論美國公共信托理論對征收補償制度的限制

王靈波，劉為勇

( 1.江西師范大學 政法學院；2.南昌市社會科學院 法治研究中心，南昌 330022)

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論美國公共信托理論對征收補償制度的限制

王靈波1，劉為勇2

( 1.江西師范大學 政法學院；2.南昌市社會科學院 法治研究中心，南昌 330022)

[摘要]美國憲法修正案第五條之征收條款規定，沒有支付公正補償，私人財產不得征為公用。其目的在于，禁止政府強制某些公民獨自承擔本應由全體公眾承擔的公共負擔。公共信托財產的補償原則，與憲法第五修正案的征用條款完全相反，即“未經公正補償，公共信托財產不得轉為私用”。在美國，征收分為管制性征收和物理征收兩類。因管制性征收認定標準的差異，管制性征收又分為第一分析框架中的管制性征收和第二分析框架的管制性征收。公共信托理論是財產法上的一個背景原則，這也是其對征收補償制度進行限制的理論基礎。

[關鍵詞]公共信托；征收補償；背景原則；管制性征收；物理征收

一、公共信托理論：征收制度的鏡像

(一)公共信托理論和征收制度是產權結構調整的工具

公共信托理論，可以看作是征收制度的一個鏡像。公共信托是保護公共財產免遭不正當的轉移給私人或集體所有和使用。征收制度和公共信托理論都確認了對財產偶爾進行產權結構調整的價值，只不過前者是顯式的，后者是隱式的。無論是個人財產、公共財產還是集體財產，財產最有價值的使用形式都會隨時間和環境變化而發生改變，因此當時間和環境改變時，必須存在一個機制能夠有效確保調整財產的產權結構。政府就是對財產進行產權結構調整的機構，政府必須具有這種權力。但是，正如政府的征收權可以消滅私有財產權利一樣，政府私有化集體財產或公共財產的權力，也會消滅集體財產權利或公共財產權利。政府權力是萬惡之源，如果政府對財產進行產權結構調整的權力完全不受約束，將會犧牲有價值的公共財產權利。所以，為了保護公共財產并限制社會財富減少，必須對政府調整產權結構的權力進行法律限制。公共信托理論就是對政府限制的最優選擇。

(二)征收制度：未經公正補償，私人財產不得征為公用

在這個世界上，“沒有什么東西像財產權那樣，如此普遍地刺激人們的想象，并挑動人們的感情；或者說它指一個人可以對外宣傳和行使權利的獨占和專斷領地，完全排除世界上任何其他人的權利”[1]23。因此，政府征收私有財產，就必須以現金或實物的方式補償私人所受到的損害。美國憲法第五修正案之目的是“保證所有人‘公平分享’社會管理和改造的負擔，防止政府強迫某些人承擔公平和公正原則要求公眾整體承擔的公共負擔”[2]26。政府批準征收，并嚴格地要求政府對私人主體的損失進行補償，以避免政府濫用征收權。因此，政府在征收中必須進行利益權衡，首先，必須考量征收私有財產所獲得的價值，其次，必須考量征收私有財產導致財產所有人的損失。只有在征收所得遠大于征收所失時，征收才有存在的合理性。公正補償的要件有效地抵御了政府濫用征收權。公正補償的價格功能強烈地威懾了不合理的政府征收行為。如果價格設置的合理，那么政府官員就要承擔強大的法律壓力，去準確地評估公眾在征收中所獲得的利益；如果價格設置的不合理，那么就會存在政府濫用征收的情況。“總的來說，公正補償要求的主要功能在于迫使政府將行政權力的成本內部化，從而不僅保證政府行為在經濟學意義上的理性，而且有助于約束政府濫用權力并限制政治沖突。”[2]26

