農地“三權分置”實現機制探析——以黑龍江省為例

陳　沫，楊　帆

(黑龍江省農村發展研究中心，哈爾濱 150080)

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龍江發展智庫

農地“三權分置”實現機制探析
——以黑龍江省為例

陳沫，楊帆

(黑龍江省農村發展研究中心，哈爾濱 150080)

[摘要]農地“三權分置”是促進土地流轉、實現土地規模經營、發展現代農業的有效途徑。在實踐中，黑龍江省已經形成克山縣土地規模經營模式、蘭西縣土地信托模式、五常市富勝村城鄉一體化模式等“三權分置”實現模式。但是農地“三權分置”還面臨著產權模糊、權利分割理論依據不充分、相關法律法規不健全等困境，存在著農民土地權利流失、農地非農化失控、農民內部階層分化加劇、土地流轉過程中對相關組織和行為監管不到位等風險。當前，黑龍江省的農村土地承包經營權確權登記工作已全面開展，下一步要積極推進農地“三權分置”的實施，建立和完善農地租金管理制度，切實保護土地經營者的合法權益，建立規范有序的土地流轉機制，認真探索農地承包經營權退出機制。

[關鍵詞]黑龍江省農村土地制度；農地“三權分置”；實現機制

改革開放以來，我國農村土地權能發生了兩次分離。第一次是通過土地承包，使農村土地使用權與集體所有權發生分離，構建了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。第二次是通過土地流轉，使農村土地經營權與土地承包經營權發生分離，將所有權、承包權、經營權“三權分置”，土地經營權可以流轉，在沒有改變以農戶家庭經營為基礎的前提下，實現了土地的規模經營，促進了農業生產的社會化服務，為立體式、復合型現代農業經營體系的建立創造了條件。黑龍江省作為農業大省，目前正處在由傳統農業向現代農業轉變的歷史階段，做好農地“三權分置”工作，對于深化農村土地制度改革、促進現代農業發展具有重要的現實意義。

中央明確提出， 堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，主要針對的是農村土地中的承包地。我國的農村土地按照用途分為農地和建設用地兩大類，其中農地主要是承包地。土地是農業生產的最基本要素，也是農民賴以生活的基本保障。在推動農村土地有序流轉的過程中，要將對農戶承包權的保障放在首位。長期以來，廣大人民群眾在實踐中對農村土地經營方式進行探索和創新，“三權分置”將承包權和經營權的分離、分置上升到理論高度，是當前我國深化農村土地制度改革、創建中國特色農村土地制度的重要理論創新。明晰產權是土地有序流轉的前提，農村土地承包經營權確權登記工作目前已在全國開展。隨著改革的深入，逐漸放活土地經營權，消除土地流轉中的不確定性因素，才能夠推動現代農業的快速發展。

黑龍江省農村土地承包經營權確權登記試點工作開始于2011年，哈爾濱市方正縣和阿城區被列為國家級首批試點單位；2012年，國家進一步擴大試點范圍，北安市、海倫市和克山縣被列為第二批國家級試點單位；2013年年底，訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個縣市開展省級試點工作；2014年，在抓好國家級和省級試點縣(市、區)的基礎上，在全省13個市(地)各選擇1個縣(市、區)的1個鄉(鎮)開展土地確權登記試點工作[1]。東寧縣被確定為2014年“實施整縣推進國家級試點”。哈爾濱市所轄各縣(市、區)全面啟動確權登記工作，實施整市推進。2014年全省試點縣(市、區)已達到40多個，到2015年農村土地確權工作已全面開展。

