住房保障政府行為邏輯演變（二）

郭偉明

一、住房權的法理依據

“風能進，雨能進，國王不能進”（英國首相威廉·皮特），這句廣為流傳的名言，道出了住房權對每位公民的重要性和神圣性。住房權又稱為適足住房權（the right to adequate housing）或住宅權，國際會議和組織很早就關注到人們基本的住房問題，并將之作為基本人權的內容寫入了國際公約條款。

1948年12月10日世界人權大會通過的《世界人權宣言》第二十五條第（一）項規定：人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。1966年12月16日聯合國大會通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》第十一條第一款規定：本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。1969年12月11日聯合國大會通過的《社會進步和發展宣言》第二部分第十條規定：為一切人，特別是為低收入的各部分人和人口多的家庭提供足夠的住房和社會服務。1981年4月通過的聯合國《住宅人權宣言》也指出：“我們確認居住在良好的適宜人居住的住處，是所有人民的基本權利。”1987年12月7日，聯合國通過了題為《適當住房權》的 42/146 號決議，系統規定了住房權實現過程中的國家、國際義務以及定期審查問題。1985年12月17日，第四十屆聯大通過決議，確定每年10月的第一個星期一為世界人居日（World Habitat Day），并每年確定一個主題。同年，英國建造與社會住房基金會創立“世界人居獎”，每年評出兩個項目，旨在發現可持續發展人居項目和為發展中國家提供解決住房問題切實辦法的項目，還延伸到人居的相關領域，如失業、能源等。自1985年起該獎每年都在“世界人居日”全球慶典上頒發。1991年聯合國經濟、社會和文化權利委員會通過的第4號一般性意見對適當住房權的內容作了更具體的解釋，包括七個方面：一是使用權的法律保障；二是獲得必要服務、設施尤其是基礎設施如學校教育的便利性；三是價格的適宜性；四是環境的居住適宜性；五是弱勢群體的可獲得性；六是居住的便捷性；七是文化的適宜性。1996年6月，國際人居大會將“人人享有適當住房”確立為《人居議程》的核心目標。

我國作為聯合國常任理事國，共同遵守國際上關于住房權的有關公約，因此，它們是我國健全法律體系的重要依據，對于政府行為具有約束力和重要的指導意義。余睿（2014）將《行政法》中的公物權理論引入住房保障法理領域，指出土地作為全民所有的財產就應當為全體社會成員所共同分享，公民作為土地收益金的受益權人，享有通過合理與合法的途徑分享這筆財富的公法權利，地方政府及有關利益方不能將土地收益等歸于非公共領域，為公民享有平等的公物權提供了一個獨特的法理視角。黎曉武（2010）分析了住房權重大的實踐意義，包括住房權是一項影響公民許多重要權利實現的基本人權；住房權的實現是國家存在的基礎；住房權的實現是促進社會公平正義的需要；住房權的實現是維護社會和諧穩定的需要。顯然，無論從法理依據還是現實需要來說，維護和保障公民的住房權都是一個社會存在和發展的基礎，是政府責無旁貸的職責和義務，是建設人人平等、和諧穩定社會的重要舉措。我國《憲法》第三十九條規定，中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 第十三條規定，國家保護公民合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。 2004年憲法修正案，明確將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。黨和國家歷來高度重視解決群眾住房問題，特別是近年來加大保障性安居工程建設，加快解決中低收入家庭住房問題力度大、成效明顯。對于低收入家庭的住房困難問題，2007年出臺的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）是個里程碑式的文件，強調要把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。2013年中共中央政治局第十次集體學習專門就加快推進住房保障體系和供應體系建設進行討論，習近平總書記講話中指出，住房問題既是民生問題也是發展問題，并用“四個關系”強調其重要性，即關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定。國家提出“十二五”時期，要建設3600萬套保障房，使全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。

住房權是公民的基本權利，必須得到保障，但在保障方式和保障能力上受到國家社會政治、經濟、文化、財力、政府保障思路等因素的影響，各國、各地區、各時期卻不盡相同，并沒有一個統一的模板。

二、我國住房保障制度歷史簡述

在上世紀80年代之前的計劃經濟時代，以公房為代表的住房保障形式，主要由單位包辦，住房福利直接與就業單位掛鉤。由于受“一大二公”思維的影響，人們收入水平比較接近且均處于較低水平，住房保障也限于低水平的保障。這一時期的住房保障頂層設計從屬于政治經濟體制，表現為政府和單位承擔的福利分房制度，個人能動性較小。

隨著改革開放和市場經濟體制的發展，住房市場成為經濟發展的重要力量。在1998年之后，住房保障承擔了發展經濟，推進住房商品化、社會化，拉動內需，提高居民消費水平等更多的經濟功能，同時為實現福利分房制度到市場化購房的轉變，以1998年《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）為標志，提出了建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系的制度構架。2003年國務院出臺《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18 號），明確指出“房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業”“經濟適用住房是具有保障性質的政策性商品住房”，供應目標是“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；同時，根據當地情況，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍，并做好其住房供應保障工作”。這一時期的23號文和18號文從表述方式上看，越來越傾向通過市場解決大多數人的住房問題，實踐中也是如此。廉租房供應面窄量少，經濟適用房被納入房地產市場發展渠道，通過市場化方式進行了大規模建設，政策設計初衷是通過大量提供經濟適用房，實現調控房價和解決低收入群體住房的雙重目的。

