訴訟與人民調(diào)解對接機(jī)制存在的問題與對策

楊凱麗

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601

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訴訟與人民調(diào)解對接機(jī)制存在的問題與對策

楊凱麗

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601

摘要：為了緩解有限的司法資源和社會多元化需求之間的矛盾，訴調(diào)對接機(jī)制應(yīng)運而生。訴調(diào)對接機(jī)制目前已經(jīng)形成江蘇、長寧、徐匯和浦東模式。但是在實踐中訴調(diào)對接機(jī)制也暴露出法律法規(guī)欠缺、法院強(qiáng)行調(diào)解與機(jī)制運行保障力缺乏等問題。借鑒美國、英國、日本在訴調(diào)對接實踐中的經(jīng)驗，我國訴調(diào)對接應(yīng)完善法律法規(guī)、找準(zhǔn)法院的定位，以形成多元銜接的訴調(diào)對接機(jī)制。

關(guān)鍵詞：訴調(diào)對接；調(diào)解；司法實踐；制度構(gòu)建

江蘇首創(chuàng)了訴調(diào)對接機(jī)制并逐漸推廣到全國，取得良好的社會效果。但是，在實踐中，各地法院因為沒有具體明確的法律規(guī)定而做法不同，同時由于在理論層面缺乏深入的研究，使得訴調(diào)對接在運用中出現(xiàn)各種各樣的問題。借鑒美國、英國和日本對于構(gòu)建訴調(diào)對接機(jī)制的經(jīng)驗，對“訴調(diào)對接”機(jī)制的構(gòu)建顯得尤為必要。

一訴調(diào)對接機(jī)制的概念及其必要性

(一)訴調(diào)對接機(jī)制的概念

訴調(diào)對接是實務(wù)部門應(yīng)對司法壓力的有益探索，但權(quán)威部門對其尚未有統(tǒng)一的規(guī)定。訴一般指訴訟，俗稱打官司，即是人民法院依據(jù)法律的規(guī)定，按照法定程序，運用審判權(quán)對當(dāng)事人之間的爭議事實進(jìn)行審理，確認(rèn)各方權(quán)利義務(wù)，通過司法程序解決爭議的活動。調(diào)即調(diào)解，是在當(dāng)事人發(fā)生糾紛時，由當(dāng)事人以外的第三方主持，進(jìn)行協(xié)商解決爭議的活動[1]。但在訴調(diào)對接中，調(diào)僅指人民調(diào)解。訴調(diào)對接機(jī)制就是訴訟與人民調(diào)解兩者之間的相互融合和協(xié)調(diào)。

(二)訴調(diào)對接機(jī)制的必要性

經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展帶來了快節(jié)奏的社會生活，新問題、新情況層出不窮；人們的法律意識逐步提高，訴訟成為最主要的糾紛解決方式。訴訟具有法律明確性和穩(wěn)定性，根據(jù)明確的法律規(guī)定判斷案件的事實，對糾紛的解決相對明確而公平。但是訴訟有其滯后性，法律規(guī)則是提前制定的，訴訟依照法律規(guī)定運行，而現(xiàn)實情況復(fù)雜多變，充滿不穩(wěn)定性，規(guī)則的滯后性阻礙了糾紛的解決。同時訴訟是有時效的，那些時效已過的糾紛往往沒有辦法通過訴訟途徑得到解決。人民調(diào)解相比于訴訟具有程序快捷便利性、成本小的優(yōu)勢，同時人民調(diào)解可以對不同糾紛靈活應(yīng)對，在糾紛的解決過程中充分尊重當(dāng)事人的意愿。人民調(diào)解組織由于深入人民群眾，能夠安撫當(dāng)事人情緒，減少對抗心理，準(zhǔn)確把握糾紛的解決方向，使矛盾化小，減少申訴、上訪和執(zhí)行難的問題。在解決糾紛上，訴訟與人民調(diào)解進(jìn)行銜接和互動顯得尤為必要[2]。

