陜西縣域城鄉發展一體化水平評判

摘要：縣域是城鄉發展一體化的主戰場，也是統籌城鄉發展政策的具體落實地，更是最需要縮小城鄉差距的區域。首先，從文獻述評的角度界定了縣域城鄉發展一體化的概念。然后，從城鄉空間、經濟、社會三個方面，構建包含19個基礎指標的縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系，并采用層次分析法和均方差決策法相結合的擴展構權方法對各級指標進行賦權。在此基礎上，根據總體評價和狀態判定了陜西83個縣域2013年的城鄉發展一體化水平，并分析了2011-2013年陜西縣域城鄉發展一體化水平的變化趨勢。最后，提出了依據四類梯隊，確定縣域城鄉發展一體化工作思路；因地制宜，選擇縣域城鄉發展一體化推進模式；針對問題，采取縣域城鄉發展一體化針對性措施的對策建議。

關鍵詞：縣域；城鄉發展一體化；水平評價；狀態判定

中圖分類號：F323.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）03-0094-10

一、文獻回顧與問題的提出

近年來，隨著統籌城鄉和城鄉發展一體化問題研究的深入，學術界開始將研究對象從以往的全國、省域和市域層面，轉到更為細致的縣域層面。對縣域城鄉發展一體化的理論與實踐研究，取得了一定的研究成果。最初，學者聚焦城鄉發展一體化與縣域經濟的關系。高啟杰提出城鄉發展一體化的關鍵是縣域城鄉一體化，縣域城鄉發展重在創新[1]。史小紅研究了強縣擴權對促進城鄉發展一體化的作用機制和效應，并采用河南省的數據進行了實證分析[2]。喬冰、楊明文提出縣域城鄉發展一體化的載體是中心鎮的發展[3]；白永秀、王頌吉、魯能等從動力機制角度，對比研究了我國東、中、西部的縣域城鄉發展一體化模式[4]；關建勛從空間地理角度分析了縣域城鄉一體化的布局[5]；劉敏、王明田分析了縣域城鄉發展一體化規劃的重點、路徑與發展模式[6]。

在縣域城鄉發展一體化理論與實踐研究的基礎上，學術界開始初步探索縣域城鄉發展一體化的水平測度與評價問題。中國人民銀行成都分行金融研究處課題組對成都所轄縣（區、市）的城鄉發展一體化水平作了評價[7]。王頌吉、白永秀、宋麗婷對陜西縣域的城鄉發展一體化水平作了評價[8]。劉盼、白永秀以及郭韻清、白永秀分別對陜西延安、咸陽兩市的縣域城鄉發展一體化作了評價[9.10]。總體而言，學術界關于城鄉發展一體化的水平評價研究大多集中在省域層面，縣域城鄉發展一體化水平評價的研究成果相對較少，而且指標體系和評價方法也有待完善，這形成了本文的邊際貢獻。

科學準確評價縣域城鄉發展一體化水平是促進城鄉發展一體化的關鍵，對于我國統籌城鄉發展、城鄉發展一體化落地具有重大意義?？h域是城鄉結合最直接緊密的區域，是統籌城鄉發展的橋頭堡和前線陣地。絕大部分的統籌城鄉發展政策都直接落實在縣域，絕大部分的城鄉發展一體化項目都在縣域開展，幾乎所有的農業轉移人口都來自縣域。特別是在我國新型城鎮化建設的背景下，城市周邊縣域的城鄉發展一體化就更成為未來相當長一段時間統籌城鄉的重點區域。在此基礎上，準確把握縣域城鄉發展一體化的現狀、科學研判縣域城鄉發展一體化的水平、探尋縣域城鄉發展一體化水平的變化趨勢，為開展縣域這最基礎一級的統籌城鄉工作提供了科學可靠的依據。深入解析縣域城鄉發展一體化存在的問題及產生問題的原因，為進一步推進特定縣域的統籌城鄉發展工作指明了方向。陜西位于我國大陸中心，是連接中部和西部、西北和西南的關鍵節點。秦嶺是中國南北方的分水嶺；兼有北部黃土高原、關中平原、陜西南部秦巴山地等多種地貌及其相應的經濟形態，經濟社會發展水平和城鄉發展一體化水平都位居全國中游[11]。這使得研究陜西縣域城鄉發展一體化問題并評價其水平，具有很強的代表性，并對我國中西部地區的統籌城鄉發展工作極具借鑒意義。