(三)公共信托理論：未經公正補償，公共信托財產不得轉為私用

糾正公共利益和私人利益的失衡問題，在公共信托財產中同樣存在。由政府比由個人享有公共信托財產，也許更能發揮公共信托財產的價值。但是，也存在公共信托財產轉為私人所有的情形，那么應當由哪些規則調整公共信托財產的轉讓行為。必須解決兩個問題：首先，公共信托財產是否應該轉移給私人；其次，如果可以轉讓，那么應當支付什么級別的補償。因此，處理公共信托財產，同樣會引起憲法修正案第五條所規定的公正補償的問題。公共信托財產的補償原則，與憲法第五修正案的征用條款完全相反，即“未經公正補償，公共信托財產不得轉為私用”[3]417。

就公共信托財產是否應該轉移給私人這一問題，如果轉移給私人，能夠提高社會每一個人的福利并推進社會的進步，很明顯這種轉移是可取的。為了得出這一結論，一定有理由和證據使人相信公共信托財產由私人享有，比由公眾享有能更充分地利用公共信托財產。就應當支付什么級別的補償問題，可以分析以下兩個例子：第一種情況為政府根據其征收權，取得了某一私人停車場，并將該停車場改建成城市公園；第二種情況為政府將某一城市公園出售給私人主體，私人主體又將該城市公園改建成停車場。第一種情況涉及的補償標準問題，這種補償標準的計算大體上是較為簡單的。在私人財產上存在著市場，確定私人停車場是否獲得足夠的貨幣補償，只需要查看下類似地段停車場的售價即可。盡管理論上看來計算補償標準非常簡單，但實際上在征收補償的案例中，補償的計算還是較為復雜的，因為不可能在市場上存在兩個完全相同的停車場，也不可能在補償計算時恰好最近發生過市場交易，也就是說補償計算所參照的市場售價，并不能完全真實地反應補償的價值。但第一種情況征收案例中補償計算所遇到的困難,與第二種情況中公共信托案例補償計算所遇到的困難相比，實在是小巫見大巫。城市公園上公共娛樂權的市場價值,是難以核定計算的。譬如，公眾在城市公園上享有的公共娛樂權并不一致，有些人喜歡在城市公園上散步，有些人喜歡看到城市公園里的飛鳥，而有些人只需知道城市公園的存在就心滿意足。所以將城市公園轉讓給私人后，很難計算出城市公園上公共娛樂權的補償。

二、公共信托理論限制征收補償制度的理論基礎：財產法上的背景原則

美國憲法修正案第五條之征收條款規定，沒有支付公正補償，私人財產不得征為公用。其目的在于，禁止政府強制某些公民獨自承擔本應由全體公眾承擔的公共負擔。那么，政府的哪些行為可以認定為是對私人財產的征收呢？在美國，征收分為管制性征收和物理征收兩類。因管制性征收認定標準的差異，管制性征收又分為第一分析框架中的和第二分析框架的管制性征收。

(一)財產法上的背景原則之構成要件

一項法律或法律原則要成為財產法上的“背景原則”必須由幾個要件構成：其一，這項法律或法律原則必須是州法或州的法律原則，而不是聯邦法。其二，這項法律或法律原則不能是最新立法頒布的。也就是說對財產的限制必須是“固定的法律規則”，這一“固定的法律規則”是州法律現有規則的一部分。其三，對財產的限制不過是復制法院已經達到的結果，這一原則或法律必須隱含在州的財產法中，州在任何一點都可以使之變得清晰明確。其四，這一法律或法律原則如果僅能適用于某些土地權人而不能適用于其他人時，它就不能作為背景原則，即背景原則在適用上的平等性要求。其五，有些法院可能要求這一法律或法律原則適用上應當相對靜止。如果它的適用非常的搖擺不定或變動不居，那么因為它在適用上的這種模糊性，法院似乎是在創造原則或法律，而非描述原則或法律，這種法律或法律原則不可能成為背景原則。其六，也是最重要的，成為一個背景規則，對財產的限制必須是所有權本身所固有的內容。正如盧卡斯案中法院解釋的那樣，禁止使用的利益不能一開始就是土地權人之所有權的構成部分。

(二)公共信托理論構成財產法上的背景原則

根據前述構成背景原則之要求，公共信托可以也應當是財產法上的一項背景原則。

1.公共信托理論是一項州的法律原則。最早在1894年夏夫利訴鮑爾比一案中，美國最高法院確認了州享有公共信托資源的統治權力：根據普通法，潮汐下底土的所有權及統治權由國王為其國家而所有。美國革命之后，由各原始州在其州界之內繼承并享有了這些權利。加入聯邦之后，正因為是各州而非聯邦政府接受和繼承了公共信托土地的所有權，所以公共信托理論滿足背景原則的第一項要求。

