新常態下高校懲治與預防腐敗體系建設思考

尤樹林 鄒愛萍

摘要：遏制高校腐敗案件頻發的現象，構建符合我國高校特點的懲治與預防腐敗體系，在反腐敗形勢依然嚴峻復雜的大背景之下，是高校實現良性發展的緊迫任務。當前高校懲治與預防腐敗體系建設中仍然存在教育效果不佳、制度執行不力、監督機制失衡等問題，必須從政府、社會、高校三個層面，以權力運行監控為主線，以反腐倡廉教育為基礎，以法治反腐和制度反腐為支撐，以信息公開為突破口，構建科學有效的高校懲防體系，從源頭上遏制腐敗現象的發生。

關鍵詞：新常態;高校;懲治與預防腐敗;體系建設

中圖分類號：G647 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2016）07-0186-03

十八大以來，黨中央采取雷霆舉措消除腐敗存量，遏制腐敗增量，持續釋放高壓反腐的強烈信號，彰顯了中央懲治腐敗、革新吏治的政治勇氣和堅定決心。在十八屆中央紀委第二次全會上，習近平總書記指出，反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關鍵就在“常”、“長”二字，一個是要經常抓，一個是要長期抓，體現了反腐治標與治本的辯證統一關系。中國社科院發布的《法治藍皮書（2015）》也指出：2014年中國的反腐敗力度不減、強度反增，持續的標本兼治成為中國廉政法治的新常態。在新的歷史形勢下，高校必須站在新的戰略高度，遵循高等教育和科學研究的自身規律，進一步探索完善符合我國高校特點的懲治與預防腐敗體系，切實提高高校反腐倡廉的科學化水平。

一、當前高校反腐敗工作總體形勢

當前，高校腐敗案件仍然處于一個高發、多發時期，各種腐敗形式變化多樣，層出不窮，反腐敗形勢依然嚴峻。據中央紀委監察部網站“紀律審查”欄目公布的數據，僅2013年5月至2015年5月期間，各地高校領導的腐敗案件就已經達40余起[1]，高校一般干部和普通工作人員的腐敗案件更是不勝枚舉。四川省紀委的數據顯示，2013年以來，該省共查辦高校腐敗案件36件，處分26人，教育部門腐敗案件在查辦的重點行業腐敗案件中居于首位。[2]據媒體不完全統計，從2009年以來，安徽省至少有30余名高校官員和工作人員被查。[3]從案發情況來看，高校腐敗涉及的領域較多并相對集中，主要發生在基建工程、物資采購、招生、干部任用、后勤服務、校辦企業和科研經費領域等，據2012年度全國教育系統職務犯罪情況統計，基建工程案件占到總數的24%。此外，科研經費腐敗問題正逐漸成為引發高校腐敗案件的“黑洞”，中央巡視組對科技部巡視的結果顯示：中國工程院院士、中國農業大學教授李寧以及中國人民大學等5所大學的7名教授，弄虛作假套取國家科技重大專項資金2500多萬元。[4]

二、高校懲治與預防腐敗體系建設的現狀與不足

近年來，在教育部黨組的統一部署下，各高校都已建立了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、廣大教職工共同參與的反腐倡廉體制和機制，在反腐敗工作中取得了一定的成效。[5]但以系統論的視角來衡量，高校懲治與預防腐敗體系的建設仍然存在著薄弱環節，懲防體系的整體功能尚未完全發揮，高校腐敗行為頻發勢頭仍需要進一步加以遏制。

（一）教育籠統泛化，針對性和實效性不夠

一是反腐倡廉教育的內容存在盲區。部分高校僅注重職業教育、道德教育而忽視了法治教育、紀律教育，部分干部法制意識、法紀觀念淡薄，缺乏對法紀最起碼的敬畏。2014年，江蘇某高校發生的5起職務犯罪案件，均是由于工作人員缺乏相關法律知識和財經紀律知識，對自己的行為在法律上存在錯誤認知引發的，讓人扼腕嘆息。二是反腐倡廉教育的針對性不強，結合被教育者的崗位、職務、年齡等因素進行針對性的解讀不夠，理論和實際脫節，不接地氣，使教育不能真正入耳入心入腦。三是反腐倡廉教育的目標缺少效果評估機制。高校在開展廉政教育時缺乏互動參與，也沒有相應的效果評估和跟蹤反饋機制，容易造成教育走過場、形式化，這些都直接影響了懲防體系建設的實效。

