印書館,1993：104.

[10]新華社.中共中央明確在社會組織領導機關中設立黨組[EB/OL].(2015-05-30).http://news.youth.cn/sz/201505/t20150530_6696402.htm.

〔責任編輯：徐雪野〕

[中圖分類號]D6；C912.2

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0092-05

[作者簡介]高揚(1990—)，男，江西上饒人，碩士研究生，從事馬克思主義政治學與當代中國政治研究。

[基金項目]2015年國家社科基金一般項目“推進國家治理能力現代化與加強黨的執政能力建設”(15BKS059)

[收稿日期]2015-12-23

·社會組織建設專題·