2.公共信托理論符合背景原則必須是“固定的法律規則”的要求。盡管美國各州可以將公共信托理論法典化，但是沒有任何州可以本身就制定出公共信托的法律。的確，公共信托資源在州成立之前即已出現。各州在加入聯邦時取得了公共信托財產及其隨附的責任。因此，公共信托強制性永久要求各州政府為公眾利益保護公共信托財產。公共信托的根本目的是滿足公眾不斷變化的需求。正如法律的構成已經隨著時間的過去發生了很多變化一樣，公共信托也已逐步擴展以滿足公眾的需求。因此，公共信托在可預測范圍內的謹慎擴展，并非是新的法令，而是堅定地履行州政府所固有的責任。所以，公共信托是一個“固定的法律規則”。作為一個“固定的法律規則”，公共信托就是美國財產法現有規則的部分，政府不能新近頒發一個已成為公理的法律。

3.公共信托本質上是限制那些妨害公共信托資源的私人行為，這“不過是復制法院已經達到的結果”。訴訟當事人的確經常將公共信托作為訴訟或抗辯的理由。換句話說，公共信托必須是“隱含”在州財產法上的，州可在任何一點上使公共信托理論變得明確清楚。正因為公共信托總是確認信托資源上的公共權利，也為訴訟當事人代表公眾提起訴訟提供了法律基礎，所以公共信托理論符合“背景原則”要求復制法律結果的要件。

4.公共信托平等地適用于所有私產權人。公共信托財產上的任何私人利益都應受到公共利益的限制，即使信托資源屬于私人所有，這些私人財產權人的權利，必須從屬于作為受托人的政府的權力，政府是代表作為受益人的公眾之利益進行行為的。因為公共信托已經總是平等地妨礙所有土地權人，因此公共信托符合背景原則平等性的要件，政府行為如果僅能適用于部分人，而不能適用于其他人時，該政府行為不能作為背景原則。

5.公共信托可以作為一個背景原則，因為公共信托理論從未搖擺不定。公共信托的變化是明確清楚的，美國法院、學者已廣泛承認了公共信托從潮汐水到濕地、賓岸通行、森林等等可預測的擴張。很少有法院限制公共信托理論的范圍，相反法院已逐步意識到公共信托在保護公共信托資源中起到了關鍵而重要的作用。因為公共信托的范圍從未搖擺不定——法院一直在描述公共信托而非創造它——所以公共信托符合背景原則的要求。

(三)已經將公共信托理論作為財產法上背景原則的實例

美國至少有兩個法院在管制性征收案例中，已經考慮了前述羅列的公共信托作為背景原則的要件，并確認公共信托是財產法上的一個背景原則。很多其他州也特別強烈地暗示公共信托是一個背景原則。

1.濱海藝術中心有限責任公司訴西雅圖市案。在濱海藝術中心有限責任公司訴西雅圖市案，美國第九巡回上訴法院就清楚明白地確認了公共信托是財產法上的背景原則。濱海公司申請開發海岸線財產，西雅圖市拒絕濱海公司的開發申請。法院首先判決西雅圖市的拒絕行為，剝奪了濱海公司對自身公司財產的所有有益使用。法院其次考慮公共信托是否為華盛頓州法的一個背景原則。法院認為“公共信托理論一直存在于華盛頓州，”這并非在吹毛求疵，在州憲法以及州的《海岸線管理條例》中都已部分地規定了公共信托。因此，法院認為西雅圖市基于公共信托的拒絕行為，是已通過判例得到支持的。最后，法院考慮濱海公司的使用利益，是否是一開始就是公司財產所有權的構成部分。因為濱海公司的海岸線財產臨近一個公園，法院認為公司要求建設混凝土樁、車道及住宅區的建議，妨害了公共使用。法院總結道，“濱海公司的開發計劃”“從未構成一個合法的許可使用”，公共信托是一個背景原則，雖本案符合盧卡斯案中第一分析框架的管制性征收要件，但因其違反了公共信托，故本案中征收條款沒有為原告提供賠償的權利。

