論人民監督員制度的改革與完善

張兆凱

(湖南工業大學法學院，湖南 株洲 412007

?

論人民監督員制度的改革與完善

張兆凱

(湖南工業大學法學院，湖南 株洲 412007

摘要：人民監督員制度自試行以來,取得了明顯的成效,但附帶的問題不少,其中最大的問題是監督效能難以充分發揮。人民監督員制度需要改革，改革的思路有三：一是人民監察員制度必須從社會權利監督轉變為社會權力監督；二是必須擴大人民監督員的知情權；三是必須改變人民監督員的選任模式，各級人民監督員一律由同級人大常委會任命。

關鍵詞：人民監督員；權利監督；權力監督

一問題的提出

長期以來，我國沒有對檢察權的行使設置嚴格的司法審查。在訴訟領域內，檢察機關擁有大量的自由裁量權，尤其是在職務犯罪案件中，檢察機關從立案、偵查到偵查終結后決定起訴、不起訴或者撤銷案件，都由檢察機關自行決定。檢察院的自偵案件盡管要接受檢察機關內部的偵查部門、公訴部門的程序性監督，接受來自控審、監察部門的事后監督，但這種自體監督方式的有效性令人懷疑。從長期和大量的實踐過程來看，這種自體監督方式弊端不少，職務犯罪案件的立案、偵查、撤案、不起訴四個環節成為問題最多、群眾反映最大的環節。從對檢察機關的外部監督來說，明顯存在程序性的缺位。因為無論是人大的權力監督或是政協的民主監督，以及新聞輿論監督、人民群眾監督都無法也不可能介入每一個具體案件的過程之中。至于公安機關、人民法院在現行的司法權力配置中，也沒有獲得制衡檢察院的權力。檢察機關在審前程序中是一竿子插到底，這種封閉運行狀態導致檢察院濫用權力的行為得不到有效規制。作為監督者的檢察院，由誰來監督檢察院呢？這是我國長期以來都未能有效解決的問題。

有鑒于此，從2003年10月開始，最高人民檢察院請示中央同意，在全國開展人民監督員試點工作。人民監督員的設制根據《憲法》第三條“人民共和國的一切權力屬于人民”，第二十七條“一切國家機關和國家工作人員，必須依靠人民的支持，經常保持同人民群眾的密切聯系，傾聽人民群眾的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”，以及《檢察院組織法》第七條“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾聲音，接受群眾監督”等為法律依據。其設制初衷是：在不改變法定訴訟程序，確保檢察權獨立行使的前提下，將自偵案件的檢察工作部分置于人民群眾監督的監督程序中。具體做法是將職務犯罪偵查工作中的不服逮捕、擬撤案、擬不起訴的三類案件和不文明、不規范執法的五種情形主動交由人民監督員進行程序性監督，努力做到公開、公正，彌補檢察機關直接偵察案件中外部監督的缺位。

人民監督員制度從2003年10月試點以來，在最初大約三年的時間里，全國各級檢察院已普遍實施了該項制度，作者本人有幸成為某市檢察院的第一屆人民監督員。通過近四年的人民監督員的實踐，我體會到人民監督員制度為完善直接偵查案件的外部監督機制所進行的這一改革是檢察機關落實憲法的規定、主動接受人民監督的一項制度創新。人民監督員對職務犯罪案件的監督，強化了對檢察權行使的制約作用，效果是明顯的。

但是作者在實踐中又常常感到，人民監督員無論在制度設置還是在理論的解釋或是實際操作上都有諸多的矛盾和缺陷，有待于不斷的改革，以使其臻于完善。下面就該制度設立的理論矛盾以及改革完善該制度的途徑等方面略陳管見。

