食品安全政府監管主體探究

鄧　萍

(中山大學 法學院，廣州 510275)

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食品安全政府監管主體探究

鄧萍

(中山大學 法學院，廣州 510275)

我國食品安全監管主體經歷了七次機構改革，其變遷的背后呈現經濟、政治和焦點事件的動因。對我國現階段橫向主體設置的“三定方案”的法律性進行考察，發現特定行政體制下各監管部門對以法定責任為基礎的“專有性”資源的依賴，形成了部門間的分工，在專業性分工具有政策相似性時，將阻礙部門間的合作，造成專有性的沖突。從縱向主體的層級設置、事權劃分的行政性及責任劃分與監管資源的錯位等方面進行分析，討論地方政府在食品安全責任的集中與分權中的角色與作用，及該模式面臨的地方保護主義的挑戰。無論在食品安全監管體制變遷下如何設立食品安全監管主體，其核心的路徑是構建政府監管主體職權的法律授權、共同監管目標下的協作、事權劃分的科學性和有效的食品安全考核評價體系。

食品安全；政府監管；責任主體

一、政府監管主體之變遷

我國食品安全政府監管主體歷經了七次機構改革，從最初的附屬在行業主管部門下的衛生防疫，逐漸過渡到衛生和行業主管部門并重的衛生監督，再到分環節的多部門分段監管，直至目前的食品藥品監督部門、農業部門和衛生行政部門相對統一的監管。為明晰我國食品安全政府監管主體，有必要梳理食品安全監督責任主體變遷的脈絡，并分析其變遷的動因。

(一)變遷的脈絡

1.主管部門管控為主，衛生部門監督管理為輔。新中國成立初期，食品安全事件主要發生在消費環節，食品安全在某種意義上等同于食品衛生[1]65，受蘇聯衛生防疫體制的影響，衛生部門成為食品衛生管理部門。20世紀50年代，食品工商業不是一個單獨的產業，而是滲透到輕工業、糧食部、農業部、化學工業部等多個部門，每個部門都有自己的食品生產經營部門，并成立了保證自身產品合格的食品衛生檢驗和管理機構，這一時期主要按照食品企業的主管關系劃分食品安全管理權限，形成了以主管部門為主，衛生部門為輔，食品衛生管理附屬于企業管理和行政管理的衛生監管責任體系，食品衛生管理的職責未從主管部門和衛生部門的其他職責中分離，缺乏獨立性。

2.衛生部門主導，主管部門并重。改革開放以后，衛生部在原有食品衛生試行條例的基礎上，修訂頒布了《中華人民共和國食品衛生管理條例》，但因食品衛生監督主體乏力，執法職責不明確，條例沒有發揮應有的作用，這一段時期的食品衛生和食品中毒事故數量呈上升趨勢。1982年11月通過的《中華人民共和國食品衛生法(試行)》，規定了“各級衛生行政部門領導食品衛生監督工作”，“衛生行政部門所屬縣以上衛生防疫站或者食品衛生監管檢驗所為食品衛生監管機構”，明確了衛生行政部門食品衛生監管的法律主體地位，但因政企合一的體制并沒有真正瓦解，衛生部門食品衛生監管的主導權形同虛設，衛生部門和衛生防疫機構都具有食品衛生執法權，造成了執法中諸多的不協調。[2]

3.多部門分段監管。多部門的分段監管主要貫穿市場經濟體制建立初期到十八大召開前夕。1992年10月，十四大提出了“建立社會主義市場經濟體制”的目標，特別強調“轉變政府職能的根本途徑是政企分開”。2003年，國務院通過機構改革把原有的國家藥品監督管理局變為國家食品藥品監督管理局，并賦予其食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故的職能。2004年9月國務院頒布了《關于進一步加強食品安全工作的決定》，采取分段監管為主，品種監管為輔的方式，首次明確了一個監管環節一個部門監管的責任主體原則，正式確立了“農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門組織對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故”，衛生部門單一部門主導的食品衛生監管體制開始向多部門分段監管轉變。2009年，《食品安全法》進行調整，基本保持了這一體制框架，同時將食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故的職能從食品藥品監督管理局轉移至衛生部，并增設國家食品安全委員會，基本形成了食品安全委員會綜合協調、多部門分段監管和地方政府負總責的監管責任的主體架構。

