黑龍江農墾體制創新思路及改革路徑研究

王 巖（黑龍江省林業科學院，黑龍江 哈爾濱 150081）

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黑龍江農墾體制創新思路及改革路徑研究

王 巖
（黑龍江省林業科學院，黑龍江 哈爾濱 150081）

［摘要］按照黨中央、國務院進一步推進農墾改革發展的總體部署，文章基于黑龍江農墾的發展現狀和改革進展，分析其在體制機制、管理職能方面存在的主要問題，提出黑龍江農墾體制創新的基本原則和總體思路，進而設計符合國家要求、順應發展趨勢的八項體制改革路徑。

［關鍵詞］黑龍江農墾，體制創新，改革路徑

黑龍江農墾是我國重要的商品糧基地、糧食戰略后備基地，為保障國家糧食安全、推動農業現代化建設、促進農村經濟發展發揮了重要作用。但隨著我國農業現代化進程的不斷推進，黑龍江農墾經營機制不靈活、社會負擔沉重、政策體系不健全等問題逐漸顯現［1］。為盡快解決黑龍江農墾系統現存的主要問題，加速現代化農業體系建設步伐，推動墾區經濟社會可持續發展，需要集中研討黑龍江農墾體制創新問題并給予政策落實，并按照中共中央《關于進一步推進農墾改革發展的意見》的指示精神，在2020年之前，構建起適應市場經濟要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經營機制，成為我國農墾深化改革和創新發展的杰出代表。因此，在全新的改革發展進程中，正確認識黑龍江農墾體制機制存在的問題，集中探討體制創新思路和措施，對于黑龍江農墾的深化改革和創新發展具有重要的促進作用。

一、黑龍江農墾基本情況

黑龍江墾區地處世界三大黑土帶之一，位于黑龍江省的三江平原、松嫩平原和小興安嶺山麓，土地總面積5.76萬平方千米，耕地面積285萬公頃，林地面積92萬公頃，水面26萬公頃。農墾總局下轄9個管理局、113個農牧場，在全省12個市74個縣（市、區）廣泛分布［2］。黑龍江農墾總局管理下的墾區，是中國最大的商品糧基地和綠色有機食品生產基地，糧食年綜合生產能力超過450億斤，糧食商品量超過400億斤，綠色有機農產品年產超過1000萬噸。黑龍江農墾擁有國內最大的現代農業企業集團——“北大荒”集團，擁有國家級、省級重點產業龍頭企業36家，擁有米、面、油、乳、肉、藥、薯等十大支柱產業，年營業收入1300多億元，“北大荒”品牌位列亞洲品牌500強，同時也是亞洲農業第一品牌［3］。

二、存在的主要問題

（一）管理體制政企不分

在經歷了20世紀90年代的集團化改革后，黑龍江農墾具備了政企分開的基本條件，但目前只做到了政企、社企內部分開，農墾總局和北大荒集團“一個機構，兩塊牌子”，仍在實行政企合一的管理體制，既是市場參與者又是社會管理者，政企社企關系不順，影響了經濟社會可持續發展。

（二）管理職能糾葛不清

黑龍江農墾總局及下屬農場兼有產業經營、社會管理的雙重職能，農墾企業無法納入完全市場經濟體系中，市場競爭主體作用難以得到充分發揮［4］。墾區在教育、衛生、社保等公共事業方面的開支完全由本系統負責解決，長期得不到上級財政支持，企業辦社會負擔沉重，嚴重制約了墾區經濟社會的可持續發展。

（三）管理機制過于復雜

黑龍江農墾尚未突破原來國有農場的運作機制，組織構架分為農場、公司、社區三套機構，管理機構龐大，管理層次復雜，導致農墾內部組織成本增加，辦事效率不高。

三、黑龍江農墾體制創新原則

在國務院出臺的《關于進一步推進農墾改革發展的意見》中，明確提出了農墾改革需要“堅持國有屬性、堅持市場導向、堅持分類指導、堅持統籌兼顧”等重要原則，結合黑龍江農墾發展形勢和經營特點，新一輪體制創新改革應遵行以下幾項原則。

（一）要堅持農墾國有屬性

黑龍江農墾體制創新要堅持社會主義市場經濟改革方向，所有改革要嚴格按照黨中央、國務院的要求來進行，堅持服務黨和國家的根本任務，不能改變農墾系統的國有屬性。

（二）要保障糧食供給目標

黑龍江農墾體制創新要以保障國家糧食安全和重要農產品有效供給為目標，通過推進農場企業化、墾區集團化改革，優化墾區資源配置，調整糧食種植結構，提高糧食生產和加工規模，完成作為我國糧食主產墾區的糧食供給任務。

（三）要確保國有資產不流失

黑龍江農墾體制創新要加強國有經濟的主導地位，確保國有資本保值增值，放大國有資本功能，嚴防國有資源資產流失，不能喪失國有農業經濟地位。堅持以農為主，打造現代農業全產業鏈，著力發展適度規模經營，不能把農業改弱改小。