二我國訴調(diào)對接機(jī)制的司法實踐及運行中存在的問題

(一)我國訴調(diào)對接機(jī)制的司法實踐

1.江蘇

江蘇的訴調(diào)對接機(jī)制是通過人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解，將訴訟與非訴訟糾紛解決方式相結(jié)合，整合全社會調(diào)解資源，進(jìn)行社會矛盾糾紛調(diào)解。在基層人民法院，設(shè)立人民調(diào)解工作室或人民調(diào)解窗口來專門處理糾紛調(diào)解；針對交通安全法頒布后突然增多的交通事故損害賠償案件，設(shè)立交通事故巡回法庭；針對勞動糾紛案件，調(diào)解人員從工會組織中選聘。另外，對該地區(qū)一段時間內(nèi)多發(fā)、常見的民事糾紛，優(yōu)先進(jìn)行調(diào)解。

2.上海

(1)長寧模式

長寧區(qū)法院《關(guān)于涉訴民事糾紛委托人民調(diào)解的貫徹意見》規(guī)定在立案或開庭前，對于八類適用簡易程序的案件，可以委托區(qū)聯(lián)調(diào)委人民調(diào)解窗口、街道調(diào)委會人民調(diào)解工作室、消費者保護(hù)協(xié)會調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。受案范圍由過去的部分民商事案件擴(kuò)展至全部民事案件、行政民事案件和刑事附帶民事賠償案件。訴調(diào)對接中心內(nèi)設(shè)長寧法院電話調(diào)解室、醫(yī)療糾紛調(diào)解室、區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會等10個專業(yè)窗口承擔(dān)調(diào)解工作。

(2)徐匯模式

徐匯區(qū)人民法院設(shè)立專門的訴調(diào)對接中心，對訴內(nèi)與訴外兩種糾紛解決途徑進(jìn)行溝通和互動。人民調(diào)解員分為專職調(diào)解員和行業(yè)協(xié)會推薦的兼職調(diào)解員。在民事綜合、交通事故賠償、勞動爭議、物業(yè)欠費和信貸合同糾紛方面，成立訴調(diào)聯(lián)動工作室。在婚姻家庭、合同糾紛、委托鑒定等具有專業(yè)性的事務(wù)上設(shè)有獨立的調(diào)解室，同時設(shè)立巡回調(diào)解室及訴調(diào)對接工作站。除了當(dāng)事人不同意調(diào)解和法律明文規(guī)定不允許委托調(diào)解的案件，進(jìn)入訴前調(diào)解程序的案件占了總案件的80%。訴前調(diào)解不成的，經(jīng)審查后立案解決。

(3)浦東模式

浦東訴調(diào)中心由原歸屬于立案庭訴前調(diào)解組發(fā)展產(chǎn)生。中心有59名調(diào)解員，35名退休法官，其余來自基層調(diào)解組織的調(diào)解員。內(nèi)部組織含1個綜合組和7個專業(yè)組，設(shè)14個調(diào)解室，專門處理婚姻家庭、勞動爭議、機(jī)動車交通事故責(zé)任等爭議。調(diào)解中有12家單位參與。浦東法院探索法院附設(shè)調(diào)解員、非訴調(diào)解前置和司法直接確認(rèn)的訴前調(diào)節(jié)機(jī)制，形成了訴前調(diào)解、司法確認(rèn)、快速裁決和執(zhí)前督促的四合一糾紛處理模式。

(二)訴調(diào)對接成效

以江蘇和上海為例，對于事實簡單且符合調(diào)解條件的糾紛，法院可以建議當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，由雙方當(dāng)事人的意愿決定，而在立案后，只要當(dāng)事人雙方合意進(jìn)行調(diào)解，且不存在法律禁止的訴訟欺詐等情況，法院通常都會準(zhǔn)許。發(fā)生糾紛雙方可以對解決糾紛的方法、時間、地點等問題自由協(xié)商決定，遵循了自愿原則，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

當(dāng)事人自主地對司法程序作出選擇，在對不同程序中的利益和法律風(fēng)險的權(quán)衡過程中，必然對所選擇的程序最終產(chǎn)生的結(jié)果有所預(yù)測。當(dāng)事人對結(jié)果的提前預(yù)測使得其對最終裁判有逐步接受的過程，減少抗拒的發(fā)生。由于當(dāng)事人可在交流信息的過程中充分了解信息，能夠客觀地考慮案件的情況，這使得訴調(diào)對接為糾紛的圓滿解決提供契機(jī)[3]。