2.麥昆訴南卡羅來納州海岸委員會案。南卡羅來納州最高法院，類似地確認了公共信托屬于財產法上的一個背景原則。在麥昆訴南卡羅來納州海岸委員會案，某土地權人購買了兩口毗鄰人工海水管的水塘。該土地權人一直沒有開發這兩口水塘，直到1991年該土地權人申請在他購買的兩口水塘上建設隔水艙，這樣導致水塘的大部分水倒灌至海灘上或關鍵的咸水濕地里。南卡州海岸委員會拒絕授予該土地權人開發這兩塊水塘的許可。隨后土地權人提起訴訟，主張南卡州海岸委員會的拒絕行為構成征收，請求法院判決補償其損失。像濱海公司案一樣，南卡州最高法院首先分析認為土地權人的水塘，因南卡州海岸委員會拒絕授予許可而變得毫無價值，因此，土地權人的水塘被剝奪了所有經濟上的有益使用。隨后法院認定財產法上的背景原則，能否豁免政府承擔的補償土地權人損失的責任，法院發現南卡州有大量的案例涉及公共信托理論，并注意到早在1884年法院就確認了南卡州作為私法和公法土地上的受托人作用。法院進一步認為南卡州享有公共信托土地的“假定所有權”。因為公共信托在南卡州并非新法，而且屬于州法的固定規則，南卡州海岸委員會拒絕許可的決定，僅僅是復制法院早先在案例中已經達到的結果，所以在該案中，南卡州最高法院認為公共信托符合背景原則的要件，對土地權人財產權利的限制，是毗鄰潮汐水域的財產本身所固有的組成部分。因為土地權人的水塘屬于公共信托財產，應當從屬于南卡州的控制權，所以南卡州沒有必要為其拒絕許可開發的行為，對土地權人提供補償。

三、公共信托理論與第一分析框架中的管制性征收

(一)第一分析框架中的管制性征收的要件

在盧卡斯訴南卡羅來納沿海委員會案，美國最高法院創設了管制性征收的第一分析框架：如果以公益之名，政府要求不動產所有者犧牲其財產上所有經濟上的有益使用，使其財產經濟上遭受閑置，那么政府的行為實際上構成對不動產所有者的征收。因此，如果政府行為“剝奪了土地所有經濟上有益的或生產性使用”[3]2886，這種管制行為就應認定為管制性征收行為，法院一般判決政府必須為財產權人提供補償。根據管制性征收的第一分析框架，如果政府的管制行為大幅提高了州的合法利益，而沒有拒絕財產權人自身經濟上使用其被管制的土地，那么管制行為對土地的限制，屬于合理的土地使用，在這種情況下，政府的管制行為不會被判定為管制性征收行為。“從財產權人的觀點看，對私有財產有益使用的總體剝奪，就等同于物理上的占用。”[4]335法院認為“在緩解嚴重的公共損害的偽裝下，對私人財產所有使用方式的否認，增加了強制性要求私人財產從屬于某種形式的公共服務的風險，這是不被允許的”[3]2895。因此第一分析框架的基本要件即為政府的管制行為，實際上已經“剝奪了土地所有經濟上有益的或生產性使用”，政府的這種管制行為，屬于憲法修正案第五條規定的管制性征收，政府應當為私有產權人提供補償。

(二)公共信托理論對第一分析框架中管制性征收補償規則的限制

如果根據財產法上的“背景原則”，能夠證明政府對私有財產的剝奪是合理的，那么可以認定政府的管制行為不構成管制性征收。法院解釋道：“那些剝奪了土地上所有經濟上有益使用的政府行為，只有在以下條件下，我們認為才可以抵制土地權人的補償請求：政府對所有權人不動產性質和狀態的事先調查，顯示出政府禁止的使用利益，并非一開始就是所有權的組成部分。政府的任何管制行為，不能是新的立法，且必須是所有權本身所固有的內容，是財產法的背景原則已經強加給土地所有權的限制。”[3]1019因此，管制性征收第一分析框架中的補償規則存在例外：如果政府行為是建基于財產法的背景原則時，則無須補償財產所有權人。