一、農地“三權分置”面臨的困境與風險

當前，黑龍江省農地“三權分置”在實施過程中面臨著諸多困境，農地確權也存在較大困難，即使在 “三權分置”實現后仍有許多風險需要化解。

(一)農地“三權分置”面臨的困境

1.農地產權模糊。農村土地承包經營權流轉不暢已經成為制約現代農業發展的瓶頸性因素。由于農村集體土地的產權主體虛置，土地產權不清晰，導致沒有建立起完善的土地流轉制度，對于農民土地權力的保護不到位。農村土地制度改革在實踐中進行了各種形式的探索，取得了一些成功經驗，但始終沒有重大進展。從法律角度來看，農村集體土地由集體內全部成員共有，具有公共產權，與私人產權相對立。公共產權有利于社會公平的實現，而私人產權的權屬明確、邊界清晰，具有更強的排他性，因而更具有效率。如果單從效率的角度出發，私人享有產權似乎更有利于土地資源的優化配置與合理利用。但是私有化對于整個經濟、社會的影響是復雜而巨大的，而農村土地資源具有不可替代性，與整個農村社會有著敏感而特殊的聯系，土地私有化極有可能導致農村內部土地資源的過分集中。

2.農地權利分割理論依據不充分。從歷史和現實來看，農村土地集體所有的產權制度是不能觸碰的底線，要在兼顧公平的基礎上提高土地產權的效率，關鍵在于土地產權的分割要有所創新。一個重要前提是保證土地所有權的公有制性質，對于農民擁有的土地使用權和收益權給予保護，并保障其能夠進行正常的市場交易。而農民土地使用權和收益權是一種有限的產權，對有限產權交易的管理以及保護是一個當前各地普遍面對的棘手課題。在實踐中，大量農村土地問題難以解決的關鍵在于理論依據的缺乏，尤其是有限產權制度是有關部門必須直面的理論困境。

3.農地相關法律供給短缺。法律供給不足已經成為制約我國農村土地改革推進的瓶頸，集中表現為：一是相關法律法規對于土地流轉限制嚴格，沒有合理的談判和激勵機制，缺乏靈活性，大大壓縮了資源合理配置和農戶福利提高的空間；二是現行法律規定，禁止在集體土地上從事任何非農生產經營活動，這就使第一、二、三產業聯合協作、實現效率的提升變得很困難；三是法律法規將農用地轉為非農用地的審批權力賦予政府，政府掌握了農村土地用途的絕對控制權，而農民作為土地產權主體所應有的權利被忽視，相關權益很難得到保障，使農民提高土地的使用效率變得更加困難。

(二)農地確權工作困難較大

1.專業技術人員不足。黑龍江省耕地面積大，農村土地承包關系復雜，特別是農村與墾區、農村與森工林區、農村與縣域地方國有土地權屬爭議問題十分突出，同時農村內部土地承包矛盾糾紛問題也越來越多。全省有400多萬農戶、1.5億畝和1 200多萬塊承包地需要確權登記。從試點縣(市、區)的實踐看，土地核查確認和地理信息錄入是確權登記工作兩個關鍵環節，需要大量人力、物力和時間，特別是土地核查確認需要登記機關、村集體經濟組織和農戶三方共同逐地塊的丈量和確認公示；當前的地理信息錄入很多都需要人工操作，專業技術人員相對不足是個大問題。按照國家的規定要在五年內將全省的確權登記工作完成，現在還存在困難。

2.資金短缺。黑龍江省農村耕地面積約1.5億畝，從目前確權登記試點情況來看，每畝確權登記工作所需費用約30元，全省所需費用達50億元以上。以黑龍江省目前的財政狀況，這樣的巨額支出很難保障全部落實。如果國家財政不能給予專項支持，土地確權登記的工作經費將很難保證。

3.歷史遺留問題較多。在試點過程中，很多遺留的土地爭議問題浮出水面，如村集體土地與林場、農場的土地邊界不清，實際耕種面積與承包面積不符，出嫁女以及新增人口的土地分配問題等等。針對各種問題，缺少有針對性、明確、細化的法律法規和相關政策來指導解決。

(三)農地“三權分置”面臨的風險

1.農民土地權利流失風險。通過行政權力推進的農地“三權分置”改革由于沒有農民的積極參與，其改革結果有可能背離初衷，農民很難獲得自身的權益，農村土地流轉存在異化為農民土地權利流失的風險。