二監督權與檢察權的矛盾以及人民監督員在實踐中的困惑

關于檢察權，《刑事訴訟法》第五條明確規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；《檢察官法》第一條規定：“保障人民檢察院獨立行使檢察權。”這些法律規定均闡明了檢察權行使的獨立性。人民監督員制度的設立，是檢察體制之外的社會監督。雖然現行法律規范體系賦予了人民監督員制度權利監督的外衣，但這并不意味著人民監督員可隨意決定監督檢察機關的司法，也不意味著檢察機關可隨意決定接受人民監督員的評議意見。從人民監督員制度的設立來看，人民監督員的監督意見只具有程序性的拘束力，不具有實體性的拘束力。此外，在人民監督員的制度規定中，有一個明確的界限，那就是不得以監督權來對抗檢察權。也就是說，無論賦予人民監督員多大的監督職權，一個根本的準則在于不得侵犯檢察權行使的獨立性。如果人民監督員的監督意見對檢察機關具有實體性的拘束力，這就會導致人民監督員干預檢察權的獨立行使，甚至因分享了檢察權而具有了權力的性質，成為被監督的對象。人民監督員如果行使國家權力，成為不穿制服的檢察官，這就完全違背了人民監督員制度設立的初衷。

但顯然，現行人民監督員制度的設制，規定監督權只是一種社會權利監督，其監督意見必須得到檢察長或檢察委員會的確認，不具終局性和終結性的效力，就必然產生兩個方面的問題：

一是檢察長或檢察委員會會作出各種解釋、說明，盡可能要求人民監督員與檢察院保持一致，同意檢察院的擬辦意見。人民監督員心里可能并不愿意，但考慮到自己的評議意見本來只能供檢察院參考，其監督員身份又是檢察院任命的，沒有必要把關系搞僵，于是勉強改變評議意見，與檢察院保持一致。長此以往，人民監督員與檢察院就會形成一種配合關系，甚至檢察院對人民監督員會產生利用心態。最終，人民監督員會成為檢察院的花瓶，失去應有的監督作用。

二是如果人民監督員堅持自己的監督評議意見，其實際的效力則可能非常有限。就個案而言，人民監督員的監督評議意見，僅可能對案件的處理產生影響，而不能作為評價檢察官辦案能力的依據，更不能視作檢察官濫權的理由。因為不同人、不同的法律專業水平、不同的視角，對同一案件作出不同的看法和結論是極正常的，也是工作職責所允許的。即使被人民監督員會議否決的擬辦意見，也不能得出擬辦意見是濫用職權的結論，否則，案件承辦檢察官不會冒這個風險而大膽提出自己的意見，他們會盡力回避這個監督程序。但這樣的結果，顯然有違人民監督員制度創設的本意。

從另一個角度來說，既然對某一個案有不同的看法是正常的，那么人民監督員的評議意見肯定只能屬于不同的看法而已。現在擔任人民監督員的人大多只具備有限的法律知識，因此他們的看法比起專門從事偵查工作的檢察官來，自然會顯得不怎么專業，不怎么全面，或者缺乏法律理論的支撐。這樣一些不同的看法，自然很難使檢察院接受。

即使有證據證明檢察官確有濫用職權的事實存在，則屬于另一個法律問題，應由其他監督程序監督，要由另一類法律來處理，不屬于人民監督員職責范圍之內的事。如此，人民監督員的實際作用究竟有多大，就不難蠡測了。

三完善人民監督員制度的思考

人民監督員制度從2003年10月試行以來，已走過了十二個年頭，這十二個年頭的實踐，有成效、有阻力、有困惑。十二年來，最高人民檢察院對人民監督員制度不斷進行改革。如人民監督員的任命，以前完全由同級檢察院選拔和任命，現已嘗試由高一級人民檢察院任命下一級人民檢察院的人民監督員等等。但我們感到遺憾的是，改革的步伐還是太慢了一點，而且這些改革基本上沒有脫離人民監督員制度初創時的模式。我們認為，要使人民監督員制度真正起到監督的作用，使人民監督員制度臻于完善，應從以下幾方面著手改革。