（四）要因時因地分步實施

黑龍江墾區各農場生產經營情況存在較大差異，體制創新不能搞“一刀切”、“一貫制”，要根據根據各地的公檢法、基礎教育、基本醫療和公共衛生的發展情況謀求適合的改革方式，用三年左右的時間，將社會管理和公共服務職能移交給地方政府統一管理。

四、黑龍江農墾體制創新思路

黑龍江農墾體制創新思路是以推進墾區集團化、農場企業化改革為主線，以建立現代企業制度為發展方向，組建隸屬于黑龍江省政府的農墾管理機構，徹底剝離企業管理職能，推進農場辦社會職能改革，在內部政企分開的基礎上，實現“政企、政事、政社”完全分開。按照以上思路，黑龍江農墾需要在本輪體制改革過程中，實現以下幾項創新要點。

（一）在管理體制創新方面

要實現政企徹底分開，將企業管理職能從墾區行政管理主體中剝離出去。積極推進農場辦社會職能改革，按照社會管理屬地化原則，國有農場的公檢法、基礎教育、基本醫療和公共衛生等辦社會職能全部轉交地方。

（二）在企業集團化改造方面

不斷增強北大荒農墾集團的內生動力和發展活力，構建以資本為紐帶的母子公司管理體制，打造有國際競爭力的大型現代農業企業集團航母。

（三）在農場企業化改革方面

要堅持并不斷完善以職工家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制，強化國有農場統一經營管理和服務職能，積極培育規模化農業經營主體。

（四）在墾區基礎保障發展方面

要繼續加快墾區基礎設施，提高公共服務水平，完善社會保障機制，逐步提高墾區職工收入和社會保障水平。

五、黑龍江農墾體制改革路徑

（一）正確行使中央直屬墾區職能

完善黑龍江農墾現行“部省雙重領導、以省為主”的管理體制，制定相應管理辦法，厘清國家有關部門和省級政府職責［5］。一是建立權責統一、管理規范、決策民主的制度體系，有效落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，完善權力運行約束監督機制。二是墾區主要領導干部任免、管理機構設置及人員編制、重大體制改革、資產處置等事項，須按照職責分工，征求國家有關部門意見。三是依法依規開展農墾國企改革，加強土地資源資產化和資本化監管力度，嚴防國有資產流失。

（二）積極推進墾區管理體制創新

按照集團化改革方向和政企分開的原則，推進墾區管理主體創新。一是以現在的省農墾總局為主體，成立黑龍江農墾管理總局，隸屬于黑龍江省人民政府，受省農業行業主管部門委托，代理行使行業管理、國有資產監管、社會管理和公共服務職能，不參與北大荒集團生產經營管理。二是以現在的農墾分局為主體，組建農墾管理分局，作為省農墾總局的派出機構，受總局委托完成交辦的本墾區管理任務。在地方市里的原農墾分局，將分局機構、職能并入所在地市，原所轄農場建的縣、鎮并入市管理，企業管理職能全部轉交給北大荒集團，徹底做到政企分開。三是扎實、穩固、有序推進農墾體制改革，設置為期三年的改革過渡期，過渡期內農墾總局繼續與北大荒集團實行“一個機構、兩個牌子”。在過渡期之后，農墾正式轉為集團化企業管理，農墾總局不再加掛省級農墾管理機構牌子，與北大荒集團徹底分開。

（三）持續深化北大荒集團體制改革

按照建立現代企業制度要求，著力開展北大荒農墾集團公司制改造。一是將北大荒集團定位于農墾國有資本投資和運營主體，將集團打造成農墾國有資本投資和運營公司，造就全國最大的產供銷、加工、倉儲、貿易一體化農業綜合企業集團。二是北大荒集團與各農場、各直屬企業聯合，建立以資本為紐帶的母子公司體制，以大型龍頭企業為骨干，以各類專業化服務公司為先導，共同推進農（牧）場公司化改造。三是在確保國有資本控股的前提下，構建合理的企業資本結構，主動引進戰略投資者，鼓勵管理層和員工持股，大力發展混合所有制，推進北大荒集團股權多元化改革。四是完善集團法人治理結構，選聘高層管理者和職業經理人，真正提高企業運行效率和管理水平，加快清理不良資產，推進未上市子公司的上市融資工作。

（四）加速開展農場企業化改造

以實現農場企業化為出發點，以現代企業制度為導向，建立與改革創新相適應的工作機制，主動謀求農場集團化改造，持續增強各級農場的生產能力和市場競爭力［6］。一是要在各級農場建立起統一管理、權責清晰、分工明確、行為規范、運轉協調的工作機制，做大做強生產經營職能，為農場企業化改造提供重要保障。二是加快推進直屬企業整合重組，持續推動國有農場集團化改造，建設農業產業公司，組建區域性現代農業企業集團，構建以資本為紐帶的母子公司管理體制，不斷壯大企業整體實力。三是完善現代企業制度，明晰產權關系，健全法人治理結構，不斷提高內部管理水平和市場競爭力，把國有農場建設成為生產力先進、群眾安居樂業的新型小城鎮。