（二）制度建設滯后，執行效果不佳

一是制度建設滯后，某些領域或環節無章可循。面對新形勢和新問題，不能及時采取積極預防的措施，往往消極應付或者“亡羊補牢”。二是制度建設的科學性不夠。很多制度只有原則性的規定，可操作性不強。有的制度缺乏系統性，特別是涉及到多部門、多環節的業務流程，忽視了部門、環節之間的銜接性，弱化了制度執行的實際效果。三是制度的執行力不足。實踐中存在重靜態制定、輕動態執行的現象，有令不行、有禁不止。少數領導干部制度意識淡薄，其分管的部門或領域上行下效，導致制度執行力層層遞減。此外，制度的運行缺乏強制性保障和有效監督，也成為影響制度反腐效果的重要因素。

（三）權力監控缺位，監督制約機制不完善

長期以來，由于體制機制方面的原因，高校內部的監督機制非常薄弱，紀檢監察部門獨立性較差，無法超脫行使監督權，對同級黨政領導的監督很難發揮實效。在日常監督工作中，紀檢監察部門往往過多參與職能部門的具體履職過程，使監督深陷困境，對二級單位的監督也難以發力。從高校外部監督來看，由于信息的不對稱，上級主管部門、新聞媒體等很難對高校的一些具體情況進行有效監督;教職工代表大會作為高校教職工行使監督權力的重要平臺，在實際運行中未能發揮應有作用，教代會所討論的事項很少涉及學校的重大決策、經費使用等，對權力監督的影響力十分有限。

（四）懲處力度不足，責任追究失之于軟和寬

腐敗的發生往往是量變到質變的過程，“小德”不足道，“小事”不足為，“小節”不足拘，以致積隱成患。實踐中，高校對違法違紀行為的懲處中“好人主義”和“從輕觀念”普遍存在，將違紀問題視同“小節”，能不處理就不處理，能從輕處理就從輕處理;在責任追究方面，重直接責任、輕領導責任，“一案雙查”落實不到位。實踐表明，當前高校腐敗行為的增加、不正之風的泛濫，與案件查處概率較低、打擊和整治的力度不夠有一定的關系。

三、新常態下高校懲治與預防腐敗體系建設的總體要求

（一）貫穿法治思維

各國懲治與預防腐敗的實踐表明，只有法治才能從根本上預防和杜絕權力的濫用。隨著十八屆四中全會把“依法執政確定為黨治國理政的基本方式”，我國反腐勢必要走上規范化和法治化的道路，高校懲防體系的建設也同樣需要法治的引領和規范。在懲防體系建設中貫穿法治思維就是要以確定性的規則取代不確定性的個人意志，要求法律、制度的執行者要增強規則意識，努力形成敬畏法律、遵守法律、依法辦事的作風，使法治思維真正內化于心，外化于行。

（二）突出質量和實效

高校懲防體系建設應當突出問題導向，進入質量視角，找出懲防體系建設的短板，著力于提升高校懲防體系建設的質量和效益。即，無論是制定新的措施亦或是修改現有制度，都必須有質量思維，使高校懲防體系建設更加成熟、更加定型、更加有效。

（三）內生機制與外生動力結合

高校作為一個相對封閉的社會組織，具有科層化和扁平化組織的雙重特征，遵循市場的有限介入和政府的有限干預，其權力的行使也有別于一般公權力而呈現出其自身的特點，因此，懲防體系建設應當更多依靠高校內生機制的自給自足。然而，高校并非一個完全閉合的封閉系統，高校從來就沒有與社會及其所處的環境分離過，因而，高校懲防體系的建設也離不開外生動力的結合，如社會誠信體系的建設、公民公共意識的覺醒和公共精神的培養以及利益相關者的監督等。只有將內生機制和外生動力結合，高校懲防體系建設才能確確實實取得實效。

