禁止使用武力與不干涉原則
——《聯合國憲章》第二條第四、七款之解析

楊博超，趙紫鈺

(1.愛爾蘭國立大學(高威) 愛爾蘭人權中心，愛爾蘭 高威 H91EF83；2.中國法律咨詢中心 綜合辦公室，北京 100081)

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禁止使用武力與不干涉原則
——《聯合國憲章》第二條第四、七款之解析

楊博超1，趙紫鈺2

(1.愛爾蘭國立大學(高威) 愛爾蘭人權中心，愛爾蘭 高威 H91EF83；2.中國法律咨詢中心 綜合辦公室，北京 100081)

現行國際法體系中，《聯合國憲章》中所暗含的不干涉原則及禁止使用武力原則在國際法與國家關系中占據主導地位。從該原則的歷史演進來看，不干涉原則的產生主要基于主權原則的邏輯推論。應在聯合國憲章體系下審視當前不干涉原則在聯合國中的地位，并著重討論對于條款的不同內涵解釋。盡管聯合國憲章機制對于國際關系中使用武力及武力干涉做出了明確制約，但仍給予聯合國對其干涉行為充分自由裁量的空間。國際社會對不干涉原則的堅持源于聯合國憲章對該原則的指導，在國際關系中堅持不干涉規則對維持國際和平安全領域具有至關重要的作用。

聯合國憲章；不干涉原則；使用武力

國際法與國際關系中對不干涉原則的規定最早可追溯至自然法學說時期。當代國際關系中，基于國家主權原則產生的不干涉理論被視為國際政治領域中心原則，并成為調整國家關系的主要法則。二戰結束后，發展中國家為避免西方國家以干涉之名行侵略之實，成為推動該原則在國際法上繼續發展與強化之主導力量。然而，隨著人權保護與主權訴求的沖突加劇，特別是“保護的責任”概念提出后，西方國家對于人權高于主權的呼聲日漸高漲。由此，導致不干涉原則在國際關系實踐中受到諸多挑戰。其主要挑戰集中于在人權保護大環境下，如何對該原則進行內涵界定及實踐中如何適用等問題。

目前國內國際法學者對于不干涉內政原則進行系統理論研究的成果比較少見。較為常見的是針對該原則的“個案研究”，如對“人道主義干涉(新干涉主義)”，以及“干涉行為對國家主權的影響”等方面的研究。從現有研究成果看，大部分的研究集中于對時政的批判，缺乏客觀的法理分析。另外，有關“禁止使用武力”原則的全面論述在國內研究中同樣較為匱乏。相關研究散見于國際組織法、武裝沖突法、聯合國法律體系研究等著述當中。國外的相關研究在深度與廣度上勝于國內同行，但單純并系統基于《聯合國憲章》的論述較為少見。

本文在分析《聯合國憲章》(以下簡稱憲章)①第二條第四款、第七款的基礎上，綜合考量近年來聯合國大會公開文件中對于憲章的涉及不干涉原則的解釋，試圖理清不干涉原則在憲章中的概念，并明確該原則的法律淵源。本文認為，憲章雖嚴格禁止國家間使用武力或進行武力干涉，但事實上基于維持國際秩序的目的，對于聯合國實施的干涉一國國內事務行為留有自由裁量空間。可以看出，憲章僅授權聯合國可能使用武力干涉，而禁止國家間使用武力的行為。這種做法反映了國家間關系中維護不干涉原則的重要性。為更好地體現指向性(即禁止使用武力干涉之情形)，本文著重分析憲章第二條第四款和第七款。前者概括性地指出禁止國家使用武力干涉情形；后者構建了聯合國對主權國家自由裁量范圍內的管轄權，并界定聯合國干涉行動合法范圍。