本文以陜西83個縣域（含陜西80個縣和3個縣級市，不含24個市轄區）的城鄉發展一體化水平為研究對象。首先，構建縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系；隨后，計算陜西縣域2013年城鄉發展一體化水平的指數，給出排名并具體分類解析，并分類分析陜西各縣2011-2013年城鄉發展一體化水平排名的變動情況；最后，給出推進縣域城鄉發展一體化的政策建議。

二、縣域城鄉發展一體化評價指標體系構建與方法選擇

（一）縣域城鄉發展一體化的概念

城鄉發展一體化是指我國城鄉關系打破分割、分離、分立的狀態，從多方面推進城鄉融合，建立城鄉互動發展新機制，實現城市與農村在空間布局上的優化、要素流動上的互動、發展機會上的平等、功能特色上的互補，發展運行上的協調[12]。在此基礎上，我們認為，縣域城鄉發展一體化既是指導縣域城鄉發展實踐的戰略設計，也是縣域統籌城鄉發展的過程，更是縣域城鄉發展的戰略目標。它是我國城鄉發展一體化戰略的主體和基礎，是在保持縣域城鄉發展特色和功能分工的前提下，打破縣域城鄉分割對立狀態、逐步縮小城鄉差距，促進縣城—鄉鎮（包括重點鎮）—農村（包括新型農村社區）縣域三級城鎮體系空間布局的優化、要素流通的高效順暢、功能特色的互補、居民權利的平等和公務服務的均等，最終實現縣域城鄉互動融合發展。要達成以上一體化目標，至少要在縣域城鄉空間、經濟、社會三個方面，實現縣域城鄉一體化。

（二）縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系的構建原則與方法

鑒于城鄉發展一體化包含多維度、多層面的含義和內容，應采用多指標綜合評價法，該方法要求構建指標體系必須遵循一定的規則。一是系統性原則，縣域城鄉發展一體化指標體系要能反映縣域城鄉發展一體化的各個方面。二是科學性原則，縣域城鄉發展一體化指標體系既要反映一體化的本質特征和發展規律，又要做到不重復、不遺漏。三是可操作性原則，縣域城鄉發展一體化水平需要統計分析計算，這要求指標體系在理論框架的約束下契合現實，便于計算。

已有研究主要采用理論分析法、頻度分析法和專家咨詢法等方法篩選并確定評價指標。理論分析法通過構建城鄉發展一體化理論體系，選擇能夠反映城鄉發展一體化特點的指標；頻度分析法通過對已有研究中涉及的有關城鄉發展一體化的評價指標進行頻度統計，從中選擇使用頻率較高的指標；專家咨詢法首先初步提出評價指標，然后通過征詢專家意見，對指標進行調整完善。本文綜合使用以上三種方法。首先，在對縣域城鄉發展一體化的內涵進行界定的基礎上，并考慮數據的可獲得性，確定縣域城鄉發展一體化水平評價的空間、經濟、社會三個維度。其次，采用理論分析與頻度分析相結合的方法選擇每一個維度的分項指標和基礎指標。最后，征詢相關專家意見，對按照上述兩個步驟建立的評價指標體系進行論證，確定縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系。

（三）縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系的構建

根據縣域城鄉發展一體化內涵和指標體系的構建原則與方法，我們構建了包含四級指標的城鄉發展一體化水平評價指標體系。其中，城鄉發展一體化為目標指數，城鄉空間一體化、城鄉經濟一體化和城鄉社會一體化為三個方面指數，每個方面指數包含若干分項指標，每個分項指標包含一個或多個基礎指標。

1.城鄉空間一體化。城鄉空間一體化方面指數主要反映城鄉空間聯系的緊密性與協調性，我們選擇城鄉空間集聚、城鄉往來便利性、城鄉信息化三個分項指標進行評價。其中，城鄉空間集聚的基礎指標是城鎮化水平；城鄉往來便利性的基礎指標是公路交通網密度；城鄉信息化的基礎指標是有線電視入戶率和固定電話入戶率。