(三)我國訴調(diào)對接機(jī)制運行中存在的問題

1.法律法規(guī)欠缺

2009年《最高人民法院關(guān)于健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》規(guī)定訴訟與以仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解為主的非訴訟糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)模式。2010年《中華人民共和國人民調(diào)解法》只強(qiáng)調(diào)了調(diào)解方面的規(guī)定，并未明確規(guī)定訴調(diào)對接。為了使得該法在實踐中得以運用，出臺了《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》，重點規(guī)范了民事調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序。修訂后的《民事訴訟法》的第122條的規(guī)定體現(xiàn)了訴前先行調(diào)解機(jī)制的要求，法律規(guī)定原則化，導(dǎo)致法院暫緩立案隨意性大，人民調(diào)解室成為訴訟的必經(jīng)程序。“訴調(diào)對接”雖然在法律上有所規(guī)定，但沒有形成一套成熟的法律體系。訴調(diào)對接機(jī)制還沒有完善的法律依據(jù)，且沒有很好的操作性，對具體的內(nèi)容、細(xì)節(jié)等問題沒有深入的涉及。

2.法院強(qiáng)行調(diào)解

實踐中，法院對糾紛會暫緩立案，移交到訴前調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解。一旦案件進(jìn)入訴訟中，法院便采取拖延審理或久審不判的手段，使得當(dāng)事人被動選擇調(diào)解。不論在訴前還是訴中，法院進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解的做法與構(gòu)建訴調(diào)對接機(jī)制的本質(zhì)相悖。調(diào)解結(jié)束后，調(diào)解員為了取得調(diào)解結(jié)果，濫用司法確認(rèn)來賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，既加大法院壓力，又不能公正維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。法院在訴調(diào)對接機(jī)制的運行中對案件進(jìn)行初步審查，對調(diào)解過程進(jìn)行一定程度的指導(dǎo)，呈現(xiàn)出積極主動的姿態(tài)，而調(diào)解組織受到人民法院的干預(yù)，組織和人員往往缺乏自主性。 在訴調(diào)對接中，法院應(yīng)本著中立原則引導(dǎo)訴調(diào)對接機(jī)制的運行，但在實踐中法院太過主動參與其中，等于變相擴(kuò)大法院的審判職能。

3.機(jī)制運行保障力缺乏

在物質(zhì)方面，訴調(diào)對接沒有足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不論是各協(xié)調(diào)部門開展調(diào)解活動，還是對相關(guān)調(diào)解人員進(jìn)行培訓(xùn)，或者是調(diào)解獎勵制度等方面，都沒有專項預(yù)算去支持調(diào)解工作的展開。在人員方面，法院可以邀請相關(guān)單位的人員或與糾紛有特殊關(guān)系的單位人員，同時人民調(diào)解員的條件簡單，素質(zhì)難以保障，其他調(diào)解人員具有隨意性，未受過專業(yè)培訓(xùn)等，導(dǎo)致調(diào)解工作程序隨意，結(jié)果差強(qiáng)人意。在機(jī)制方面，法院與協(xié)作單位的雙向互動機(jī)制尚未建立，更多的是依賴于法院進(jìn)行訴前引導(dǎo)、訴中委托調(diào)解、邀請調(diào)解，訴調(diào)對接工作具體程序規(guī)范尚未建立，對調(diào)解主體責(zé)任、分工等問題未給予明確，導(dǎo)致實施過程中法院與協(xié)作單位各自為政，從而產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。協(xié)作單位參與調(diào)解達(dá)成的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、收費標(biāo)準(zhǔn)、文書格式不一，導(dǎo)致訴調(diào)對接機(jī)制成果難有公信力。