一、《聯合國憲章》第二條第四款：禁止使用武力之規定

憲章第二條第四款規定：“各會員國在其國際關系上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。”該條款禁止除戰爭外其他形式的多邊性使用或威脅使用武力的情形。[1]主流學界認為憲章第二條第四款的規定具有強行法性質。首先，從集體安全制度來看，憲章對自助行為的可接受程度進行了限制。其次，依照憲章第二條第六款之規定，該條款可被推論如下，即聯合國可能會對非會員國使用或威脅使用武力的情形采取制止措施。[2]197因此，禁止使用或威脅使用武力對聯合國成員國或非成員國均具有約束力。再次，憲章第三十五條第二款授權非成員國可以將其作為沖突一方之情勢提請安理會或聯合國大會秘書長注意。最后，憲章第一百零三條規定，當成員國在憲章中所規定之義務與其他國際條約義務相沖突時，憲章應優先適用。

(一)“武力”概念的界定

憲章第二條第四款中所禁止的武力包含使用武力及威脅使用武力雙重內涵。然而，對于“武力”一詞，該條款既未從文法角度定義也未給出描述性指導。主流說法認為該條款中提及的“武力”概念僅應被認為是武裝行為，而不能當然擴展為所有武力性行為，如政治及經濟高壓不應被視為該條款禁止事項。[3]112此觀點與《國際法原則宣言》(Declaration on the Principles of International Law，以下簡稱《宣言》)中對于武力的解釋相互印證。同時，聯合國大會決議中也將憲章第二條第四款中涉及的“武力”一詞限定為“武裝力量使用”。*General Assembly Resolution 2625 (XXV), 24 October 1970.對于間接使用武力的問題，法學家通常將這種行為定義為“干涉”，但事實上仍與憲章第二條第四款有不可分割的聯系。《宣言》指出：“每一國皆有義務避免組織或鼓勵組織非正規軍或武裝團隊，包括傭兵在內，侵入他國領土。每一國皆有義務避免在他國發動、煽動、協助或參加內爭或恐怖活動，或默許在其本國境內從事以犯此等行為為目的之有組織活動，但本項所稱之行為以涉及使用威脅或武力者為限。”國際法院于1986年在尼加拉瓜案件(Nicaragua Case, ICJ Report 1986, para. 191)判決中確認其所描述的間接使用武力情形應包含于憲章第二條第四款。因此，“間接武力”的概念也應適用對使用或威脅使用武力的禁止情形。

(二)“威脅使用武力”的闡釋

學界關于“威脅使用武力”的法律定義討論較少。布朗利將“威脅使用武力”描述為“一種由政府針對其特定需求未被滿足而表達或暗示承諾使用武力的情形”。[4]《宣言》認為：“威脅使用武力不能被作為一國為獲取他國領土為目的而使用的一種手段，而是一種具有強迫性(coercive)的工具。”由憲章第二條第四款對威脅使用武力的表述可以看出，其后果可能會導致對特定國家的領土完整與政治獨立的破壞。從國家實踐來看，大多數威脅使用武力情形基于自衛權而發生；因此與既定使用武力相比較，國際社會對威脅使用武力持有更高程度的包容性。然而，大部分國際法學家認為，若直接威脅使用武力的情形已經構成強迫他國放棄領土，或這種威脅目的在于獲取政治上的讓步，則被認為是對憲章第二條第四款的違反。在筆者看來，國際實踐中對威脅使用武力的包容性主要源于國際關系體系中的政治妥協。由于國際體系中國家力量的不平衡從而導致之后的國際關系存在主導性傾斜，而國際關系體系中證明威脅使用武力的意圖存在困難。

(三)“國內事務”內涵闡釋

憲章第二條第四款并未禁止在本國使用武力的情形。這也為國家鎮壓暴亂或對反對者采取武力懲罰性措施提供了國際法理論上的可能。更確切地說，國際關系體系認為該條款不能適用于國家內戰。這種解釋反映了一種普遍共識，即國際法調整對象為國家間關系，因此國家內部沖突不受其調整。然而國際實踐中，國內混亂導致國際和平與安全的威脅的可能性已被聯合國廣泛接受。