4.食品藥品監督管理機構相對統一監管。我國從食品衛生監管走向食品安全監管，這種監管理念和監管體制的轉變，對預防和控制食源性疾病，保障人民群眾身體健康發揮了重要作用。但由于食品安全包含食品的種植養殖、生產加工、流通銷售和餐飲消費等諸多環節，在分段監管體制下，監管鏈條涉及農業、質監、工商、衛生、食品藥品監管等多個監管部門。這些部門在食品安全監管的職能方面存在邊界交叉或模糊不清的問題，導致食品安全監管的多頭執法或執法空白，分段監管的弊端廣為詬病。加之食品行業生產力水平低，規模化、集約化程度不高，造成食品安全重大隱患。2013年3月，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》組建了食品藥品監督管理局，整合了原質量監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局在生產加工和流通環節的食品安全監管權，并加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。利于打破部門界限，整合相關監管權，對性質相同的監管事項整合，形成相對統一的監管。[3]117

(二)變遷動因分析

食品安全監管主體變動頻繁，梳理其變遷的歷程，其變遷動因可見一斑：

1.經濟推動是內在驅動力。新中國成立初期到改革開放前的三十年計劃經濟時代，公私合營，政企合一是食品生產經營行業的唯一形式，體制上高度依附政府部門，且財務、人事、物資、價格、生產、供應、銷售等具體方面的行為高度受制于主管部門[1]66，企業不具備獨立的商業訴求，改革開放后的三十年，經濟體制改革為各行各業釋放了巨大的活力，食品相關的產業部門迅速發展，不同所有制形式之間的企業分別有了獨立的經濟利益訴求，食品安全風險隨著市場競爭也逐步顯現出來。隨著市場經濟體制逐步深入，食品行業所有制形式的多元化、經營形式的復雜化，產業鏈條的延長，食品新技術新工藝的廣泛運用，推動著食品監管從衛生監管走向安全監管。

2.政策體制改革是外在推動力。從以上食品安全監管主體變遷中，可以看出食品安全監管系統變革的脈絡，顯示出了我國政治政策力量對食品安全監管系統變革的直接推動力。1993年全國八屆人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》撤銷了眾多食品行業企業所屬的輕工業部，打破了政企合一的模式。2013年，國務院發布《國務院機構改革和職能轉變方案》，重新組建國家食品藥品監督管理局。我國從經濟體制改革到政治體制改革，從政企合一到精簡機構轉換政府職能再到優化政府組織結構，從行政控制走向社會管理和公共服務，食品安全監督主體在變遷中從從屬監管走向了獨立監管。

3.食品安全焦點事件的助推。近幾年，食品安全重大事件屢屢發生，媒體也將此作為報道熱點，染色饅頭、三聚氰胺、地溝油、劇毒農藥姜、福喜肉、水產品非法添加氯霉素，等等。從食品的種植養殖到生產加工到流通到餐飲，每個環節都面臨安全的風險。食品安全事件多發、頻發，食品安全問題成為一種強大的象征性符號，一方面暴露出食品行業誠信的缺失，另一方面也顯露出分段監管的弊端，這股社會力量從下至上推動中央政府結束了長達十年的分段監管模式，建立起相對統一的獨立的監管主體。

二、食品安全監管橫向主體

我國食品安全監管責任橫向主體設定的依據包括兩類不同效力等級的規范：“三定方案”和相關的法律法規或部門規章。其中，“三定方案”先于法律法規或部門規章確定監管主體的設立和資格。

(一)設立的依據

1.“三定方案”。“三定方案”，是由中央編辦或各部門擬定，經國務院批準，由國務院辦公廳以通知的形式頒布，各部門定職能、定機構、定編制的方案。但由于立法未先行，“三定方案”的法律地位尷尬，其授權的正當性受到質疑。依“三定方案”成立的監管機構的主體地位，在依法行政中遭遇困難。同時因“三定方案”屬于政策層面，不具備法律的穩定性，如遇國家機構調整，“三定方案”也會隨之調整，這樣監管機構的職責內容也就不具備穩定性和權威性，可能出現權力爭奪和推諉現象。此外，“三定方案”的決策過程不透明，在制定程序上并不嚴格，缺乏公眾及立法機關的參與，難以保證決定的民主性和科學性，甚至導致內容與社會公眾利益產生沖突，影響了監管機構執法的穩定性、權威性。

2.法律法規或部門規章。從1978年以來，改革是貫穿我國社會的一條主線，對于變動的政府機構的職責，除國務院的“三定方案”外，法律法規或各類規章也成為設立政府機構主體責任的主要依據。新修訂的《食品安全法》明確了食品藥品監督管理部門的職責，也明確了國務院衛生行政部門的職責，而農業部門的職責主要依據2006年的《農產品質量安全法》，國家工商總局則主要依據《關于對工商部門承擔農產品質量安全監督管理有關問題的批復》。這些有關食品安全監管主體職能界定的各類法律和部門規章，因制定實施時間各有不同，同時基于機構改革的需要，“三定方案”與原有的法律規定的職權銜接不上，實際中會以各部委或相關部委的聯合發文確定主體之間的權利責任配置。