三借鑒域外相關(guān)經(jīng)驗，探索我國訴調(diào)對接機(jī)制的構(gòu)建

面對訴訟大爆炸和司法資源不足之間的矛盾，美國、英國、日本都對各種相關(guān)制度進(jìn)行積極探索，逐步把訴訟外解決機(jī)制納入法制的軌道。

(一)國外相關(guān)制度的比較研究

1.美國

美國調(diào)解形成的方案有效性由當(dāng)事人的答復(fù)結(jié)果決定。調(diào)解員根據(jù)糾紛的具體情況作出調(diào)解方案，在一定期間內(nèi)告知雙方當(dāng)事人，由當(dāng)事人在規(guī)定的時間內(nèi)對調(diào)解協(xié)議作出是否同意的答復(fù)。若雙方當(dāng)事人作出同意答復(fù)，則法院對該調(diào)解方案進(jìn)行審查，法院批準(zhǔn)后該調(diào)解方案具有正式的法律效力。若一方當(dāng)事人不同意，則案件進(jìn)入訴訟程序。為了規(guī)避當(dāng)事人惡意調(diào)解，法律規(guī)定當(dāng)事人選擇調(diào)解，需要繳納相當(dāng)于訴訟費的案件費用。

2.英國

英國通過立法鼓勵和幫助當(dāng)事人選擇調(diào)解。當(dāng)事人通過其他方式解決糾紛，需要向法院提出書面申請，由法院根據(jù)實際情況決定是否終止訴訟程序。對訴訟過程中的司法程序，當(dāng)事人可以自主選擇。與美國相比，英國確立了防止惡意拒絕調(diào)解的措施。一方當(dāng)事人如果不同意調(diào)解結(jié)果而進(jìn)入訴訟階段，訴訟所作出的裁判并沒有比調(diào)解結(jié)果有利，則雙方所產(chǎn)生的訴訟費用由其承擔(dān)。訴調(diào)對接機(jī)制在英國的進(jìn)一步發(fā)展體現(xiàn)在，調(diào)解的經(jīng)費來自于法律援助資金。

3.日本

日本的調(diào)解更具特色。調(diào)解與訴訟在同一制度體系內(nèi)存在，調(diào)解委員會設(shè)置在法院內(nèi)部。在調(diào)解效力上，調(diào)解具有相當(dāng)于訴訟的效力。糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人向法院提出解決糾紛的請求，法官依職權(quán)將案件交給調(diào)解委員會調(diào)解。在調(diào)解范圍上，日本沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)調(diào)解的特定類型的糾紛，而是直接規(guī)定了不可調(diào)解的情形，除了不可調(diào)解的情形，其他案件糾紛均可通過調(diào)解的方式解決。

(二)我國訴調(diào)對接機(jī)制的構(gòu)建

1.完善法律法規(guī)

現(xiàn)有立法支持不足，限制了我國訴調(diào)對接機(jī)制的發(fā)展。在立法上應(yīng)當(dāng)重視非訴訟糾紛解決機(jī)制，完善調(diào)解制度的相關(guān)立法工作，對訴調(diào)對接的定義及具體制度進(jìn)行明確規(guī)定，為其提供全方位的法律支撐。首先，借鑒英國在立法中鼓勵人們選擇調(diào)解的做法，將鼓勵調(diào)解的工作主體明確規(guī)定為法院，并推進(jìn)調(diào)解優(yōu)先的法律法規(guī)的制定，完善相應(yīng)的調(diào)解前置程序規(guī)定。其次，借鑒日本，不可調(diào)解的情形由法律明確規(guī)定，除了不可調(diào)解的情形，其他案件糾紛均可通過調(diào)解的方式解決。最后，規(guī)制惡意調(diào)解。在人員方面，由政府牽頭、法院主持，制定訴調(diào)對接工作相關(guān)人員準(zhǔn)入、培訓(xùn)、交流等長效機(jī)制[4]。

2.建立政府支持、法院指導(dǎo)型的多元銜接模式

訴調(diào)對接工作的展開需要多部門的配合，而不僅僅是法院一方的工作。為了改變法院在訴調(diào)對接工作中的獨舞局面，應(yīng)由政府大力支持把訴訟外調(diào)解帶到專業(yè)化道路上，設(shè)立專門的調(diào)解委員會。結(jié)合美國的附設(shè)調(diào)解制度，設(shè)立獨立的調(diào)解平臺，調(diào)解程序獨立于訴訟程序，調(diào)解員與審判法官相互獨立，法官在一定程度上對調(diào)解進(jìn)行指導(dǎo)。法官的監(jiān)督和指導(dǎo)工作主要體現(xiàn)在：首先，在司法行政機(jī)關(guān)的組織下，定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，使得調(diào)解人員更具操作性。其次，有計劃地組織調(diào)解員進(jìn)行不同類型案件的旁聽，來進(jìn)行業(yè)務(wù)交流。再次，法院對人民調(diào)解組織的文書進(jìn)行評查，對于其中違反法律規(guī)定的情況進(jìn)行及時排除。