2.農地非農化失控的風險。雖然農村土地制度改革在提出將土地產權放開的同時，也強調了嚴格規劃管理，但是個別地方政府出于短期發展和財政收入的需要，采用各種手段侵占農田、大規模開發利用土地，有可能存在農地非農化失控的風險，威脅國家的糧食安全。

3.導致農民內部階層分化加劇。大范圍的農村土地流轉必然導致農村土地的集中化，將有一部分農民將手中的土地轉移到其他人手中。這一過程一旦開始就將是不可逆的，從而可能引起一個地區農民內部階層的分化。如果農村社會保障措施不能夠很快跟進，就會導致農村社會不穩定，抵消經濟發展帶來的好處。

4.農村土地合作、股份、信托等組織形式存在監管風險。當前農村土地流轉以“大戶”流轉為主要形式，單戶流轉的規模有限，隨著通過組織化形式的流轉越來越多，“道德風險”依然存在，農村土地合作、股份、信托等個別組織可能會存在“內部人控制”的問題，這就要求對這些組織在資產管理、利益分配、管理決策等方面的風險加強監管。

二、農地“三權分置”的模式與路徑選擇

近年來，黑龍江省在農地“三權分置”方面進行了大量實踐和探索，形成了多種實現模式，從中可以總結出基本的實現路徑。

(一)農地“三權分置”的主要模式

1.克山縣土地規模經營模式。克山縣位于松嫩平原腹地，土地資源豐富，適合通過規模經營發展現代農業。該縣在縣、鄉、村分別成立了土地規模經營服務中心、服務站和服務點，對土地規模經營進行全程服務。規模經營主體主要包括種植大戶、專業合作社、村集體和龍頭企業4種類型。克山縣通過農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”發展規模經營,在一定程度上克服了小規模經營的弱點，提高了農業生產效益、優化了農村產業結構、增加了農民收入[2]。

2.蘭西縣土地信托模式。蘭西縣土地信托改革是以信托為載體對農村土地經營體制的一次探索。蘭西縣政府與中信信托有限責任公司、黑龍江省農科院、哈爾濱谷物交易所4方共同成立“蘭西中信現代農業服務有限公司”(以下簡稱“蘭西中信”)。農民首先將承包地信托給合作社，合作社受托農民承包地后經過整理再二次信托給“蘭西中信”，由“蘭西中信”對合作社農民發放信托憑證，作為農民獲得土地收益權的法律證明，農民收益體現為土地固定收益(基本地租)和浮動收益(土地經營收入)。4個合作方在蘭西搭建合作平臺，依托資金優勢、科技優勢、市場優勢和土地規模經營優勢，為蘭西農業生產經營主體提供土地流轉資金支持、種肥等生產物資代購及資金墊付、農機農技等生產性服務、玉米收儲及訂單收購等。

3.富勝城鄉一體化模式。五常市民樂鄉富勝村從2007年起與中良美裕有機谷物制品(北京)有限公司合作，宅基地入股，承包地入社，統一規劃建設“美裕新村”，采用“公司+農戶+合作社+基地”合作生產水稻的方式推進現代農業發展和新農村建設。富勝城鄉一體化模式以土地為依托，通過夯實產業基礎、大力發展農村社會事業、加強基礎設施建設，建立緊密型利益聯結方式，提高了農業現代化水平，開創了一條城鄉一體化發展現代農業的特色之路[3]。

(二)農地“三權分置”的路徑選擇

農地“三權分置”的實現有賴于一系列基礎條件，主要體現在明晰權屬、法律確認和權能實現方面。

1．加快推進農村土地承包經營權確權登記，明晰農地權屬。權屬明晰是農地“三權分置”的基礎，在多數地區，都不同程度存在著地理位置不準確、邊界不清晰、實際面積與承包面積不符的問題，很多土地糾紛長期不能得到解決。亟須完善當前農村土地承包權登記制度，更新土地管理的技術手段，降低農地流轉的交易成本，減少流轉過程中的糾紛和風險，保證農地各項權能的實現。