(一)應從法律制度上進行規定，將人民監督權作為一種實體性權力予以規制。從法律層面來說，如果檢察院作為一個純粹的監督機構，自然不存在對其權力進行外部監督的問題。但檢察院并非單純的監督機構，而是一個具有偵查、審訊等實體權力的機構，檢察院的實體權力肯定存在著違法或枉法的機會與可能。而在現行法律設計中，一直缺乏對檢察院實體權力的監督機制，因而造成檢察院在自偵案件中濫用權力的現象屢見不鮮，人民群眾的意見很大。

人民監督員制度設計者的主觀動機自然是對檢察院有可能存在的濫用權力與枉法行為進行監督和限制。但客觀上，在現行模式下人民監督員制度無法對檢察院的濫用權力和枉法行為進行有效的監督。前面已述，人民監督員的評議意見，只能作為一種參考意見提供給檢察長或檢察委員會，只有當檢察長或檢察委員會接受后才具有效力。如果檢察長不同意人民監督員的評議意見，根據規定應當提請檢察委員會討論。當檢察委員會也不接受人民監督員評議意見時，人民監督員可以要求上一級檢察院復核，上級檢察院必須復核并反饋結果。但更多的實際情況是(尤其在市、縣級檢察院)，檢察院所進行的自偵案件中，承辦檢察官自始至終都會請示主管副檢察長、檢察長。這就是說，任何自偵案件承辦檢察官對三類案件中作出的決定，決非承辦人一個人或幾個人的決定，至少是獲得了主管副檢察長同意，甚至檢察長同意或首肯的決定，因此一旦人民監督員評議出不同意見，也實難獲得檢察長的支持。根據最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定(試行)》(以下簡稱《規定試行》規定，檢察長不支持人民監督員的評議意見時，應提交檢察委員會討論，但在現行體制下，作為一把手的檢察長的意見在檢察委員會有一言九鼎的作用，即使有個別檢察委會成員可能有不同的看法，但檢察長完全有能力在檢委會內部協調眾人意見。人民監督員遇到這種情況，最后的救濟措施是可以申請上一級檢察院復核。但問題是由誰來申請上一級檢察院復核？檢察院本身不可能主動去申請上一級檢察院復核，因為《試行規定》并沒有硬性規定要求上一級檢察院復核。當然，人民監督員可以主動要求上一級檢察院復核。但無論是從人民監督員的屬性、人民監督員所處的環境、條件，都很難有精力、能力，時間、毅力去主動作這種申請。

因此，應當明確規定，人民監督員的評議意見不被檢察長或檢委會接受時，不是可以而是必須啟動上一級檢察機關的復核程序，或者建議將人民監督員的表決意見在提交檢察機關時，一并送上級檢察機關和同級人大備案，進行多重制約，也可以考慮賦予人民監督員的評議意見以絕對執行的效力。誠然，如果賦予人民監督員的評議意見以絕對執行的效力，這實際上是將人民監督員制度從社會權利監督轉為實體性的權力監督，這一方面會涉及檢察權的獨立行使問題，另一方面也涉及到《刑事訴訟法》、《檢察官法》的修改問題。作者認為，監督權的屬性問題不解決，人民監督員制度不但不可能完善，而且會因流于形式而自行消亡。反過來看，一旦在人民監督員制度的監督屬性方面找到突破口，有關人民監督員制度其他方面的改革則就有了水到渠成的效果，如人民監督員的知情權、人民監督員的選任模式以及現行體制之下人民監督員所遭遇到的困惑與尷尬等各種問題都將會迎刃而解。

(二)人民監督員行使監督權力的前提是確保其充分的知情權，沒有對監督對象與監督內容的必要了解，便談不上充分有效的監督。因此，人民監督員不僅應有權查閱其監督案件的所有案卷材料，而且應享有全程參與檢察院查辦案件過程的權力。當然，對于在參與查辦案件活動中獲知的信息，人民監督員有保密的義務。