國內沖突中外部力量介入的合法性一直被學界討論。通常認為，合法地對國內沖突提供外部協助應滿足以下三個條件：第一，沖突具有“叛亂”屬性；第二，該國政府政權在發生沖突時仍被認為合法；第三，該政府可以依照國內法律鎮壓叛亂。據此，被同意或依政府請求的干涉行為并不構成對憲章第二條第四款的違反。我們可以得出結論，即傳統國際法淵源允許第三方在國內戰爭中進行干涉，但僅限于對合法政府提供幫助，而禁止向反對派提供支持。然而，現實中客觀判斷標準的缺失，導致外部政府在如何認定內部動蕩上存在困難。這種困難總體上證明了國際法在定義內部沖突方面存在不足。

自聯合國成立起，已經出現大量基于聯合國框架的試圖確立內部沖突中國家權力與義務的規則。《和平綱領》(The Essentials of Peace)指出，應“摒棄直接或間接旨在損害任何國家自由，獨立，或完整性的行為或威脅”。《宣言》同時確認：“組織，煽動，協助或參與國內沖突的行為或在他國進行恐怖活動的行為被認為是使用或威脅使用武力。”1950年，聯大通過決議重申不可干涉他國國內沖突。當國內沖突涉及自決權時，特別是若一國適用殖民條款，殖民勢力使用武力鎮壓反對派不能被一般地認為是國內事務，而應被國際關系中禁止使用武力原則調整。基于此，學界針對另一問題產生爭論，即殖民條款下第三國干涉國內沖突是否可以與憲章第二條第四款以及不干涉原則精神兼容？從這個角度看來，不論《宣言》還是《關于侵略定義》(Definition of Aggression)均規定每一個國家均有責任抑制任何將來導致阻礙自治的強制性行為，并且為實現此目的，人民可以在此抗爭中作為“接受支持”的主體。*GA Resolution 2625 (XXV), 24 October 1970 and GA Resolution 3314 (XXIX), 14 December 1974.因此，涉及“自治”情形的國內沖突可能為其他國家代表本國人民意志實施軍事干涉提供正當借口。

(四)“干涉”與“領土完整與政治獨立”

當我們提及“國家的全部合法權利”時，通常會出現“領土完整”與“政治獨立”這兩個詞語。實踐中，在強調這兩個詞語時一般會附加諸如“主權”與“不可侵犯”等表述。例如，聯合國大會《關于侵略定義》中特別提及“主權，領土完整或政治獨立”。該決議賦予禁止武力干涉與侵略更廣泛的定義：“除侵略外，攻擊或武力侵占，提供武器以實施暴力行為，炮擊他國領土，封鎖其港口，以及攻擊他國軍隊等行為”包含于該定義之內。因此，可以認為憲章第二條第四款所指的禁止武力不局限于使用武力終結國家領土存在或其政治獨立的狀態，而是擴展至保護國家的基本權利。據此而言，第二條第四款所指禁止武力包含任何形式使用武力的情形，不論是否存在剝奪另一國家部分領土的意圖。因此，從法律效力來看，有學者認為條款中“整體”(integrity)一詞應解釋為“不可侵犯”，即禁止任何形式跨界武力行為。[3]117憲章序言第七段也同時指出為達成聯合國之目的“禁止除保護公共利益外使用武力之情形”。

二、《聯合國憲章》第二條第七款：不干涉原則的重要宣示

憲章第二條第七款確定了不干涉原則，并規定聯合國作為國際組織在干涉成員國內部事務時應給予屬于國家內部事務的尊重。具體如下：“本憲章不得認為授權聯合國干涉在本質上屬于任何國家國內管轄之事件，且并不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決；但此項原則不妨礙第七章內執行辦法之適用。”值得注意的是，本條款所指的不干涉與一般國際法中不干涉原則存在不同。第二條第七款特指由聯合國行使的干涉而非一國干涉他國事務。該條款對聯合國機構在必要情況下“處理某些屬于一國國內管轄權管轄事件”提供解釋性指導。有學者認為，憲章第二條第七款為成員國提供了“拯救生命”條款，并在安理會設立否決權來限制聯合國機構的管轄權。[5]