四、公共信托理論與第二分析框架中的管制性征收

(一)第二分析框架中的管制性征收的三要素

在賓夕法尼亞州煤業有限公司訴馬洪案中,最高法院提出了管制性征收的第二分析框架：政府管制私人財產應有一定限度，如果政府管制超過此限度，則認定政府的行為屬于征收行為。美國最高法院首先提出管制性征收應當考慮的三項因素：管制行為對財產所有人的經濟影響，管制行為妨礙財產所有人的“不同投資預期”的程度，以及管制行為的特點。這種三要素的分析框架，可以稱之為管制性征收的第二分析框架。

(二)公共信托理論對第二分析框架中管制性征收補償規則的限制

第二分析框架中的管制性征收，在決定是否補償的問題上，公共信托同樣發揮著至關重要的作用。首先，在評估公共信托對財產所有人的經濟影響時，法院一般關注附隨在土地權人所有權上的財產權利。如果公共信托從一開始就妨礙土地權人的所有權，那么政府的管制行為對私有土地幾乎沒有任何經濟影響。其次，法院也是通過考慮公共信托對投資預期的影響，來審查實際轉移到地主的財產利益。如果公共信托從未允許土地權人所提議的使用，那么法院會相應地評估土地權人的投資預期。一般這意味著法院推定地主事先知悉普通法對財產的限制。在評估地主的投資期望，這是一個關鍵性因素。因為這一理由，“很難從投資預期中區分出背景原則”[5]127。因為背景原則要求，對財產的限制必須是“所有權本身所固有的內容”，也因為地主對其土地的投資預期，受地主是否知悉普通法對財產使用的內在限制的影響，所以投資預期和背景原則兩者是密不可分的。最后，在賓州中央運輸公司訴紐約市案中，法院是通過評估政府的管制行為的特點，來權衡政府對信托資源的管制行為所獲得利益。如果是為保護信托資源而對財產進行限制的，那么政府的管制行為實際上具有重要的社會功能價值，可以抵制管制性征收的補償請求。

五、公共信托理論與物理征收

(一)物理征收的構成要件

在物理征收的案例中，美國最高法院要求州政府采取管制行為必須滿足兩項標準。第一，州政府必須在“州的合法利益”(目的)和土地用途管制(手段)之間建立“基本關系”。第二，除了滿足了“基本關系”的標準，州政府還必須滿足多蘭訴泰格洛市案所確定的“比例關系”的標準。“比例關系”標準要求州政府對私有財產的限制，在性質上和州政府的開發計劃具有相關性。多蘭案中，泰格洛市認為擬建議之開發會消極地影響一個漫灘，甚至會增加交通壓力。泰格洛市要求撤回擬建議的開發請求，而將漫灘上的一塊土地用于建設自行車道，以解決交通問題。法院認為這滿足政府利益和管制行為之間“基本關系”的標準，但認為泰格洛市對私有財產的限制，與所涉利益之間不具有“比例關系”。

(二)公共信托理論對物理征收補償規則的限制

當政府的管制行為是對財產進行物理上的占有或侵害時——即當確定性物理征收發生時——在決定是否應當補償的問題上，法院一般會決定土地所有者是否事實上擁有其尋求補償的財產，來決定是否給予補償，公共信托理論也可以發揮關鍵作用。

在圖萊里湖盆蓄水區訴美國案，美國聯邦法院解釋，剝奪水資源等于物理征收，現在我們關注的問題是原告尋求補償的財產，他們是否事實上真正擁有。在圖萊里案中，通過審視“州法的背景原則”，法院廣泛地討論了公共信托理論。盡管法院最終決定公共信托的一個法典化并不能等同于一個背景原則的法典化，但法院的分析清晰地表明公共信托理論對物理征收的潛在影響。就像在管制性征收中公共信托是作為背景原則一樣，因此，美國法院認為在物理征收中應考慮公共信托理論的適用性。