四、新常態下科學有效構建高校懲治與預防腐敗體系的具體路徑

應對高校腐敗，必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，針對高校腐敗發生發展的特點、趨勢，科學有效構建具有高校特點的懲防體系建設。2014年11月，教育部印發了《關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》，這對高校科學有效構建懲防體系具有指導意義。

（一）以權力規制為主線，構建三位一體的權力運行監控機制

科學配置權力，科學分立權力，強化對權力的制衡監督，是構建懲治與預防腐敗體系的重要環節。“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[6]“權力科學架構合理了，大面積的問題，深層次的問題就能夠得到妥善解決。”[7]從高校目前的權力配置來看，高校的行政權力過于強大，其他權力則相對式微，有必要以高校綜合改革為契機，對高校現有權力進行整合和體制創新。

1.完善高校民主決策程序。要進一步明確界定行政權和學術權行使的界限，理順黨委領導下的校長負責制的具體職權，提升教代會、學生代表民主參與的意識和能力，建立健全科學民主的權力運行決策機制;對組織人事、招生考試、物資采購、財務管理等人、財、物、事權相對集中的重點領域和關鍵環節，必須嚴格執行“三重一大”制度。通過科學配置權力，優化決策流程，實行風險防控，真正建立起政治權力、行政權力和學術權力三權相互制衡的內部管理體制和科學合理、制約有效的權力運行監控機制。

2.強化重點領域信息公開。高校權力陽光化運行是反腐有效手段，要嚴格執行權力清單制度，依法公開權力運行流程，讓權力在有效監督下運行。一是要做好內部公開，保障師生員工的知情權、監督權。二是要抓好外部公開，讓高校接受社會監督。更重要的是，要加大招生、財務等重點領域和重要信息、關鍵信息的公開力度，如財務預決算、普通招生中預留計劃的使用情況等，應當納入必須公開的范疇，而不能選擇性公開。

3.建立健全內、外部監督機制。權力的治理分為靜態治理和動態治理，靜態治理指的是對權力的分立和配置，而加強對權力的制約和監督，則是實現對權力的動態治理。日常的監督是防止因權力濫用從而導致腐敗問題的重要防線，在內部監督方面，既要發揮紀檢監察、審計的日常監督作用，又要充分發揮教授委員會、教代會、學代會等民主監督的作用。同時，高校應當秉持開放的心態，引入社會公眾和新聞媒體等外部力量的監督制約機制，保證權力正確行使。通過構建內外監督耦合的高校權力運行監控機制，切實提升權力監督效果。

（二）以法治和制度為支撐，不斷提升制度反腐的執行效果

制度是法治社會的神經網絡，任何一種社會性公害的滋生都可以歸究為制度欠缺、制度低質、制度紊亂等原因。同理，任何一種社會公害的懲治也可以通過制度變革、制度創新、制度完善等路徑來獲得最終的根治。[8]“所謂以制度創新根治腐敗，就是通過制度制約把以尋租為特征的腐敗控制在最小范圍之內。”[9]

遏制高校腐敗的滋生蔓延趨勢，不僅需要構建內容科學、程序嚴密、配套完整的制度體系，還要提升制度的執行力，使制度管用、有效。一是完善懲防體系各項制度，深化重點領域和突出環節的制度建設，根據人性來構建防范制度，既包括基本制度、執行制度，也包括實體性制度和程序性制度，從根本上堵塞制度漏洞，定期對制度進行清理，及時廢止、修訂和完善。二是要完善制度制定的程序，要通過民主公開程序，多聽取利益相關者的意見和建議，并向社會公開。三是要加強對制度本身的廉潔性評估和實效性評估，切實解決制度本身不廉潔、制度無力反腐、低效反腐等問題。