(二)專有性下的分工與合作

1.分工的基礎。安東尼·唐斯認為，官僚組織領域的重要特征之一是其界限模糊。這種模糊來自現代社會的復雜的相互依賴性。在政策空間上，他尋求擴展自身各個領域的邊界，或者至少增加在每一個地帶內的影響程度。[3]109在食品安全監管領域，每一次監管責任配置的變化都會引起不同部門間利益的斗爭。[3]109實踐中，不同環節分散的監管責任之間邊界模糊或相互交叉，也是我國食品安全監管體制頻繁變動的根本原因之一。在理想化的官僚體制下，每一個政府部門被賦予一種或數種特定的職權，雖然在特定的政治體制或行政體制下，這種特定的職權也存在調整的可能性，但相對政府間合作關系的周期而言，這種職權的配置結構相對穩定，相對穩定的職權構成了特定行政部門“專有性”的資源[4]，這種專有性就形成了部門間的分工。

2.專有性的沖突與合作。在專業性分工的基礎上，當兩個部門之間的政策領域具有相似性時，部門間的競爭關系將阻礙彼此的合作。而合作的性質即是讓渡專有權屬下的資源而締結政府部門間的關系合同。盡管《食品安全法》及相關法律、法規、規章再三強調部門間的協調與合作，但是由于缺乏具體的制度保障和問責機制，食品安全監管部門間的權力和資源配置不平衡，有些部門在協作過程中(比如信息通報)總是付出多、收益少，而有些部門可能屬于純獲益部門，權力與義務不對等，這必然導致部門間的合作難以實現。雖然食品藥品監管部門、農業部門、衛生部門、公安部門形成了一些信息通報、聯合執法、案件移送、聯席會議制度，但這些制度基本依據會議紀要或政府會議決議形成，缺乏清晰的權力義務規定，也缺乏強有力的責任約束，在實際中，多個部門易各自為政，協調難度大。

(三)綜合協調功能的虛化

2008年國務院成立食品安全委員會辦公室，賦予其食品安全綜合協調和監督指導，統籌食品安全事故處置的職能。其設立目的是在食品安全多部門監管的基礎上，加強各監管部門的綜合協調，打破處置權交叉，彌合監管縫隙，解決各部門職責不清的問題。[5]根據我國《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》之規定，“縣級以上地方各級人民政府的議事協調機構不單獨設立辦事機構，具體工作由有關的行政機構承擔”，“地方各級人民政府議事協調機構不單獨確定編制，所需要的編制由承擔具體工作的行政機構解決”，因此，食品安全委員會辦公室(以下簡稱食安辦)就變成“兩塊牌子、一套人馬”，掛靠于食品藥品監督管理部門。在現行的行政體制下，食安辦無論是掛靠在哪個部門下，其層級等同于被協調的部門，無法發揮超越部門之上的綜合協調作用。同時，食品藥品監督管理部門相比于衛生部、農業部等自新中國成立時就設立的部門，資歷淺，隊伍年輕，人員變動大，并且歷次機構改革中，食品藥品監督管理部門都位列其中，因而其在政府部門中的影響力非常有限，食安辦綜合協調的功能被虛化。

三、食品安全監管縱向主體

(一)地方食品監管主體的設置

依據國務院大部制改革的要求，地方各級政府紛紛出臺各自的“三定方案”。在“三定方案”的大框架內，地方食品藥品監管管理機構采取了并不一致的改革模式。總體而言，省市區各級監管機構設置上下不對稱，缺乏整體性。國務院2013年下發的《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》雖具有靈活性，但具備法律效力，同時該文件對于地方的食品藥品監管機構的設立使用的是“參照”“結合本地實際”等用語，為地方政府對于該機構的整合提供了極大的政策空間。從國家到基層的食品藥品監督機構的設置上可以看出，國家層面的設計延伸到地方逐漸異化，形成監管體制上的各自為政，破壞了監管機構的統一性和整體性。