（五）主動剝離農場辦社會職能

堅持社企分開的改革方向，推進黑龍江農墾農場生產經營企業化和社會管理屬地化，剝離原有的行業管理、社會管理和公共服務職能。一是離中心城鎮較近的管理局和農（牧）場，將所承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統一管理，將農墾基礎教育、基本醫療和公共衛生等辦社會職能一次性移交地方政府。二是對遠離中心城鎮等暫不具備移交條件的，在一定過渡期內分步分項移交。暫不能移交地方政府的，移交給管理局代管，由管理局承擔社會管理和公共服務職能，待條件適合時一并移交地方。三是從墾區國有農場的經濟性、社會性、區域性客觀實際出發，建立有利于促進墾區城鄉經濟社會一體化發展的社會管理體制。妥善解決因改革造成的機構編制、人員安置、所需經費等方面問題，確保改革工作有序銜接、職能履行到位。

（六）優化調整農場組織管理機制

按照“精簡、高效、統一”的原則，減少各農場內部管理層次，簡政放權、去行政化，實現管理重心下移，促進組織架構扁平化，同時改進人事和財務管理機制，將農場組織管理機制調整到位。一是進一步精簡農場管理機構，大力削減冗余的管理層次和管理人員，提高管理效率，降低管理成本，建立起符合現代企業特征的組織管理機制。二是轉變工作職能，創新工作方式，進一步簡政放權，對于農場區域內的社會管理和公共服務項目，采取公開招標方式向社會購買服務，避免直接參與社會管理與公共服務。三是改進農場人事管理機制，實行具有現代組織管理特征的員工聘用制度，按照合同制開展人事管理，績效考核注重效率、兼顧公平。四是加強農場財務預算管理，確保費用收支合理，強化審計監督，財務收支公開透明，規范支出項目，杜絕因經費濫用而導致的資產流失。

（七）大力推動資源要素有效配置

繼續推進黑龍江農墾的市場化改革，促進勞動力、資產、土地等資源要素的合理配置和高效利用。一是構建新型勞動用工制度，健全職工招錄、培訓和考核體系，逐步建立以勞動合同制為核心的市場化用工制度。二是建立現代企業制度，建立符合黑龍江農墾特點、以管理資本為主的國有資產監管體制，以資本為紐帶打造農業全產業鏈，穩步開展農墾企業混合所有制改革試點，積極引入社會資本推進企業股權結構優化，多種形式探索管理層和企業員工持股，加大企業上市融資力度。三是嚴格管理、有效保護和充分利用農墾國有土地，穩步推進土地資產化和資本化改革進程，努力盤活農墾土地資源。

（八）全面完善社會保障機制

按照以人為本、為民謀利的總體要求，重視完善墾區社會保障機制，建立健全墾區社會保障體系，繼續擴大社保覆蓋范圍，完善工資收入和勞動保障制度，持續加大社保投入力度。一是按照屬地化管理原則，將黑龍江農墾職工和墾區居民納入相應的社會保險、社會救助等社會保障體系。二是強化農墾企業及其職工按時足額繳費義務和地方政府主體責任，及時將未參加養老、醫療、失業保險的職工，按規定納入參保范圍，關注低收入家庭的最低生活保障問題。三是建立以勞動合同制為核心的市場化用工制度，依法規范勞動合同，與農場簽訂勞動合同的農業從業人員，執行與地方統一的工資標準和社會保障政策。四是各級財政主管部門要進一步加大社會保障投入力度，支持落實好農墾職工和墾區居民的社會保障政策。

參考文獻

［1］王玲，馬金杰，等“.四大糧商”對北大荒集團打造世界糧商的啟示［J］.農場經濟管理，2014，（12）：9-13.

［2］鐘肯.農墾改革發展深入推進［J］.中國農墾，2015，（1）：13.

［3］王雪梅，王翔.全面深化農墾改革引領示范農業現代化——訪農業部農墾局局長王守聰［J］.農村工作通訊，2015，（3）：34-37.

［4］黑龍江省農墾總局.黑龍江農墾改革發展情況［J］.中國農墾，2015，（12）：43-45.

［5］韓長賦.勇于擔當勇于創新確保農墾各項改革措施落實到位［J］.中國農墾，2016，（1）：5-7.

［6］李恩樹.厲以寧：農墾改革核心在于雙層體制建設［J］.中國農墾，2016，（1）：20-23.

［基金項目］2015年度黑龍江省經濟社會發展重點研究課題（課題編號：15036）；2016年度黑龍江省財政廳自擬項目（項目編號：201603）

［作者簡介］王巖（1982-），男，哈爾濱人，副研究員，碩士，研究方向：農林經濟管理、應對氣候變化、農林政策。