2.城鄉經濟一體化。城鄉經濟一體化方面指數主要反映城鄉部門經濟活動的協調性，我們選擇城鄉經濟發展水平、城鄉產業結構、城鄉就業結構、城鄉居民收入差距四個分項指標進行評價。其中，城鄉經濟發展水平的基礎指標是人均GDP、人均固定資產投資、人均社會消費品零售額；城鄉產業結構的基礎指標是非農產業增加值所占比重和農業機械化水平；城鄉就業結構的基礎指標是非農產業從業人員所占比重和鄉村從業人員非農就業比；城鄉居民收入差距的基礎指標是城鄉居民人均收入比。

3.城鄉社會一體化。城鄉社會一體化方面指數主要反映城鄉居民在享受教育、醫療、社會保障、生活環境等公共服務方面的均衡程度，我們選擇城鄉教育、城鄉醫療、城鄉社會保障、城鄉生活環境四個分項指標進行評價。其中，城鄉教育的基礎指標是初中畢業生升學率和基礎教育師生人數比；城鄉醫療的基礎指標是每萬人衛生機構床位數和每萬人衛生技術人員數；城鄉社會保障的基礎指標是農村社會保障覆蓋率；城鄉生活環境的基礎指標是城鄉安全飲用水普及率比和萬元GDP能耗降低率?？h域城鄉發展一體化四級指標體系見表1。

（四）評價方法選擇

為避免權重確定的機械性，我們采用層次分析法和均方差決策法相結合的擴展構權方法。具體而言，在縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系中，方面指數到目標指數的權重、分項指標到方面指數的權重由層次分析法確定，基礎指標到分項指標的權重則由均方差決策分析法確定。這是因為，從4個方面指數到1個目標指數、從12個分項指標到4個方面指數的層次結構明顯，且在每個指標層內部能夠較為主觀地判斷相對重要性，因而適合采用層次分析法。而基礎指標是對分項指標的具體解釋，各指標的相對重要性無法主觀判斷，采用均方差決策法能夠體現原始信息的變異情況對評價權重的影響，客觀保留基礎指標本身的原始信息和解釋能力。所以，綜合運用層次分析法和均方差決策法進行賦權，既能體現我們對于各指標重要程度的主觀認識，又能客觀反映基礎指標在評價指標體系中的評價能力大小，從而達到主觀與客觀相結合、理論重要性與數據解釋性相統一的效果。

三、陜西縣域2013年城鄉發展一體化水平評價與分類解析

（一）數據來源、指標處理與權重生成

本文研究的陜西83個縣（市）2013年的城鄉發展一體化水平，原始數據來源于中國統計出版社出版的《陜西區域統計年鑒2014》《中國縣域統計年鑒2014》以及陜西省統計局編制的《陜西縣域經濟監測排行榜2013》，19個基礎指標值均在相關統計數據的基礎上計算而得。在進行統計分析時，常常會由于指標量綱不同而造成評價結果差異，而且不同指標的屬性也不同，不能直接進行加權。為此，必須首先對數據進行趨同化和無量綱化兩項處理。

在生成權重時，我們綜合考慮了指標對城鄉發展一體化水平的表征程度、指標對上級指標的代表性程度、數據可獲得性這三方面因素，具體采用均方差（標準差）決策分析法確定各個基礎指標的權重系數。各基礎指標權重系數的大小取決于該指標屬性值的相對離散程度。指標屬性值離散程度越高，則其權重系數越大[13]。首先，利用基礎指標本身所包含的數據信息，運用以上介紹的均方差決策法計算出各基礎指標對所屬分項指標的權重大??；其次，將此權重大小與該分項指標對所屬方面指數的權重值相乘，得到該基礎指標對所屬方面指數的權重；最后，將基礎指標對方面指數的權重值與該方面指數對目標指數權重值相乘，得到該基礎指標對目標指數的權重。同理，可以得到每個基礎指標對其所屬分項指標、方面指數以及最終目標指數的權重。最終結果見表2。

（二）2013年陜西縣域城鄉發展一體化指數得分與水平排名

基于陜西縣域城鄉發展一體化水平評價指標體系所賦權重，將處理過的基礎指標值與基礎指標對城鄉發展一體化目標指數的權重相乘，可得到2013年陜西各縣城鄉發展一體化得分及排名，結果見表3。