(二)科層制下的事權劃分

1.事權劃分的行政性。在食品安全監管機構縱向設置不統一的情況下，中央和地方的事權劃分的狀況值得進一步探討。《食品安全法》將食品安全風險交流、行政審批、日常監督檢查、行政處罰等多項監管責任賦予了“縣級以上食品藥品監督管理部門”，但對于科層制下，國家、省、市各級食品安全監督管理部門具體負責的事項及職責邊界，法律沒有規定，在國家的層面上也沒有直接的規范。關于國家和省之間的事權劃分，主要依據中央編辦有關國家總局的“三定方案”中下放職權的內容，可以間接推斷國家總局和省局的權力劃分，但邊界模糊，責任不清，缺乏具體可操作的內容。省和市一級的責任劃分，則主要靠省級層面出臺的事權劃分指導意見。該意見由上級部門單方做出，體現了上級機關行政管控的色彩，比如關于食品添加劑的審批權，從國家層面下放到省級層面，再從省級層面下放到市級層面，下放的依據主要就是行政性文件，這也是劃分上下級食品安全監督部門權利責任的最主要依據。

2.監管責任與監管資源的錯位。在系統內的事權劃分，并不實行“誰監管、誰負責”的原則，現實中出現的情況是審批權在上一級，日常監管在下一級。如在國家、省甚至市一級的層面上都沒有直接監管的對象和任務，日常監管全部下放到區縣局，在街鎮設立了監管所后，日常監管的任務就基本集中在了基層所。中國現有的政治體制下，人員的專業素質和執法水平隨著層級的遞減也逐步遞減，但監管任務卻是層層下放，監管的數量和食品安全的風險集中在基層，基層所無論是人員的配置還是專業執法水平都是食品安全監管系統的薄弱環節，而正是基層這個薄弱環節承擔著“四品一械”(食品、藥品、保健品、化妝品和醫療器械)的監管任務，監管責任與監管資源和能力錯位。

(三)食品安全屬地責任

1.地方政府在屬地責任中的角色。2009年的《食品安全法》確立了食品安全地方政府負總責，新修訂的《食品安全法》則進一步規定“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，統一領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作及食品安全突發事件應對工作”，2013年國務院整合了有關機構和職責，將工商、質監省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，奠定了食品安全地方政府負總責的制度基礎。[6]這說明，食品安全地方政府負總責的具體內容主要包括：統籌規劃、綜合協調，人、財、物的投入、轄區食品安全管理工作制度的建立和食品安全事故牽頭處置。該機構既是地方食品安全的統籌者，又是執行者，承擔著地方食品安全政府監管的所有責任。

2.屬地責任中地方保護主義的挑戰。地方保護主義使得地方政府更多關注本地區的經濟發展。嚴格監管會直接導致食品企業的逃離，放松監管會形成食品聚集的洼地。加之地方監管部門的人、財、物直接由地方政府管控，也更愿意與地方政府一致維護地方利益。所以，在財權分權的背景下，地方政府保護是造成食品生產企業生產不安全食品的關鍵原因。[7]此外，因食安辦加掛在食品藥品監督管理部門，地方政府的食品安全考核，更多是上級食品藥品監督管理部門對下級食品藥品監督管理部門的考核，而食品安全委員會的其他部門如農業、衛生、公安部門基本不參與，考核的項目基本上采用查閱資料的形式，考核的內容基本上圍繞食品藥品監管管理系統的工作任務展開，沒有體現上級政府對下級政府食品安全工作的評價，考核的權威性大打折扣，地方政府的屬地責任表面化。

四、監管主體運行機制的優化

從食品安全監管主體的改革來看，改革的初衷是為了實現有效的食品安全監管。無論是機構職能的增減，還是機構的分和撤并，都是以部門的職能分工為基礎，充其量是一種修補，是職能從左手轉移到右手，從上級下放到下級。機構的改革固然是解決現行食品安全監管弊端的一個途徑，但其核心問題是建立穩定的運行機制和優化監管資源的配置。

(一)監管權的法律授權

監管機構的法律地位和權力的來源應建立在法律授權或認可的基礎上，缺乏法律依據的監管，不可能實現有效監管。“三定方案”作為國家政策，因其功能和制定程序都不同于法律，無法取代法律對食品安全進行監管權的授予和監管責任的劃定。法律仍然是行政權力(包括綜合協調的權力)取得的唯一合法依據，只有將監管機構的權力和職責用法律的形式固定下來，通過法律明確其合法地位，才能保證監管機構的權威性。多部門監管的弊端導致了監管責任的模糊不清，因此，要克服這一弊端，需要對食品安全監管部門相關的法律法規進行清理，在立法過程中，要及時整合清理法律法規，梳理監管部門的職能邊界，做到既有分工，也能彼此銜接配套立法，保持法律系統的綜合性與整體一致性。

