科技成果轉化財政資金使用績效管理研究

袁一峰

[摘要]升級傳統產業，發展高新技術產業已經成為各級政府經濟和科技工作的重心。各級政府也出臺了不少財政政策，但是科技成果轉化不足、缺乏高質量科技成果等問題一直沒有改觀。本文將對科技成果轉化財政資金進行分類，并建立起一套績效評價體系，進而分析查找科技成果轉化財政資金在使用上存在的問題，并提出提高其績效管理水平的建議。

[關鍵詞]科技成果轉化；績效管理；資金使用

[中圖分類號]C939

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）24-0070-03

一、引言

科技成果轉化既是科技行為，又是經濟行為，是科技與經濟共同作用的結果，需要財政資金對科技成果轉化進行支持和引導。近幾年來，隨著經濟轉型壓力的加大，各級政府開始把更多的財政資金用于提升科技創新能力上來，但是相關資金的使用效果卻不盡如人意，“高投入、低產出”成為了當前資金使用情況的真實寫照。造成這個局面的重要原因在于，對科技成果轉化財政資金缺乏有效的績效管理，使得相當部分資金的使用較為盲目，浪費嚴重，難以產生應有的效應。本文將通過對科技成果轉化財政資金的分類，嘗試建立起一套績效評價體系，進而查找當前科技成果轉化財政資金在使用上存在的問題，并提出提高其使用效率的建議。

二、科技成果轉化財政資金使用分類績效評價體系

（一）科技成果轉化財政資金使用評價的現狀

當前各級政府對科技成果轉化財政資金使用的評價主要放在立項數目完成情況、項目組織管理水平、資金落實情況、財務管理狀況等過程管理方面。造成了科技成果轉化財政資金的使用存在重投入，輕結果，缺評價的現象。同時因為無法有效對資金的使用結果進行反饋評價，即使相關決策缺少了參考依據，也使科技成果轉化財政資金缺少應有的監管，浪費腐敗等現象頻繁出現。

因為科技活動存在投入大、周期長、風險性強、產業化慢等特點，使得對相關資金使用情況很難進行績效評價。但我們應考慮到，我們國家有一個比較完善的科技資金支持體系，基礎理論研究一般通過自然科學基金等形式提供資金支持。而科技成果轉化財政資金的功能則側重于中短期效應，以及產業化效應，因而對其進行績效評價不僅是必要的，而且是可行的。雖然有研究也曾試圖對科技成果轉化財政資金的使用情況進行績效評價，但是綜合目前的研究情況來看，主要集中于總量考核分析，即科技成果轉化財政資金對當地GDP，專利數等一些總量指標提升的影響。但是鑒于科技成果轉化活動和資金使用的復雜性，這種績效評價方法過于粗放，無法對不同類型的科技成果轉化財政資金的進行有效評價。

（二）科技成果轉化財政資金使用分類績效評價體系

績效管理是一個績效指標制定、績效考核評價、績效結果分析、績效目標提升的持續循環過程。在這個過程中，一個核心要素是績效指標的制定。同樣對于科技成果轉化財政資金使用情況的績效評價，需要一系列可操作、便分析、利對照的指標。企業在制定績效指標時，是根據不同崗位設置不同績效指標，同樣對于科技成果轉化財政資金的使用評價，也不可一概而論，應該對不同類型的科技成果轉化財政資金進行分類，建立分類評價指標。

鑒于績效評價的本質是對目標和結果的考察分析，因而我們在對科技成果轉化財政資金進行分類評價的時候應注意其資金的性質和使用目的。我們將科技成果轉化財政資金分為三類來進行評價，具體有：支持科技成果轉化的基礎科技服務資金，扶植相關主體參與科技成果轉化的資金，獎勵相關主體為科技成果轉化所做貢獻的資金。在制定具體指標體系時，應考慮科技成果轉化財政資金使用側重于中短期效應，以及產業化效應等特點來構架。具體評價指標體系如下：

1.基礎科技服務類資金使用的績效評價。為科技創新提供必要的公共服務和環境保障，是各級政府一項基本職能。而科技成果轉化是科技創新重要的一個環節，因而需要各級政府提供人才，科研機構，科技服務，科技產業園區等必要的公共服務。這一類資金使用主要表現在：高校科研院所的財政資金；各級生產力促進中心和公辦科技服務機構財政資金；相關科技園區建設和開展科技活動的財政資金等幾個方面。這類資金的績效評價主要集中于其對科技成果轉化活動的支持度。