現行的操作程序是：人民監督員在聽取案件承辦檢察官對案件的報告后，即行評議表決并作出監督意見。盡管《試行規定》第24條規定，人民監督員可以旁聽訊問犯罪嫌疑人、詢問證人聽取有關人員陳述，聽取本案律師意見。但這些規定都不是人民監督員的必經程序，而且需要檢察長批準。同時規定，人民監督員不能直接訊問犯罪嫌疑人和證人，只能旁聽案件承辦檢察官訊問犯罪嫌疑人和證人。在司法實踐中，人民監督員只能運用視聽技術收聽收看，而不是直接到現場旁聽。這些規定實際上限制了人民監督員對案情的真實了解，剝奪了人民監督員的知情權。在這種狀況下作出的評議意見，自然難以達到客觀公正的效果。

擴大和保證人民監督員的知情權，這是實行人民監督員制度的最主要條件。《試行規定》第24條中的第3項“必要”二字應當取消，將“可以”改為“應當”。應當規定人民監督員不僅可以向案件承辦人提出問題，還應當有權聽取犯罪嫌疑人及其委托人的意見，必要時可以直接聽取證人和有關人員陳述的內容。這樣把人民監督員聽取犯罪嫌疑人或其他委托人的意見作為人民監督員的一項必經程序。

人民監督員一方面聽取案件承辦檢察官介紹案件，閱看其出示的證據，聽取其做出決定的理由和法律依據，并隨時向案件承辦檢察官司發問；另一方面，又聽取犯罪嫌疑人及其委托人的意見，在此基礎上，人民監督員獨立進行評議、表決。只有通過這樣的程序，才能基本保證人民監督員所作出的評議意見是客觀公正的。

(三)應當改善人民監督員的選拔任命程序。作為一種社會權力的人民監督權力，其實質合法性來源于人民主權這一政治理念。因此，應當由同級人民代表大會選任人民監督員。而且人民監督員應當具備一定的道德素養和理論水準，以使其能充分有效行使監督權，完成社會賦予它的神圣使命。

在人民監督員試行期間，所有人民監督員一律由各級檢察院自行聘任。這樣的監督形式至少在程序上喪失了“外部監督”的特性，而實質異化成了“內部監督”的另類表現。既然監督者的選擇、聘任，甚至監督的范圍、職責、權利、義務都由被監督者說了算，那么只要被監督者愿意，請上多少位監督員都不可能對檢察院的工作產生真正的監督效力。最近幾年，在一些地方，人民監督員的產生由上級檢察院任命，這一作法相對檢察院自己聘任人民監督員，其獨立性有所加強，但不可能有根本性的改變，因為人民監督員無論是由本檢察院或上一級檢察院任命，都不可能切斷人民監督員與檢察院的不必要的聯系。

此外，在人民監督員的選任上，首先必須保證選任者的政治素質與道德修養，其次至少要有1-2名專門從事法學研究或法律實務的人員，還需有審計、統計方面的專業人員。只有這樣，才能確保人民監督員的獨立性、監督意見的權威性，也才能使人民監督員所作出的評議和意見更具有專業性和拘束力。

(責任編校：簡子)

Reform and Perfection of People’s Supervisor System

ZHANG Zhaokai

(School of Law, Hunan University of Technology, Zhuzhou Hunan 412007, China)

Abstract：Since the implementation of people’s supervisor system, remarkable achievements have been obtained. But there are still many problems, and one of the biggest ones is that it is difficult to give full play of supervision effectiveness. It is necessary to reform the people’s supervisor system, and there are three ideas for the reform: one is the people’s supervisor system must transform from social rights supervision into social power supervision; the second one is to expand the supervisors of people’s rights to know; the third one is to change the election mode of people’s supervisors, people’s supervisors at all levels should be appointed by the Standing Committee of the same level.

Key Words：people’s supervisor; rights supervision; power supervision

作者簡介：張兆凱(1955— )，男，湖南桃江人，湖南工業大學法學院教授，博士。研究方向：法理學、法制史。

基金項目：湖南省社科規劃項目，編號：2010YBA078。

收稿日期：2015-12-04

中圖分類號:D916.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0054-04