(二)共同監管目標下的協作

我國監管部門資源配置主要以職能為基礎來配置，這樣的機制強調上下級之間的分工，客觀上會阻礙部門之間的溝通和合作。食品鏈條的一體化要求以功能和組織為目標，促使公共服務以效能的方式提供給各區域的核心群體。[8]2013年我國食品安全監管行業進行大部制改革之后，食品安全監管權相對集中，而食品安全監管也從部門間的協調轉向了部門內不同處室的協調。由于生產環節和流通環節的監管分別由原質監部門和工商部門成建制地劃轉過來，帶有很深的原部門的色彩，這無形增加了內部協調的難度。在實踐中要注意食品安全監管部門之間的職能整合與銜接、監督管理部門之間的權責范圍以及部門的工作機制和流程。同時，要注意各個監管部門間法律法規等各類執法依據的協調，發生矛盾時要積極協商，避免監管部門之間相互推諉。此外，應當提高食品安全委員會的法律地位，在立法當中增設食品安全委員會專章，對其職責、組織、運行、管理等做出明確的規定，確保該機構的法定性和權威性。由在食品藥品監督管理部門加掛食安辦改為單獨設立，賦予其更多的協調資源以解決部門之間的沖突與分化，注重對食安辦綜合協調機制的過程及組織進行規范，以加強部門間的協作。

(三)事權劃分的科學性

食品產業鏈的不可分割性和流通范圍的超地域性，要求在食品安全機構設置上的統一。應做好機構設置中的頂層設計，通過一定的法律程序，提高國家對地方設立食品藥品監督管理部門指導意見的法律效力，在監管主體的設立上做到上下一致。省、副省級城市、一般地級市在轄區人口、產業規模與分布、監管對象、服務范圍方面各不相同，食品監管資源應在統一規劃下進行科學配置，與產業規模以及區域中心城市的功能相適應。科學劃分國家、省、市的事權，盡量減少交叉、重疊和監管盲區。國家局側重于監管資源配置的頂層設計和與法律相匹配的監管制度、標準的制定和決策部署；省局側重于統籌指導、協調指揮及檢查督辦；副省級城市及產業較強的地級市側重于執行和具體監管，對企業的具體監管，貫徹屬地管理原則，把監管的職權與責任落實到轄區。

(四)有效的食品安全評價體系

食品安全地方負總責體現了中央和地方對食品安全責任的分配思路。但由于食品安全和經濟發展內生的制約性，使得地方政府在安全和發展目標的選擇上往往優先考慮經濟的發展，甚至以犧牲食品安全為代價來保護本地產業的發展。因此，需要進一步強化地方政府的責任，并建立科學的考評機制，推動地方政府在食品安全方面履行好責任。建立科學的食品安全考核制度和評價體系，將跨部門目標納入評價體系。現行的食品安全考核，將上級的監管目標層層分解到各級地方政府，再由各級地方政府的食品安全委員會辦公室細化分解到各個監管部門，[9]這種考核忽視了食品安全跨部門協同監管的績效。要提高食品安全考核的等級，改變現實中食品安全考核流變為上級食品藥品監督管理部門考核下級食品藥品監督管理部門的現象，增加跨部門協調聯動在考核中的比重，如食品藥品監督管理部門與農業部門在農產品溯源機制方面的合作，衛生計生部門與食品藥品監督管理部門在風險管理中的溝通和協作，食品藥品監督部門與公安部門在食品違法犯罪案件的行刑銜接的配合，充分發揮食品安全評議考核的作用。

[1]劉鵬.中國食品安全監管——基于體制變遷與績效評估的實證研究[J].公共管理學報,2010,(2).

[2]任中善,孟光.淺議食品衛生監督管理權的歸屬[J].河南衛生防疫,1987,(4):96-97.

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[4]聶勇浩,顏海娜.關系合約視角的部門間合作：以食品安全監管為例[J].社會科學,2009,(11):16.

[5]鄧青,易虹.中國食品安全監管問題芻議——借鑒美國食品安全法的制度創新[J].企業經濟,2012,(1):9.

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[7]楊合嶺.王彩霞.食品安全事故頻發的成因及對策[J].統計與決策,2010,(4)：74.

[8]曾維和.“整體政府”——西方政府改革的新趨向[J].學術界,2008,(3):62-69.

[9]顏海娜.我國食品安全監管體制改革——基于整體政府理論的分析[J].學術研究,2010,(5):50.

〔責任編輯：馬琳〕

2016-07-02

中共廣東省委宣傳部“理論粵軍”2014年度重點課題“全面深化改革與加強法制建設研究”(WT1414)

鄧萍(1972-)，女，湖北武漢人，博士，從事法學理論研究。

D922.16

A

1000-8284(2016)08-0115-05