2.扶植類資金使用的績效評價。構建一個高效率科技成果轉化體系，需要激發各參與主體的積極性。與公共事業單位不同的是，企業由于受到市場、資金等風險因素的制約，在參與科技成果轉化過程時表現的比較謹慎。因而需要政府投入一定的財政資金，鼓勵他們積極參與科技成果轉化，扶植其度過科技轉型階段。這部分資金使用目的在于解決企業的科技融資問題，因而對于此類資金績效評價集中于其對企業成長性的貢獻。另外為了防止“政策移民型企業”，還需對企業本地化程度進行評價。

3.獎勵類資金使用的績效評價。為了激勵對科技成果轉化有貢獻的主體，政府每年都會安排一部分財政資金對相關主體和項目進行獎勵。例如對于高新技術企業的相關稅收和財政補助，專利、軟件著作權申請授權的補助，新產品投產的補助，科技成果的獎勵資金等。對于這部分獎勵類資金，不僅需要對項目進行形式上審查，更要對獎勵項目本身帶來的科技、經濟貢獻度進行績效評價。

三、目前科技成果轉化財政資金使用的績效反思

（一）各級政府的整體績效觀不強

從目前科技成果轉化財政資金歸口來看，從職能看分屬于不同行政部門的管理，從區域看又涉及到多級地方財政。因而在“政績沖動”驅使下，各級政府機構在科技成果轉化財政資金使用上顯得較為混亂。一方面重復投入嚴重，相關財政政策盲目攀比，形成了區域間無序競爭，造成了公共財政的嚴重浪費。例如科技園區重復建設嚴重，而且這些科技園區所扶植的產業內容往往趨同。另一方面，部分與科技成果轉化密切相關的行業，因為缺乏關注而得不到財政支持。例如科技推廣和應用服務業，科技金融業等領域。endprint

（二）部分財政政策的績效導向不足

雖然各級政府出臺了《科技創新促進條例》、《科學技術獎勵辦法》等一系列促進企業科技成果轉化的政策和實施辦法。但是就目前而言，這些財政資金的使用過程中，存在著重立項、輕監控、低產出的現狀。尤其缺乏對企業技術成果轉化的實際產業化情況進行評價。例如在專利補貼領域，只是按照授權書發放補貼，缺乏對于企業專利使用情況進行評價；在產學研補貼領域，只是按照研發合同和發票寄予補助，缺乏對成果的驗收和產業化環節的評價。

（三）部分基礎科技服務資金的使用缺乏針對性績效指引

部分基礎科技服務資金，承擔著促進全社會科技成果轉化的功能。但是這一類資金在使用上往往缺乏針對性的使用指引，導致實際使用效果差強人意。以高校科研院所的科技成果供給能力為例，高校和科研院所通過財政扶植往往集中了最好的人才資源和科研設備。但目前其對科技成果轉化的貢獻是非常低的。例如對某副省級城市的調研中發現，其所屬的高校院所2012年專利申請數占比僅為全市2.7%，遠遠低于企業的貢獻。

（四）相關事業單位怠于履行職責

雖然近幾年，隨著行政事業單位改革深入，行政事業單位的人事得到了精簡，辦事效率得到了提高。但是目前大多數事業單位的財政供給仍然是以財政撥款的形式體現，而且缺乏對其績效的有效考核，因而其提供的公共服務質量效率遠低于其他社會機構。僅從目前各級生產力促進中心情況來看，雖然其最主要職責是促進科技成果轉化，并且政府每年都投入了較大的財政資金給予支持，但是在實際運作過程中其對科技成果轉化的貢獻較小，很多已經淪為科技項目申報的平臺。

（五）部分政策效果周期短

目前，各個地域都在發展高新技術產業，因而各地方也積極出臺了相應的財政扶植政策，因為有些政策具有時限性，例如對軟件行業“三年免稅兩減稅”等政策，造就了很多企業在各地輪流享受財政優惠政策，等政策到期后再“移民”其他地域等情況。這類情況的存在，使得政府培育扶植當地高新技術產業的初衷無法有效實現。