憲章第二條第七款包含三重內涵。第一，規定聯合國機構尊重主權國家國內事務。第二，聯合國成員國無須將嚴格屬于國內管轄權的事項提交聯合國，以尋求和平解決途徑。換而言之，基于此條款引導，聯合國機構對國家享有排他管轄權之事項無法定主張管轄之依據。第三，條款特別指出聯合國對國內事項不干涉原則的例外適用情形，并規定當涉及憲章第七章所包含的強制性措施時，限制國內管轄權適用。實踐中憲章第二條第七款面臨兩方面困境：其一，如何定義“不干涉”；其二，如何定義“本質上屬于國內管轄權管轄事項”。由于條款中對以上兩定義無詳細闡釋，則需從聯合國已批準實施的對國家內部事務進行干涉的案例中提煉出定義標準。

(一)聯合國強制行為適用基礎

雖然憲章第二條第七款嚴格限制干涉，但未禁止所有聯合國針對國內事務的行動決定。基于此，本文選擇對憲章第二條第七款所涉及干涉及干涉行為的定義進行廣義解釋，即擴展為聯合國進行的強制性行為。在此基礎上分析聯合國哪種行為不屬于憲章第七章管轄范圍但符合聯合國管轄權，并繞過憲章第二條第七款對干涉國內事項禁止之規定。

歷史實踐證明聯合國可以直接或非直接干涉國家內部事務。例如，將某種情勢提請任何聯合國部門討論并提出建議。從聯合國實踐中看，這種非直接干涉一直在持續。盡管當事國在某些情況下提出反對，聯合國機構仍自動考慮并討論該情勢。當聯合國機構就國際事項提出建議及通過決議表述其一定觀點時，某種程度上會考慮基于此事項產生的“國際關切”。可以說，任何對和平存在潛在威脅的事項，若被冠以“國際關切”，則已經脫離了國內管轄。1946年“國際關切”這一概念在西班牙情勢中首次提出。雖然聯合國安理會認為發生于西班牙的情勢無可非議地應具有國內管轄屬性，但決議決定設立獨立委員會來決定西班牙情勢是否已經引起“國際摩擦并對國際和平與安全造成危險”。該決議的重要性在于開啟了建立調查組審查情勢的先例。委員會在其報告中指出：安理會可以依照聯合國憲章第六章的規定進行處理。雖然依此形成的決議草案并未通過，但西班牙情勢確立了初步印象，即特定情況下國內管轄權事項可能成為“國際關切”的對象。可以認為，“國際關切”已經成為除憲章第二條第七款所規定的例外情形之外，安理會有權依照憲章第七章使用強制措施的另一理由。換而言之，“國際關切”的概念比之對“國際和平之威脅、和平之破壞”更具廣泛的內涵，即使受到憲章第二條第七款的限制，也可能針對不足以使用強制措施的威脅采取行動。

實踐中，聯合國大會決議中多次出現基于“國際關切”而產生的管轄。*例如南非種族隔離情勢與安哥拉情勢等。由此可見，聯合國已經展現出通過“國際關切”將國內安全情勢跟國際和平與安全相聯系的趨勢。然而，國際政治的妥協導致“國際關切”的標準相當地模糊。由于國家政府為聯合國的主要組成部分，從而導致聯合國機構的決議具有很強的政治性因素。這些決議大多數情況下反映了國家集團利益。而為實現聯合國維持國際和平與安全的目的，聯合國機構被在適當范圍內賦予處理屬于國內管轄權管轄事務的權利。因此，可以認為“國際關切”是政治行為的產物并且是不同情況的特定綜合的反映。這一概念的提出，使聯合國可以更加直接地干涉國家的國內事務，并可以選擇在國家領土內部署行動。其行為可能影響一國軍事、政治及經濟事務。聯合國實踐中，依憲章第三十四條所設立的調查或咨詢機構或委員會被認定為非軍事性干涉。從而得出國家領土之外的行為并不構成對憲章第二條第七款之違反。然而，關于聯合國設立的調查行動，有一點應該明確：若事實核查行動已經開展，而國家自愿接受聯合國在其領土上進行調查與觀察行動時，聯合國對國家事務的其他干涉應被禁止。這種情況下，若在不違背國家主權原則的條件下，除憲章第二條第七款所提供的例外情形外，當事國合法政府的同意(consent)成為合法實施干涉的另一個決定性要素。[2]198