以經濟適用房為主要供應品種的保障方式并不象看上去那么美好，伴隨著社會轉型和經濟轉變，人們的思想觀念、誠信價值觀也經受著考驗，在經濟適用房和商品房巨大利差的雙軌制面前，經濟適用房的建設、供應、管理等出現了一些問題，引起了社會和政府對住房保障制度建設的反思。2007年后，“政府的歸政府，市場的歸市場”的呼聲越來越多地得到了贊同，2007年國務院的24號文正本清源，將包括經濟適用房在內的保障房嚴格限定用于低收入住房困難家庭，試圖矯正經濟適用房“污名化”的現象。各地出臺了保障房建設籌集、申請審核、供應分配、使用管理等一系列配套政策，推出了廉租房、公共租賃住房、經濟適用房、限價商品房、自住型商品房、棚戶區安置房，以及租購房補貼等多個保障品種，在界定市場和保障界限的同時，嘗試通過多層次的住房供應體系解決“夾心層”、過渡性住房等多樣化需求。這一時期人們對住房保障的認識不斷深入，意識到政府不可能對住房保障大包大攬，也不可能全部讓市場去解決，政府必須履行好公共服務管理職責，為中低收入、住房困難家庭提供基本住房保障，把好建設、審核、分配等關鍵環節。

2010年后國家提倡大力發展公共租賃住房，公共租賃住房作為租賃型保障房的品種，具有以下優點：牟利空間小，可以有效減少公共產品“搭便車”現象；便于發揮社會機構作用，加大保障力度；退出較容易，使保障資源進行流轉等。因此，國家和地方出臺了一系列文件和配套措施，加快推進公共租賃住房建設。另外，棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程，能擴大有效投資，帶動相關產業發展，同時兼顧穩增長和惠民生的特點。我國在過去幾年進行了大規模的棚戶區改造，大量住房困難家庭的住房條件得到了改善。

三、其他國家和我國香港住房保障經驗的啟示

1.住房保障立法

美國于1934年就出臺了《國家住房法》（National Housing Act of 1934），1949年進行了修訂，1961年、1968年又進行了增補完善；1968年頒布《住房與城市發展法》（Housing and urban Developmeng Act of 1968）；1974年頒布《住房與社區發展法案》（Housing and community Developming Act）；1990年頒布《國民可承受住房法案》（National Affordable Housing Act）；1997年頒布《多員家庭資助性住房改革及承受能力法案》（Multifamily Assisted Housing Reform and Affordability Act of 1997）。英國的《住宅法》（Housing Act）也經歷了1969年、1974年、1980年、1985年、1988年、1996年、2004年、2010年等修訂，另外還頒布了《住宅與建筑法》（Housing and Building Control Act）、《住宅與規劃法》（Housing and planning Act of 1986）等重要法規。

2.住房保障方式

新加坡是政府主導實施普惠制住房保障的代表，致力于“居者有其屋”的保障方式，85%的公民都居住在政府組屋，這一政策的實施，為人民行動黨長期執政得到了普遍的支持，也為新加坡在國際上贏得了美譽。我國香港地區有47%的人口居住在政府提供的公屋或居屋中，60年的公共住房實踐為香港的發展提供了有力的保障。美國是“大社會、小政府”保障的住房保障的代表，美國金融產業發達，政府主要為家庭購買住房提供多種金融和稅收支持，包括貼息貸款、擔保和貸款利息抵扣等，提高了家庭的住房支付能力。

在具體保障方式上，一些國家主要通過間接的法律、金融、稅費等政策為家庭解決住房問題提供支持。比如德國自2003年議會決定停止向社會保障性住房建設提供補貼起，主要出臺法律措施保障租客利益，對市場房租水平、租客權益、低收入居民租房補貼等進行保障，通過穩定租賃市場關系，發揮市場存量房作用，也起到了較好的保障作用。

在不同時期的保障方式演變上，美國和英國經歷了政府保障思路的較大轉變，美國自1929年經濟危機時實施羅斯福新政起，由政府通過提供優惠住房貸款等，大力主導給低收入家庭及工人蓋房。1934年專門成立了聯邦住宅管理局，1937年頒布《住房法案》，大力介入住房保障問題。二戰后，美英兩國為解決戰爭帶來的房荒，更掀起了建設公共住房的高潮。進入上世紀80年代后，兩國政府受自由主義哲學主導，主張“大社會、小政府”，經濟社會政策趨向保守，減少了對公共住房建設的投入，并力圖擺脫建設管理財政負擔較重、運作效率低下、公共住房品質下降及社區貧民化、治安惡劣等問題。1980年英國制定《住宅法》，鼓勵租客購買其所租住的公共住房，實行住房私有化。美國大幅削減用于城市改造計劃項目和公共住房的建設投入，導致公共住房建設規模銳減。德國受經濟下行影響，也一度將福利住房出售給外國企業和個人。

由此可見，世界各國對于保障方式和規模并無統一標準，是根據各國實際的資源稟賦、經濟能力、政府保障意圖等綜合作用的結果。而我國由于幅員遼闊、經濟發展水平差異較大，人口流入地區和人口輸出地區的住房需求、區域發展水平很不平衡，因此應允許各地根據自身實際發展適合當地特點的住房保障方式。

3.保障房監管和懲處

在“雙軌制”的住房保障和供應模式下，不可避免地會帶來公共資源的錯配風險，嚴格的準入、退出制度是防止公共資源濫用，避免保障資源用于牟利的必要措施。為保障準入、退出制度的執行，各國和地區均提供了有力的法律保障，如美國的《住房法》《城市重建法》《住宅與城市發展法》，新加坡的《建屋居住法》《特別物產法》，我國香港的《房屋條例》，等等。新加坡對于騙購騙租者，將處以高達5000新元的罰款或6個月的監禁，或者兩者兼施。香港對申請公營房屋時蓄意虛報資料的違法行為，現時最高罰款為港幣5萬元及監禁6個月。

陳品祿/責任編輯