從表3來看，2013年陜西83個縣城鄉發展一體化水平差距較大。單從指數的絕對值來講，排名第1位的是神木，其城鄉發展一體化指數達1.908，排名倒數第1位的是丹鳳，其城鄉發展一體化指數僅為0.732，前者是后者的2.607倍。從排名的地域分布來看，排名前10位中，陜北占據7席，依次是神木、府谷、黃陵、洛川、吳起、志丹、靖邊；關中占據3席，高陵、鳳縣、韓城；陜南沒有縣域進入陜西10強。城鄉發展一體化水平評價指數在1.303～1.908之間。排名后10位中，陜北占3個，分別是子洲、延長、黃龍；關中占2個，分別是永壽和合陽；陜南占5個，分別是洋縣、商南、洛南、鎮巴、丹鳳。指數分布在0.732～0.831之間。特別值得注意的是，陜南排名最靠前的是略陽，但在83個縣中也僅名列第15位。概括而言，陜西83個縣城鄉發展一體化呈現出“關中中等偏上，陜北兩極分化，陜南中等偏下”的特征。

（三）2013年陜西縣域城鄉發展一體化聚類分析與梯隊解析

進一步運用SPSS軟件，對陜西83個縣域的城鄉發展一體化水平進行K-Means聚類分析。為減小偏差，提高聚類分析的準確性，我們指定迭代終止次數為100，兩次迭代之間的類中心偏移終止量為0.00，將陜西83個縣城鄉發展一體化水平劃分成四個梯隊。第一梯隊以1.505為聚類中心，包括了城鄉發展一體化水平最高的11個縣，其中關中占3個縣、陜北占8個縣；第二梯隊以1.005為聚類中心，包括了城鄉發展一體化水平相對較高的33個縣，其中關中占18個縣、陜北占4個縣、陜南占11個縣；第三梯隊以0.865為聚類中心，包括城鄉發展一體化水平相對低的34個縣，其中關中占13個縣、陜北占9個縣、陜南占12個縣；第四梯隊以0.758為聚類中心，包括城鄉發展一體化水平最低的5個縣，其中關中占1個縣、陜北占2個縣、陜南占2個縣（見表4）。

第一梯隊包括城鄉發展一體化指數排名最靠前、水平最高的神木、府谷、高陵、鳳縣、黃陵等11個縣。這些縣的城鄉發展一體化具有以下幾方面的突出優勢：第一，城鎮化水平高。這一梯隊11個縣的城鎮化水平平均達58.65%，遠高于全省83個的平均水平（45%），其中鳳縣、神木、高陵的城鎮化水平均高于68%，府谷、韓城、靖邊的城鎮化水平也均高于60%，剩余各縣的城鎮化水平也較高。城鎮化水平的提高是城鄉發展一體化過程中的必然趨勢，能極大地促進地區城鄉一體化進程。第二，經濟發展基礎好。這一梯隊11個縣的經濟總量大，經濟基礎好。人均GDP均值達11.78萬元，是全省83個縣均值（3.9萬元）的3倍多。其中最高的是神木，人均GDP超過20萬元，府谷、吳起、鳳縣、志丹、洛川也均高于10萬元，11縣中最低的韓城，其人均GDP也超過了7萬元。良好的經濟發展基礎是推進縣域城鄉發展一體化的重要保證。第三，固定資產投資規模大。這一梯隊11個縣的固定資產投資規模在全省83個縣中均比較排名靠前，平均人均固定資產投資額達8.43萬元，是全省83個縣平均值（3.4萬元）的2.48倍。其中，鳳縣、吳起、志丹的人均固定資產投資額均高于10萬元，高陵、府谷、黃陵、靖邊的也都在7.5～9.5萬元之間。固定資產投資是改善城鄉生產和生活條件重要基礎，最終有利于推動城鄉發展一體化進程。