在憲章第二條第七款中，關于在主權國家部署外國武裝部隊及進行軍事活動為該條款的核心內容。首先應該對聯合國的強制與非強制武裝行為進行區分。在筆者看來，如果聯合國行為的目的并非強行使沖突的一方同意特定解決方案，或改變政治與武力平衡，進而使得一方的勢力優于其他方，那么這種聯合國的行為則不被認為具有強行性。從這個角度講，維持和平行動可以被視為不包含強制措施的行為。原因在于這種行動需要滿足下列條件：1.當事方同意；2.聯合國部隊具有中立性；3.非自衛不得使用武力。因此在國內沖突中，國家或爭端方的同意不僅是保證爭端方與維和人員合作的重要政治要素，而且也是保證行為不構成違反憲章第二條第七款規定的禁止干涉的必備法律要件。

(二)國內管轄權的范圍與內涵

由于憲章中并未包含“國內管轄權”的定義，從而使得在對憲章第二條第七款進行解釋時出現另一個困境，即如何確定“國內管轄權”的范圍和概念。與其他國際法項下定義不同，該定義的缺失并非因為其已經具有廣泛共識，而是政治上的故意。這種事實上的模糊，意在處理某些難以做出決定的情況。

在國際聯盟(聯合國前身)二十六年的實踐中，僅有一個案例對國內管轄權定義提供了有限的定義。常設國際法院在其對聯盟理事會就突尼斯與摩洛哥頒布國家法令事項所提供的咨詢意見中指出：“若判斷一個確定事項是否僅屬于國家管轄權管轄范圍，則這種判斷一定與國際關系的發展程度有必然關系……可以說，國家使用自決權的能力應受到其對其他國家可能承擔責任的限制。在本案中，原則上應該獨屬國家的管轄權被國際法規則限制。”然而，這種判斷有兩種例外情形：第一，該國家管轄權不包含國家領土范圍清晰、嚴格排他事項。這種事項準確的范圍應該依照每一案件的事實以及國際關系中占主導地位的國家決定。第二，國家國內管轄權被其所簽署條約或協定中的承諾與義務限制。因此基于多邊與雙邊條約法律淵源而創設的國際法將某些屬于國家管轄事項“通過簽訂條約移除出來”。

與“國內管轄權”解釋相關的另一個重要的詞語是“必須由國家管轄權管轄事項”。憲章在“國家管轄權”前冠以“必須”代替原《聯盟盟約》中的“專屬”一詞。學界認為這種替換意味著限制了聯合國對國家的管轄權。換句話說，這種確立管轄權歸屬的問題只能通過國際法來確定。在某國受到國際法下法律義務的限制的條件下，如果某一事項不能被認為是專屬國內管轄權管轄，也可能仍然被當事國主張該事項屬于必須由國家管轄權管轄的事項。因此，或許可以這樣假設，若某國某事項僅涉及一般國際法義務或特別條約義務，但同時該義務不在憲章范圍之內，則“必須”一詞擴大了國內管轄權的范圍，并使得其在內涵模糊的同時具有實質彈性。

