對建設以居家養老為基礎的多層次養老服務體系的思考

石萍萍 (中共漢濱區委黨校 陜西安康 725000)

對建設以居家養老為基礎的多層次養老服務體系的思考

石萍萍 (中共漢濱區委黨校 陜西安康 725000)

面對嚴重的老齡化趨勢，養老問題面臨諸多挑戰，如“未富先老”、傳統家庭養老功能弱化、養老服務業發展不足、從業人員緊缺等。對此，“十三五”規劃提出：“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”，這為我國未來養老服務發展指明方向。應對之策：健全養老服務資金保障體系；發展居家養老服務業；加快居家養老信息化智能化建設；加大養老服務人才隊伍建設；探索建立長期護理保險制度。

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．047

黨的十八屆五中全會指出：“必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。”讓人民有更多獲得感，是習近平同志民生思想的重要內容，體現在全面解決人民群眾關心的問題上，以養老為例，習近平同志指出，“有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉”，要“完善制度、改進工作，推動養老事業多元化、多樣化發展，讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”，“讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年”

我國自2000年前后進入老齡化社會以來，老齡化發展快速，據國家統計局數字顯示，2015年我國60歲以上人口已有2．1億，預計到2020將達到2．4億，占總人口的16%左右，進入急速老齡化國家，2050年將達到4．8億，占總人口的35%左右，進入重度老齡化國家，也就是說未來每三個人中就有一位是老年人，沉重的養老壓力是我國未來經濟、社會發展一個繞不開的難題。

一、我國當前養老問題面臨的嚴峻挑戰

改革開放后，我國經濟建設成果舉世矚目，目前已成為世界第二大經濟體，但日趨嚴重的人口老齡化，給我國養老事業帶來嚴峻挑戰。

1.我國已出現“未富先老”的尷尬局面

大多數發達國家都用了上百年的時間才緩慢進入人口老齡化，在這個過程中他們創造了大量的財富來應對人口老齡化，人均GDP都在5000到10000美元之間，如美國進入老齡化時人均GDP為10645美元，日本為11579美元，然而我們僅僅用了不到20年的時間就進入老齡化國家，在進入老齡化的2000年人均GDP僅僅為3976美元，遠遠落后于發達國家，是典型的“未富先老”。而且我們應對人口老齡化的戰略規劃滯后，政府、市場、社會尚未形成共同應對老齡化的體制，養老保障和醫療保障水平還比較低，特別是還未建立面向失能、半失能和高齡老人的長期護理保險制度。

2.傳統的家庭養老功能日益弱化

計劃生育政策的實施帶來了中國家庭人口數量銳減和家庭結構的變化，據 2010年第六次全國人口普查數據顯示：我國平均每個家庭的人口僅為3．10人，越來越多的家庭呈現“四二一”結構，一對夫妻要贍養4位甚至更多的老人，養老已成為家庭的沉重負擔。而且隨著社會及經濟的發展，勞動力的流動直接導致家庭養老保障功能的弱化。很多城市家庭的子女到大城市求學、工作甚至到國外留學或工作，大量的農村青壯年到城市務工或經商，這種流動造成了大量的空巢家庭，有資料顯示，我國目前城鄉空巢家庭已經超過50%，部分大中城市達到70%，越來越多的老年人不能與自己子女生活在同一地域，無法得到子女的生活照料和精神慰藉。

3.養老服務業發展嚴重不足

養老服務業發展滯后。首先是社區養老服務設施與社會需求相比嚴重不足，社區養老服務方式單一，社會化專業水平不高，特別是缺乏能夠為老人提供日間照料護理和上門服務的養老服務組織或家政業。許多農村地區還未開展社區養老服務，居家老人難以在社區就近享受方便多樣的養老服務。其次是養老機構布局不合理，區域之間、城鄉之間存在巨大差距，設施功能、服務水平參差不齊，大多地方存在公辦的進不去，民辦的住不起的問題。公辦養老機構床位緊張，有嚴格的入住條件限制；民營的一般收費較高普通收入老人無法負擔，而且大多建在離社區較遠的郊區；此外嚴重缺乏面向失能、失智、高齡老年人的護理型、醫養結合型養老機構。