第二梯隊包括興平、眉縣、涇陽、略陽、三原等城鄉發展一體化指數排名中等偏上、城鄉發展一體化水平相對較高的33個縣。這些縣的城鄉發展一體化具有以下幾方面的相對優勢：第一，交通條件較好。這一梯隊的33個縣交通條件較好，全省公路交通網密度排名前20位中，這一梯隊占了14個，三原僅次于高陵在全省排名第二，扶風、涇陽、興平、武功、淳化、岐山、長武、眉縣、潼關、蒲城均排前15位。便利的交通條件，為加強這一梯隊縣域城鄉之間的空間聯系、貿易往來和信息交流提供了有利條件。第二，就業結構較高級。這一梯隊的33個縣非農就業比相對較高，從非農產業從業人員所占比重來看，有14個縣的非農產業從業人員所占比重處于全省前20位，其中蒲城、鎮安、漢陰、鳳翔四縣僅次于全省排名第一位的韓城，非農產業從業人員所占比重均高于65%；白河、涇陽、略陽、柞水、岐山、吳堡、眉縣、興平、綏德、扶風也高于50%，處于全省較高水平。從鄉村從業人員非農就業比來看，這一梯隊中有16個縣的鄉村從業人員非農就業比處于全省前30位，吳堡居全省首位，為68.4%，白河、岐山、城固、綏德、鎮安、扶風、略陽、漢陰、石泉、千陽、勉縣、鳳翔、西鄉也都高于50%。非農產業從業人員和鄉村非農就業比的提高，表明勞動力從農業向非農產業的轉移加快，既是縣域城鄉發展一體化水平不斷提高的重要表現，也是推動城鄉發展一體化進程的重要手段。第三，民生事業發展較好。在社保方面，這一梯隊當中有14個縣的農村社會保障覆蓋率排全省前20位，其中涇陽最高，達99.9%。在教育發展方面，有16個縣的初中畢業生升學率排全省前30位，其中，三原、彬縣、興平的初中畢業生升學率僅次于全省第一的宜川，達99.1%。在醫療衛生方面，有15個縣的每萬人衛生技術人員數排全省前30位，其中綏德高居全省首位，達78.6%，千陽、佛坪緊隨其后。

第三梯隊包括旬邑、華縣、橫山、清澗、佳縣等城鄉發展一體化指數排名中等偏下、城鄉發展一體化水平較低的34個縣。這些縣的城鄉發展一體化具有以下劣勢：第一，城鄉空間融合度較低。一是城鎮化水平較低，這一梯隊縣域城鎮化水平普遍較低，甘泉、清澗、永壽、宜川、華縣、子洲、旬邑、鎮坪等8個縣的城鎮化率落在全省排名后10位，城鎮化率均低于35.1%，另有7個縣落在全省排名后30位。二是交通不便利，這一梯隊的平均公路交通網密度（0.712公里/平方公里）大大低于全省的平均水平（1.002公里/平方公里），且這一梯隊中有11個縣的公路交通網密度落在全省后20位，落后的交通條件阻礙了縣域城鄉之間的信息往來和貿易發展。第二，經濟發展水平較低。一是經濟實力有待增強。人均GDP的全省后30位的縣中，這一梯隊占了17席，其中周至最低，為15 347元，大荔、富平、宜川、佳縣、寧強、洛南等縣也都較低，均落在全省后10位中；人均固定資產投資額的全省后30位的縣中，這一梯隊占17位，其中，子洲、南鄭、大荔、富平、延川、山陽處于全省后10位；人均社會消費品零售額位于全省后30位的縣中，這一梯隊占19位，其中，洋縣、佳縣、宜川列全省倒數后3位。相對較弱的經濟實力，難以為城鄉發展一體化提供充足的物質動力。二是產業結構有待轉化。這一梯隊的非農產業增加值所占比重普遍偏低，有20個縣處全省排名后30位行列，其中，宜川最低，非農產業增加值所占比重不足50%，富縣、清澗、隴縣、白水、太白、永壽、周至、寧強也均低于70%。相對滯后的產業結構，阻滯了農業剩余人口的進一步轉移，難以為城鄉發展一體化奠定產業發展基礎。三是城鄉收入差距較大。這一梯隊有19個縣的城鄉收入差距處于全省前30位，其中，富平、寧強、洛南、大荔、佳縣、山陽的城鄉收入差距最大，處于全省前10位。過大的城鄉收入差距絕非簡單地影響城鄉居民生活水平，更會擴大城市和鄉村的差距，影響城鄉融合發展。第三，民生事業發展較為落后。一是教育事業發展較為落后，這一梯隊有8個縣的初中畢業生升學率處于全省后10位，其中佳縣最低，僅為33%；清澗、華縣、橫山、太白、留壩、富縣、藍田等縣也較低，不足75%。二是衛生條件較為落后，這一梯隊分別有12個縣的每萬人衛生機構床位數和每萬人衛生技術人員數處于全省后20位。其中，白水、藍田、周至、南鄭、紫陽的每萬人衛生機構床位數在全省處于最低水平，不足25張/萬人；延川、富平、藍田的每萬人衛生技術人員數處于全省最低水平，不足33人/萬人。究其原因，本質上是由于落后的經濟水平，拖累了民生事業的發展。