（六）相關企業自身的經營績效尚需提高

科技成果轉化的核心主體是企業。科技成果轉化財政資金使用的最終目的是提高企業自身的科技競爭力和盈利能力。如果企業本身的成長長期依賴于科技成果轉化財政資金的扶持，那么就與政府的初衷相違背。但是很多的科技企業成長性差，市場競爭力不強，財政資金補助成為了他們一項主要收入來源。造成這種情況的往往存在兩個方面的問題：一方面，我們的科技成果缺乏競爭力，另一方面可能相關市場尚沒有培育起來。

（七）需要進一步完善相關程序確保績效評價質量

我們不僅要對科技成果轉化各相關的主體、項目進行績效評價，更要能夠對其績效進行客觀公正的評價。雖然，目前我們有一系列較為嚴謹的對科技項目申報驗收的評審體系，但是這套評價機制仍然存在著較多漏洞，比如專家構成不合理，缺乏專業的審計機構、市場評估機構參與對相關數據資料進行審核。而且隨著企業開始重視相關財政補助，市場上孕育了專業的項目申報材料制作機構，甚至出現一些科技資金“掮客”幫助企業套取財政資金。

四、提升科技成果轉化財政資金績效管理水平的對策

（一）加強對科技成果轉化財政資金使用的整體規劃

各級政府在科技成果轉化財政資金使用上，應當具有全局的績效觀，統籌協調、定期召開聯席會議，協調解決科技成果轉化財政資金使用管理上的問題。建立上下聯動、左右協同，合力推進的科技成果轉化的工作體制。首先加強區域統籌，引導各區域針對本區域產業特色，和周邊區域科技產業發展情況有針對性的制定科技成果轉化的財政政策。其次加強各職能部門的協作，對科技成果轉化流程的節點和要素進行詳細分析。再次定期對已經實施的科技成果轉化財政政策進行評價，及時修正存在的瑕疵，制定更為完善的實施細則。

（二）進一步明確部分基礎科技服務資金的定向服務功能

讓承擔促進科技成果轉化職能的基礎科技服務資金發揮最大效能，就要對其使用方向進行指引，提高資金的定向服務能力。例如：在高校的人事經費上，在加快職稱改革的同時，通過專項財政撥款或人才補貼等形式，支持高校科研院所以特聘教授、低職高聘等形式提升在科技成果轉化中有卓越貢獻的教師及科研人員的職稱等級和待遇。由財政建設的重點實驗室使用上，強調其校地共用的功能，在基本財政撥款基礎上，通過企業使用政府買單的等形式，提高實驗室的利用效率和開放程度。

（三）改革相關事業單位資金供給方式

改革相關事業單位的財政資金按年度直接撥款的供給方式。應當結合其在科技成果轉化中的實際貢獻，通過市場化的手段來合理配置相關財政資源。根據不同類型單位可以分別實施：對于各級科技研發機構的經費，應該以“項目驅動”模式展開，即政府通過項目委托研究的方式，提供其相關的科研經費，同時鼓勵其面向企業開展營利性的項目研發，實現非營利機構的性質和企業化經營的有機結合；對于各級生產力促進中心、信息研究院等科技成果轉化中介服務機構，可以通過政府購買公共服務的方式提供資金。

（四）通過市場化金融措施提升財政資金使用效能

從發達國家對于科技成果轉化財政資金使用情況來看，其不僅強調對企業扶植激勵作用，更強調資金回報和可持續性。因為對于高新技術行業的扶持，是基于其未來的綠色高成長性的預期，所以運用金融手段，以投資代替直接供給是這些國家通行的手段。其次成立科技金融服務中心，推進科技金融信息服務平臺建設，以財政資金為擔保為創新型企業發展提供科技融資服務。

（五）嘗試建立科技年金制度

針對部分“政策移民”，我們不僅需要加大審查力度，與其簽訂相關受法律約束的誠信協議。同時對于部分財政補助項目還可以試行年金制度用以代替對新引進人才和企業的一次性財政補助，通過政策創新引導引進企業和人才扎根地方，實現資金支出的效益最大化。

五、結論

本文以科技成果轉化目標為出發點，根據績效管理原理，通過對不同科技成果轉化財政資金進行分類考核，構建了一套科技成果轉化財政資金績效評價體系。各級政府能夠通過這個績效評價體系，提升其對科技成果轉化財政資金的管理水平。真正有助于提高地方的科技水平、企業的產品和技術的更新換代，扶植一批能夠帶動整個產業結構升級的新興企業和技術。endprint