4.現有從業人員素質不高，養老服務人才緊缺

首先是養老服務從業人員數量不夠。據《養老藍皮書：中國養老產業和人才發展報告（2014-2015）》顯示：按照國際公認的規則，每三位老人需要1名護理人員，我國大概需要1000萬的養老護理員，但目前我們的養老機構從業人員不到60萬，持證上崗的連10萬都不到，也就是說現有的從業人員連養老機構都無法保證，更別說進入社區和家庭服務了。其次是養老服務隊伍專業化程度不高。目前從事養老服務的人員主要是城市下崗職工或農村中年婦女，整體素質不高，專業技能較差，大多沒有經過專業培訓，缺乏基礎的護理知識、經驗和技能。三是行業內缺乏高級人才。缺乏能夠提供養老服務的醫生、護士、營養師、康復師、心理咨詢師等高級專業人才，我國目前僅有30余所院校開設了老年服務與管理專業，每年培養的人才僅有千余人，遠不能滿足養老事業的發展需求。

二、構建以居家為基礎的多層次養老服務體系是我國養老業的發展方向

伴隨著社會的發展、家庭結構的變化，老齡化高峰的到來，傳統的家庭養老模式受到諸多挑戰，而且我們經濟發展水平不高、社會總財富不夠豐厚、老年人傳統觀念根深蒂固，因此不能完全借鑒發達國家的全民機構養老模式。在這樣一個社會、經濟發展背景下，《十三五規劃綱要》明確指出：“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。”這無疑是當下中國養老問題的現實選擇，也是實現全民共享發展成果的必然要求。

1.以居家為基礎符合我國傳統觀念和經濟社會發展狀況

居家養老并不等同于傳統家庭養老，居家養老是指老年人雖然生活在自己的家里，但并不完全依賴家庭成員的照料，而是由社區或社區內的養老組織為老年人提供社會化的養老服務。這是依據我國現階段國情和人們傳統觀念的現實選擇。隨著人口老齡化的加劇，我國老年人口數量將成倍或幾何式增加，特別是高齡化出現之后，需要照料的老年人越來越多，如果像發達國家那樣集中到養老機構養老，以我國現階段的經濟發展狀況還無力實現，也不符合人們的傳統觀念。據各種調查顯示近80%的老人不愿進養老機構養老，就是少數表示愿意進養老院的老人也只是想給子女減輕負擔，畢竟養老院讓他們遠離熟悉的生活環境，不能常常見到子女和親人，會感覺孤獨和被社會拋棄，加之養老院里經常有老人去世，這給老年人造成了巨大的心理恐懼和精神壓力，有不利于安享晚年。因此居家養老是一個較好的選擇，老年人生活在能給他們帶來安全感的家里，按照自己的習慣安排生活起居，并能享受到親情相伴的天倫之樂。

2.以社區為依托是符合我國國情的理想模式

隨著我國經濟的騰飛，社區建設也在迅速發展，社區在社會成員生活中的位置越來越重要，依托社區解決老年人的養老問題是一個較好的方式。目前，我國大部分城市社區都開始提供養老服務，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的社會化服務，其形式主要有兩種：一是由經過專業培訓的服務人員上門為老年人提供照料服務；二是在社區創辦老年人日間服務中心，為老年人提供日托服務，幫助沒有子女照顧或者子女沒有時間和條件照顧的老人，讓其享有健康安樂的晚年生活。這種養老模式的建立，對減輕國家負擔，彌補傳統家庭養老的不足，起到越來越重要的作用，是具有中國特色的理想的養老模式。

3.以機構為補充發揮其養老服務的兜底作用

對于機構養老在“十二五”規劃中的提法是“以機構為支撐”。過去十年來，在養老問題上，政府和民間的探索從未停止過，很大程度上把保證床位率放到了優先考慮的位置，“十二五”期間養老床位數字增速很快，達到了669萬張，每千名老人30．3張，完成了“十二五”養老服務體系的目標。然而，由于資金和用地有限，不少養老機構建在偏遠地區，遠離社區和家庭，生活很不方便；還有一些民營養老院建的非常豪華，收費很高，普通老人根本無力負擔，這些原因都造成了床位空置現象。據業內人士透露，近年來新建的養老機構，30%是空床的。而“以機構為補充”則是“十三五”規劃綱要中的提法， 從“機構為支撐”到“機構為補充”，這一調整適合國情，中國人的家庭觀念特別重，愿意在機構養老的老人是極少數，絕大多數要靠家庭養老與社區養老相結合。機構養老應該是老年人的最后一道選擇，在養老服務體系中，機構養老只能作為一種補充。特別是對于高齡、失能、“三無”、農村“五保”等特殊老人，進機構養老是他們必要的選擇。