第四梯隊包括合陽、延長、黃龍、鎮巴、丹鳳這5個城鄉發展一體化指數排名最靠后、城鄉發展一體化水平最低的縣。它們的城鄉發展一體化存在以下問題：第一，城鄉空間融合度低。這5個縣的城鎮化率平均是41%，比全省平均值（45%）低4%。其中，鎮巴和丹鳳均不足40%，城鎮化水平落后，導致縣城和重點鎮的集聚效應無法發揮。這5個縣的公路交通網密度平均值為0.83公里/平方公里，明顯低于全省的平均值（1.01公里/平方公里）。第二，經濟發展水平低。這5個縣的人均GDP平均值為21 269元，比全省平均值（38 968元）低17 699元；這5個縣的人均固定資產投資額平均值為24 896元，約比全省平均水平（34 010元）低10 000元左右。第三，產業結構和就業結構不合理。這5個縣的非農產業增加值所占比重平均值為73.37%，比全省平均值（80.66%）低7.29%；這5個縣的非農產業從業人員所占比重平均值僅為14.49%，表明平均有超過80%的勞動力留存在農業部門，但這個5縣的農業增加值所占比重平均不足30%，即超過80%的勞動力對縣域經濟的貢獻率不足30%。這既是嚴重的農業勞動力過剩，也是農村勞動力資源的巨大浪費。不合理的產業結構和就業結構影響了縣域經濟轉型、勞動力資源合理配置、農民收入水平提高。第四，醫療衛生條件落后。這5個縣的每萬人衛生機構床位數平均值僅為30張/萬人，低于全省平均值（39張/萬人），最低的合陽僅為21張/萬人。這5個縣的每萬人衛生技術人員數平均值僅為42人/萬人，低于全省平均值（49人/萬人），其中鎮巴和延長均不足40人/萬人。這些縣醫療衛生條件整體落后，不僅無法解決農村居民“看病難”的問題，更是打擊了農村居民對于統籌城鄉發展的信心。

四、陜西縣域2011-2013年城鄉發展一體化水平變化趨勢

在對2013年陜西83個縣域進行水平排名和聚類分析的基礎上，筆者繼續對2011-2013年陜西縣域城鄉發展一體化的排名變動情況進行分析（2011、2012年的陜西縣域城鄉發展一體化水平排名方法與本文第二和第三部分所使用方法完全一致）。可以把陜西83個縣（市）三年來的城鄉發展一體化的變化情況分為排名無變化縣域、排名上升縣域、排名下降縣域和排名波動縣域共四類。

第一類：2011-2013年排名無變化的縣域。共包含神木、府谷、高陵和鳳縣4個縣，并且這4個縣在這三年內一直處于陜西83個縣域城鄉發展一體化指數排名的前4位（見表5）。說明它們在城鄉發展的空間、經濟和社會三方面成效斐然，統籌城鄉建設得到了持續性的推進。

第三類：2011-2013年排名下降的縣域。共包含21個縣（市），占比達到25.3%。這其中不論是諸如吳起、志丹、靖邊、戶縣、略陽這樣排位比較靠前（在前30位）的縣域，或是像石泉、大荔、富平、甘泉、乾縣等排位居于中游（大致在30～60位之間）的縣域，亦或是如寧強、丹鳳、延長這樣排名靠后（大致在60位之后）的縣域，其城鄉發展一體化水平在陜西的相對排位都有一定幅度的下降。其中，大荔、富平、甘泉、商南、永壽、留壩、合陽、丹鳳這8個縣的下降幅度都超過了10個位次（見表7）。這些縣域雖然近幾年城鄉發展一體化水平也在提升，但是其進步慢于其他縣域，導致它們的城鄉發展一體化指數排名有所下降。