3.機(jī)制運行保障力的完善

在業(yè)務(wù)方面，為了加強(qiáng)法院和人民調(diào)解組織的案件信息交流，建立起糾紛調(diào)解平臺的信息共享，一個案件不論是進(jìn)入法院還是人民調(diào)解組織，首先都要進(jìn)入這個平臺。這樣也使得不論是法院還是人民調(diào)解組織在第一時間都能掌握糾紛的具體情況，并且相互之間可以進(jìn)行補(bǔ)充。為了減少繁瑣程序，減輕參與調(diào)處機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，應(yīng)采用規(guī)范化統(tǒng)一格式文書。在物質(zhì)方面，結(jié)合英國法律援助資金適用于調(diào)解的做法，筆者建議可以設(shè)立調(diào)處經(jīng)費專項支出和使用管理制度，并對調(diào)處機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。在人員方面，規(guī)范人民調(diào)解員準(zhǔn)入的條件，改變調(diào)解員法律水平參差不齊的局面，并定期進(jìn)行法律知識培訓(xùn)和過往案件糾紛的討論交流。同時為了改變調(diào)解員缺乏法律知識的指導(dǎo)，可以從退休法官中選擇經(jīng)驗豐富的人員擔(dān)任調(diào)解工作指導(dǎo)員，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。

4.延伸訴調(diào)對接范圍

在調(diào)解適用范圍上，調(diào)解不僅限于訴前調(diào)解和訴中聯(lián)合調(diào)解，還應(yīng)向前延伸到起訴前和立案階段，向后延伸到執(zhí)行、涉訴信訪領(lǐng)域。在調(diào)處案件范圍上，將工作重點從傳統(tǒng)的勞動爭議、交通事故、家事糾紛、債務(wù)糾紛等擴(kuò)展到刑事附帶民事訴訟案件。對于可能涉及公共利益或者糾紛解決結(jié)果可能對公眾產(chǎn)生重大影響的案件，不應(yīng)通過訴調(diào)對接機(jī)制進(jìn)行調(diào)解[5]。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐晨.論先行調(diào)解制度[J].實事求是，2014，(5).

[2]陳碧紅，劉樹橋.我國大調(diào)解機(jī)制的思考[J].南方論刊，2014，(9).

[3]盧婕.淺析檢調(diào)對接工作在司法實踐中存在的問題和建議[J].法制與社會，2014，(7).

[4]左猛杰.訴調(diào)對接糾紛解決機(jī)制研究[D].長沙：湖南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

[5]趙小蘭.論我國訴調(diào)對接機(jī)制的運行現(xiàn)狀及完善[D].上海：華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

(責(zé)任編校：簡子)

Problems of Litigation and

Mediation Docking Mechanism and the Countermeasures

YANG Kaili

(Faculty of Law, Anhui University, Hefei Anhui 230601,China)

Abstract：The formation of litigation and mediation docking mechanism is to relieve the contradictions between restricted judicature resources and various society demands. Currently it has formed four main patterns, which are applied in Jiangsu, Changning, Xuhui and Pudong. However, the litigation and mediation docking mechanism still has several problems in the practice, such as the lack of laws and regulations and insufficient guarantee for its operation. Learning from the practical experience of litigation and mediation docking in United States, United Kingdom and Japan, our country should strive to perfect the legal system and regulations, and identify the orientation of the courts to form a multiple convergence of litigation and mediation docking mechanism.

Key Words：docking of litigation and mediation; mediation; judicial practice; system construction

作者簡介：楊凱麗(1993— )，女，安徽定遠(yuǎn)人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士生。研究方向：訴訟法。

收稿日期：2015-11-14

中圖分類號:D925.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0058-03