在野生動物破壞私人財產的案件中，公共信托理論可能發揮特別重要的作用。在政府通過立法的手段采取保護野生動物行動之后，土地所有者一般會針對政府的立法提起一系列物理征收的訴訟，譬如在克麗斯蒂訴霍黛爾一案，質疑的就是《熊保護條例》。但是，因為野生動物屬于公共信托財產，土地所有者也不可能在野生動物上主張財產利益，所以野生動物存在于私人土地上不可能屬于物理征收。首先，野生動物屬于一種公共信托財產，私人土地所有者在其財產上從沒有擁有過野生動物。因此，當禁止私人土地所有者在其土地上捕殺野生動物時，私人土地所有者并沒有被剝奪任何財產利益。其次，野生動物總是享有在土地上居住的自然權利，所以野生動物存在于私人土地并不構成征收。公共信托賦予野生動物占居私人土地的絕對性權利。

六、結語

承認公共信托理論適用于現代征收之中，這就要求政府部門承擔某些特定的責任和義務，但是，可能更重要的是為這些政府部門提供了堅不可摧的環保技術。公共信托理論適用于現代征收之中，凸顯了這一事實：要求政府的管制機構保護特定的資源。因為政府是公眾的受托人，公眾是受益人，所以政府必須履行其信托責任，當信托資源受到危害時，政府必須代表公眾的利益排除妨害、恢復原狀以保護公共信托資源。反過來，法院也必須確保維持管制機構為保護信托資源所采取的措施——包括但不限于通過立法、執行現行生態環境保護條例。因此，針對政府管制行為提起的訴訟，法院應當駁回其征收補償的訴訟請求。

為環保原因正式起草限制土地使用的立法時，政府應當明確表明這些限制措施是公共信托理論的當然要求。以這種方式，管制機構能夠明確地傳達他們打算明確財產法上的背景原則的隱含意義。而且，如果政府行為擴展了公共信托的疆域，但并不會創造征收責任。可以肯定的是，管制機構應當小心不要太快地擴張公共信托理論，或將公共信托理論延伸到遠遠超出其傳統的范圍。它們應當識別公共信托理論的傳統范圍，并謹慎地拓展公共信托理論，以回應環境需求的不斷變化。但是，如果將公共信托作為財產法上的背景原則之一，政府在信托資源的傳統范圍之外保護土地的行為，同樣免受征收的限制。要想對未被確認為信托資源的普通財產進行限制，最主要的方法就是關注普通財產和傳統信托資源之間的生態關系。根據這種方法，一旦缺乏對相鄰非信托土地的監管，則有可能危及公共信托資源，所以對非信托土地的監管也可阻礙征收補償請求。

[參考文獻]

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〔責任編輯：崔家善焉涵〕

On the Restriction of Charge Compensation System of Public Trust Theory in the U.S.

Wang Lingbo 1; Liu Weiyong 2

(CollegeofPoliticalScienceandLaw,JiangxiNormalUniversity,2.NanchangAcademyofSocialSciences,Nanchang330022,China)

Abstract:In the Article Fifth of the Amendment to the US Constitution, the Takings Clause stipulates that there is no payment for fair compensation and private property shall not be levied for the public, and its purpose aims to prohibit government from some citizens' overburdening the public duties that should be borne by the whole. The compensating principle of public trust property goes against the Takings Clause of the constitution of the Fifth Amendment, namely "Under no fair compensation, never could public trust property turn to private." In the U.S., the taking is divided into two categories, regulatory and physical.For different defining standards of regulatory collection, the regulatory collection is also divided into the first- analytical -framework and the second-analytical-framework regulatory collections. The public trust theory is a background principle of property law, which remains the theoretical basis that it limits charge compensation system.

Key words:public trust; charge compensation; background principle; regulatory collection; physical collection

[中圖分類號]DF438.2

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)05-0124-06

[作者簡介]王靈波(1984—)，男，江西波陽人，講師，博士，從事美國公共信托理論、自然資源與環境行政法研究。

[基金項目]江西師范大學高層次人才引進項目資助成果

[收稿日期]2015-10-24