第四類：2011-2013年排名波動縣域。共包含33個縣（市），占比達到39.8%，是四種類型中最多的。這其中既有三原、眉縣、鳳翔、吳堡、麟游等排位比較靠前（在前30位）的縣域，也有寧陜、太白、城固、延川、米脂等排位居于中游（30～60位之間）的縣域，還有澄城、旬陽、白水、洋縣、洛南等排名靠后（在60位之后）的縣域（見表8）。大量縣域的城鄉發展一體化水平排名波動，說明統籌城鄉工作極其復雜，某一個或某幾個方面照顧不到就可能影響全局，拉低城鄉發展一體化水平，拖累統籌城鄉發展進程。

五、政策建議

在對陜西縣域城鄉發展一體化進行水平評價、聚類解析和變化分析的基礎上，有針對性地提出推進縣域城鄉發展一體化工作的針對性對策建議。

1.依據四類梯隊，確定縣域城鄉發展一體化工作思路。對于處在第一和第二梯隊城鄉發展一體化水平較高的縣，應繼續加大投入力度，同時可以開始有序推進城鄉文化、城鄉政治、城鄉生態環境等方面的一體化工作，以全面提升城鄉發展一體化水平。對于處在第三和第四梯隊城鄉發展一體化水平不高的縣，應以做大做強縣域經濟為基礎，以城鄉經濟和空間一體化為重點，集中有限力量，盡快提高城鎮化水平，加快基礎設施建設，促進特色產業發展。

2.因地制宜，選擇縣域城鄉發展一體化推進模式。近年來，陜西高陵、戶縣等西安周邊的縣初步形成了大城市拉動型的縣域城鄉發展一體化模式；合陽、大荔、乾縣、岐山等地處關中平原，農業發展條件優越，但工業基礎相對薄弱的縣，初步形成了現代農業拉動型的縣域城鄉發展一體化模式；神木、吳起、安塞等資源富集、缺乏農業發展條件的縣，初步形成了資源產業拉動型的縣域城鄉發展一體化模式；清澗、橫山等地處陜北黃土高原，但資源貧乏、生態脆弱、遠離大城市、交通不便的欠發達縣，初步形成了特色產業拉動型的縣域城鄉發展一體化模式；商南、洋縣等地處陜南，自然環境優美、生態資源豐富的縣，初步形成了生態旅游拉動型的縣域城鄉發展一體化模式。作為借鑒，各縣都應緊密結合縣情，探索符合各縣優勢和實際的城鄉發展一體化模式。

3.針對問題，采取針對性措施。結論顯示有的縣城鄉發展一體化水平排名出現較大波動，甚至是大幅度的下降，這就需要各縣及時發現城鄉發展中的問題和薄弱環節，采取針對性的措施。其一，針對部分縣城鄉空間一體化水平較低的現狀，要所有甄別，重點發展那些既適宜生存、又具有發展潛力的農村；促進那些既沒有生產條件、更沒有發展潛力的農村居民向城鎮轉移，實行搬遷式扶貧。其二，針對部分縣城鄉經濟一體化水平較低的問題，需要盡快做大縣域經濟總量，提高經濟發展水平，并采取多種措施鼓勵農業人口和農村富余勞動力進入城鎮非農部門就業，實現農村就業結構升級，最終縮小城鄉收入差距。其三，針對部分縣域城鄉社會一體化水平滯后的情況，可按照“新型農村社區辦幼兒園—鎮辦小學—縣辦中學”和“新型農村社區辦衛生所—鎮辦衛生院—縣辦醫院”的教育和醫療衛生資源配置模式，集中有限的縣域教育、醫療等公共服務資源，以緩解地方財政壓力，最大程度實現城鄉公共服務均等化。

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Abstract：County territory is the main battleground of the urban and rural development integration， the specific implementation to balance urban and rural development， and the most in need of narrowing the gap between urban and rural areas. At first， this paper defines the concept of county territory’s urban and rural development integration from the perspective of literature review. And then， this paper builds the evaluation indicator system of county territory’s urban and rural integration level， which includes three aspectsspace， economy， society and 19 basic indicators. The extended weight method that connects hierarchy analysis approach with variance and standard deviation policymaking is used here to determine the weight of the indicators.On this basis， we take 83 counties in Shaanxi province as the sample and make the overall evaluation and state judgment on these counties’urban and rural integration level in 2013 and analysis the change trend of the same counties’ urban and rural integration level from 2011 to 2013. Finally， the paper gives the improve suggestions on county territory’s urban and rural development integration.

Key words：county territory； urban and rural development integration； level evaluation； state judgment