2．完善現行相關法律法規，對農地各項權能進行法律確認。黨的十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”[4]。按照我國當前的政治和法律制度，農地政策為農地流轉提供保障，但是相關政策最終還需要法律予以固化，要通過立法實現農地“三權分置”制度的確立。

3．建立農村產權交易公共服務平臺，保證農地各項權能的實現。建設縣、鄉、村三級農村產權交易服務平臺，組建縣級農村產權交易服務中心、鄉鎮農村產權交易服務站、村級農村產權交易服務點，進一步規范農地的發包、租賃、抵押、拍賣、出售、出讓或轉讓等交易行為。完善土地評估服務，按年度和區域發布土地交易綜合指導價，盡快形成市場化的農地價格形成和發布機制，提高土地產權交易社會化服務水平,為農地流轉、入股、信托、抵押提供基礎服務,確保農地各項權能的實現。

三、農地“三權分置”的制度設計與對策建議

農地“三權分置”的實現需要相對完善的制度作為支持和保障，同時還要從農地經營者權益、農地租金管理制度、土地流轉機制和承包經營權退出機制等方面入手來積極加以推進。

(一)農地“三權分置”的制度設計

1．明確農地所有權的法律界定。要認真落實農地的集體所有權，通過法律的手段界定集體的范圍及其成員。農村集體經濟組織立法滯后，在成員權認定、成員權益被侵害的救濟、代表人行使所有權的監管等方面還缺乏具體規定。盡快對當前農村土地相關的法律法規進行完善，對模糊的法律概念加以明確，對與現實政策不符的法律進行修訂，形成系統的農村土地法律體系。

2．保持農地承包關系穩定及制度長久不變。農村土地產權制度改革要在保證土地集體所有的前提下進行，不能動搖家庭承包的基本經營制度，要對農民的土地承包權給予充分的保障，在承包期限內不得任意變更承包關系，在承包期滿后農戶是否有土地的優先承包權也應該給予充分討論。農民對于土地權利的掌握，是土地價值得以實現和農業發展、農民增收的主要動力。保證農地承包權的相對穩定，可以使農民放心對土地進行長期投入，增加農民財產性收入，減少因土地產權變化引發的農村社會動蕩。

3.創新搞活農地經營權的保障制度。土地經營權是通過土地承包經營權流轉分離出來的特殊權利，現行法律對于農村土地的用途進行了嚴格劃分和管理，而對于其他方面未做具體規定。在土地經營權流轉規模擴大、新型經營主體加快發展的形勢下，要加強對經營者合法權益的保護，從制度上保障農地經營權，通過法律明確經營者的土地權利及其權能。通過適度規模經營，轉變農業經營方式，最終實現規模經營。

(二)積極推進農地“三權”分置的對策建議

1.建立和完善農地租金管理制度。農地租金上漲已經成為推動農產品成本上升的一個重要因素，需要建立與完善對土地租金的管理制度。據調查，2008 年黑龍江糧田租地價格在每畝300 元以下，隨著土地流轉市場化程度提高，租金年年上漲。2013 年租地價格為每畝500~700 元，2015 年則達到500~800 元，已占整個種糧成本的八成以上。針對這種情況，有必要加強對土地租金的管控，探索對土地租金進行上限控制。土地租金上限的確定要綜合考慮農產品目標價格、畝產等因素，形成科學、規范的測算標準和方法。

2.切實保護土地經營者的法律權利。黑龍江省農業生產具有季節性、農業投入大、收益期長等特點，經營者需要穩定的經營環境。土地租賃不應受到買賣和抵押的影響，保持經營預期的穩定性，從而促進土地流轉和規模經營。有必要完善相關法律法規，在土地承包經營權出現轉讓、抵押、調整、收回的情況下，保證土地租賃不受到影響；將承租人取得的土地經營權視為物權進行管理，給予一定的物權保護，在兼顧出租人、承租人雙方利益的情況下，賦予承租人對出租人一定的對抗權力，更好的實現土地價值。