與《聯盟盟約》不同，憲章第二條第七款并沒有規定使用國際法為藍本來界定國內管轄權。法學評論家指出，基于無政府主義的盛行，憲章第二條第七款意在保護“現階段的國際法”并抵抗“通過聯合國的運轉造成國際法進一步發展而調整當前廢止的事項，從而對抗政治力量”。然而，也有一些學者認為國際法在提供標準方面的作用不應被夸張。原因如下：其一，國際法沒有提供國內管轄權的精確定義；其二，在一般國際法規則中并不存在特別規定來定義管轄權的性質。然而，似乎如何決定國內管轄權管轄事項多是由“政治與情勢”決定，而非單獨或通常由法律性質決定。時至今日，對憲章此種設定的解釋仍未形成一致的說法。

(三)決定(管轄)能力的權力

對憲章第二條第七款進行解釋所面臨的另一個問題是誰可以有能力來決定某一事項是否本質上屬于國內管轄權管轄或在特殊情況下屬于聯合國機構管轄。該條款并未包含任何細則來確定該權利在任何聯合國機構的歸屬。這種沒有結論的狀態導致決定權力歸屬有了兩個相反的觀點：其一，認為某一事項是否本質上屬于國內管轄權管轄應由每一成員國決定；其二，認為聯合國機構可利用其個體屬性行使決定的權力。

(四)使用武力之例外

在聯合國憲章體系中，盡管禁止成員國使用或威脅使用武力，但授權聯合國作為唯一合法機構為維持國際和平與安全之目的使用武力。回顧不干涉原則，憲章第七章中所列舉的強制措施為憲章中唯一提供的例外情形。然而，禁止國家使用或威脅使用武力的情形也非絕對。憲章就此設立了基于集體國個體自衛措施的例外規定，該例外不在本文中詳細討論。

三、結語

盡管憲章中沒有對不干涉原則在國家間關系中的適用做出明確的規定，但該原則被隱含在國際關系中一般禁止使用武力原則并可在聯合國大會主流宣言中觀察到其蹤跡。憲章第二條第四款認定任何未經聯合國授權的多邊使用武力的情形均為非法行為。該規則從確立起，便被廣泛并確定地使用，并且在許多國際文件和聯合國大會決議中被持續確立。可以說，雖然憲章第二條第四款的概念仍有爭論，但通常被解釋為與使用或威脅使用武力、直接或間接對抗其他國家相關。

盡管憲章對國家使用武力進行限制，但對聯合國自身使用武力及干涉卻適當放開。在國際和平與安全事務中，聯合國廣泛分配權利，特別是為聯合國安理會預留足夠的政治討論空間。雖然憲章第七章規定的強制措施僅對聯合國在國內事務的不干涉規則提供例外，但聯合國仍為其不足以援引憲章第七章干涉行為創設了一定條件。因此，在某一問題上的“國際關切”與國家“同意”便成為聯合國所呈現的必需步驟。

總體而言，聯合國憲章強有力地確認不干涉為國家間關系的主導治理原則，并隨后展現了國際社會對該原則的信服。換而言之，堅守不干涉原則為維持國際秩序及國家間和平共處的基本保證。

[1]Jeane Kirkpatrick. Right vs Might, International Law and the Use of Force[G]//Louis Henkin. Use of Force: Law and US Policy. New York: Council on Foreign Relations Press, 1991: 38.

[2]黃瑤. 從使用武力法看保護的責任理論[J].法學研究, 2012，(3).

[3]Bruno Simma.The Charter of the United Nations, A Commentary[M].Oxford: Oxford University Press, 1994.

[4]Ian Brownlie.International Law and the Use of Force by States[M]. Oxford: Clarendon Press, 1963: 364.

〔責任編輯：馬琳〕

2016-05-16

國家建設高水平大學公派博士項目“中國對聯合國干涉行動政策研究”(2011612059)

楊博超(1986-)，男，黑龍江哈爾濱人，博士研究生，從事國際公法研究。

D993.9

A

1000-8284(2016)08-0075-05

①本文所涉及該憲章內容均引自《聯合國憲章》中文版，http://www.un.org/zh/charter-united-nations/index.html，訪問日期2016年1月10日。