三、對建設以居家養老為基礎的多層次養老服務體系的幾點建議

基于我國國情，十三五期間將要大力發展居家養老和社區養老服務業。對此特提出如下幾點建議。

1.健全養老服務資金保障系統

一是要加大養老服務財政投入，逐步擴大養老服務的補貼范圍和額度，從“三無”、“五保”、低保戶向高齡、空巢、失能和行為不健全的人群擴大；二是不斷加大彩票公益金投入養老服務業比例，各級政府要確保將彩票公益金的一定比例用于支持發展養老服務業并逐步提高比例；三是充分吸引社會力量和民間資本進入養老服務行業。

2.不斷完善居家養老服務模式，大力發展居家養老服務業

政府應支持社會力量以社區為依托興辦居家養老服務組織、養老家政公司和小型養老機構，由居家養老服務組織或養老家政公司提供老年供餐、日間照料、老年活動中心等形式多樣的養老服務項目，應不斷拓展服務內容，可以開展綜合維修類（如水電維修、電器維修、家具維修）、家政服務類（如保姆、鐘點工、清洗保潔、做飯、護理等）、生活配送類（如送菜、送水、送花、送糧油等）、特色服類務（保健服務、康復訓練、理療按摩、心理輔導、臨終關懷等）。對于那些失能或半失能的高齡老人，則可以讓他們住進社區里的小型養老機構，既有專業人員的護理，又方便子女看望。總之可根據不同層次老年人的身體狀況、經濟承受能力，設計有償、低償、無償相結合，各種服務層次相配套的服務方式，讓老年人能自由選擇合適的服務方式。政府要安排財政專項資金，重點對城鄉“三無”老人、生活不能自理或半自理無子女照顧的低保老人、重點優撫對象中生活困難的老年人及生活困難的其他老年人，實行政府購買服務，以定向發放一定額度服務券的方式，讓他們免費享受到服務。

3.加快居家養老信息化、智能化建設

可在養老領域推行“互聯網+”行動，將信息技術、互聯網思維與居家養老服務機制建設相融合，對傳統業態養老服務進行改造升級，通過搭建信息開放平臺，不斷擴大服務范圍，提供個性、高效的智能養老服務。應在社區建立轄區老年人信息數據庫和居家養老服務平臺，平臺提供緊急呼叫、健康咨詢、物品代購、家政預約、代繳費用等適合老年人的服務項目，在老人家里安裝與服務平臺連通的可視終端設備，終端設備要方便易操作，使老人在有需求時可隨時與平臺取得聯系。應鼓勵與養老相關的科技創新，將人工智能的新成果引入養老服務業，如老年護理機器人、家政服務機器人等。

4.加大養老服務人才隊伍建設

要“多管齊下”全方位打造居家養老服務隊伍的建設。一是對有從事養老服務意愿的下崗職工或留守婦女進行專業技能和職業道德培訓，通過從業技能鑒定后進入養老服務組織或養老家政服務公司，并簽訂勞動合同。二是政府應對具有一定辦學實力及辦學經驗的高校加大支持力度，加快養老服務相關專業建設，加快養老服務人才培養。三是針對養老服務專業“難招生”、“留不住”和養老服務行業人才流失嚴重問題，國家應出臺相關優惠政策，吸引生源和從業人員，建議對養老服務專業畢業生和從業人員分等級給予一次性入職補貼和崗位補貼，建立養老服務人才職稱評聘制度，打通與其他相關行業的職稱互認通道，增強養老服務業的職業吸引力。

5.探索建立長期護理保險制度

對失能、失智、高齡老人的長期護理，尤其是護理費用問題，是制約養老服務發展的一大瓶頸，全靠政府或家庭負擔都難以解決。發達國家如德國、日本、荷蘭等早已實行長期護理保險制度。德國規定18歲以上的公民每月工資都有1%用于繳納長期護理保險，日本也有介護保險，而介護服務的費用個人只需負擔10%，其他90%由保險基金支付，且失能失智老人得到資助最多。在“十三五”規劃中，也提出了探索建立長期護理保險制度。我國應建立起福利性、普惠性、強制性的長期護理保險制度，為國民提供標準化的基本護理保障，建議建立政府補貼、保險繳費和使用者負擔三源合一的籌資機制，建立全國統一的護理需求分級和評估制度。

[1]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》

[2]《我國居家養老服務發展存在問題及對策分析》 張永梅 王杭 《管理縱橫》（2015．10）

[3]《完善我國居家養老的對策》祁峰 《經濟縱橫》（2014．1）

[4]《對中國長期護理保險制度模式的初步思考》 林寶 《老年科學研究》（2015．3）

[5]《養老服務業發展的理想前景和實踐困境》黃闖 李林《長白學刊》（2015．3）