3.建立規范有序的土地流轉機制。建立健全適應市場經濟要求的農地承包經營權制度，村集體要依法依規忠實履行管理監督職責，做好管理和服務工作，保持土地承包經營權穩定，在承包期限內不得以各種理由強行收回或調整農戶承包的土地，對于農戶自愿流轉土地行為給予適當的指導和保護，任何主體都不能取代農戶的土地承包地位。農地流轉要按照黑龍江省現行的產權市場化交易方式，運用信息化交易平臺，遵循自愿、有償、依法的原則，建立和完善農村耕地承包經營權交易市場，健全農地流轉的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調節制度、動態監測制度、土地流轉風險評估和控制制度。加強土地流轉的中介服務，逐步建立區域性和全省性的農地承包經營權交易市場，建立統一的農地交易制度和流轉市場[5]。

4.認真探索農地承包經營權退出機制。黑龍江省有大量農民工，這些農民工及家屬在城鎮就業和生活，同時在戶籍地還有承包地。對那些已經在城鎮有穩定就業和住房的農民獲得城市居民的就醫、養老保障以解決失去土地后的生活保障問題都需要審慎做出制度安排。按照當前規定，農民轉換市民身份過程中政府不得以強制退出集體土地權利作為交換條件，這也是出于社會穩定的考慮。但是，如果承包地退出的制度不能夠貼合實際并落到實處，不利于農村土地的規模經營和城市化進程。

黑龍江省的農地“三權分置”已經形成了多種實踐模式，農村土地確權登記的全面展開為農地產權制度改革奠定了基礎。下一步，應加快相關法律、法規和政策的出臺，將實踐中形成的經驗進行總結并制度化；推進農地產權評估、登記、交易信息發布等相關服務體系建設，發揮農地“三權分置”的作用，為現代農業發展和農村經濟社會轉型提供動力。

[參考文獻]

[1] 陳兆東.關于黑龍江省農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的調研報告[J].當代農村財經,2014,(12).

[2] 王司瑜.規模經營天地寬——克山縣土地規模經營的調查和思考[J].奮斗,2011,(6).

[3] 尹成杰.加大城鄉統籌力度 協調推進工業化、城鎮化與農村現代化[C]//中國農業經濟學會論文集.北京：中國農業出版社,2011.

[4] 習近平. 關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J]. 求是,2013,(22).

[5] 趙素琴. 河南省糧食主產區土地流轉機制研究[J]. 新鄉學院學報,2015,(10).

〔責任編輯：曲萬濤〕

On Realization Mechanism of “Division of Three Rights" of Rural Land in Heilongjiang Province

CHEN-Mo, YANG-Fan

(RuralDevelopmentResearchCenterofHeilongjiangProvince,Harbin150080)

Abstract：“Division of three rights" of rural land is an effective way to promote land transfer, to achieve land scale operation and to the develop modern agriculture. In practice, Heilongjiang Province has been formed such implementation patterns of“Division of three rights" of rural land as Keshan scale land management model, Lanxi Land Trust mode, Fu Sheng city and countryside integration mode in Wuchang "split three powers" to achieve mode. However, “Division of three rights" of rural land also faces some problems such as blurred property rights, theory of right segmentation, imperfect, relevant laws and regulations etc. At present, registration work affirming rural land contractual management right has been fully carried out in Heilongjiang Province, , the next step is to actively promote the implementation of the“Division of three rights" of rural land, establishing and improving the management system of agricultural land rent, effectively protecting the legitimate equity of management households, establishing a standardized and orderly land transfer mechanism, seriously exploring withdrawal mechanism of rural land contractual management right.

Keywords:rural land system in Heilongjiang Province; “Division of three rights" of rural land; Implementation Mechanism

[中圖分類號]F321.1

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0107-05

[作者簡介]陳沫(1962—)，女，浙江杭州人，研究員，從事農業經濟、農村發展、“三農”問題研究。

[基金項目]2015年黑龍江省經濟社會發展重點研究課題“黑龍江省農地‘三權分置’實現機制研究”(15025)

[收稿日期]2015-12-11