（三）以教育為基礎，構建高校廉政文化建設長效機制

一是要結合新形勢，擴展反腐教育的內容，做到思想政治教育和法紀教育、財經紀律教育結合，領導干部教育和普通干部教育結合，法律知識教育與法治思維教育結合。二是要創新教育的形式，結合權力行使者的崗位職責和被教育對象的實際特點，采用靈活多樣的方式，如情景模擬等，切實提升教育的實際效果。三是要對高校現有的反腐教育資源進行整合，充分利用高校自身的教育資源優勢，構建以大宣教為格局的反腐倡廉教育工作機制。

（四）以信息化建設為手段，提升科學化監管水平

運用現代信息技術，增加懲防體系建設科技含量，最大限度地減少人為因素干擾，從而杜絕制度落實中形同虛設、執行不力等現象的發生，提高防治腐敗的效能。一是通過運用現代信息技術，推行網絡辦公，固化高校權力的運作流程，使權力邊界清晰、行使規范、運行公開，提高對權力的監控力度，最大程度地限制自由裁量權。二是推行電子監察。如采用移動監察、視頻監控、即時通訊、短信服務等科技手段，發揮科技監控真實、預警糾錯及時、提高辦事效率等作用，也為責任追究提供依據。如在招投標、招生等監察、工程管理等工作中，高校可以建立標準化的評標室、標準化考場等，將評標過程、招生過程、施工過程等全程錄像并保存備查，把紀檢監察部門從日常事務中解脫出來。

（五）以零容忍態度嚴懲腐敗，增強懲防體系的權威性

新常態下，反腐治標在一定時期內仍有非常重要的戰略意義，抑制增量腐敗、懲治存量腐敗的力度不會減弱。王岐山同志在十二屆全國政協常委會第七次會議上指出：要“持續釋放執紀必嚴的信號”，執紀必嚴，也就是要堅持對腐敗的零容忍。在懲治體系中，高校要嚴把科研經費、物資采購，校辦企業、學術誠信、工程建設、招生錄取、財務管理等“七個關口”，加強信訪核實、科學辦案、懲處治理“三個結合”，努力實現懲治的綜合效益。一是要抓早抓小，對苗頭性、傾向性問題要及早發現，建立高校廉政預警機制。高校的懲治體系不僅僅是懲治已經構成犯罪的嚴重的違法違紀行為，更重要的是要突出違紀行為的懲治。黨紀嚴于國法，高校紀檢監察部門要深化三轉職能，把紀律和規矩挺到最前沿，突出執紀特點，體現紀律審查的政治性和紀律性。二是建立健全高校紀檢監察部門與檢察機關協作辦案、密切配合、合力反腐的查辦案件機制。三是要完善舉報線索評估、案件線索信息溝通、案件查辦協同、案件處理協調、辦案工作交流、辦案成果共享機制，指導和推進高校查信辦案工作。

參考文獻：

[1]中共中央紀律檢查委員會 中華人民共和國監察部[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/jlsc/index_49.html.2015-05-28.

[2]四川一年多查辦高校腐敗案件36件處分26人[EB/OL].

http：//sc.sina.com.cn/news/m/2014-10-19/detail-ianfzhne6458857.shtml.2015-02-19.

[3]盤點近年安徽高校反腐：“蒼蠅”“老虎”一起打[EB/OL].

http：//www.ahwang.cn/anhui/20140813/1384127.shtml.2015-01-20.

[4]程鐵軍.如何防范科研經費腐敗[N].安徽日報，2014-10-21.

[5]彭國亮.十七大以來高校懲治與預防腐敗體系建設的回顧與前瞻[J].廉政文化研究，2012，（5）.

[6]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深，譯.商務印書館，1961：154.

[7]覃匡龍，李永忠.黨內監督走近最佳位置[N].檢察日報，2004-06-01.

[8]徐顯明，齊延平.論司法腐敗的制度性防治[J].法學，1998：32-33.

[9]胡鞍鋼，康曉光.以制度創新根治腐敗[J].改革與發展，1994，（3）.