法律視域下西部環境金融制度的完善

蒙志敏

(蘭州財經大學法學院，甘肅 蘭州 730020

?

法律視域下西部環境金融制度的完善

蒙志敏

(蘭州財經大學法學院，甘肅 蘭州 730020

摘要：“環境金融”這個概念意味著金融和環境保護領域的一場變革與創新，它既體現了環境管理的新舉措，又代表了金融業發展的新趨勢。通過梳理綠色信貸、綠色證券、綠色保險等環境金融實踐在西部地區的發展現狀，以及剖析西部環境金融發展中存在的主要問題，同時結合地方實際，提出了完善西部環境金融制度的法律建議。

關鍵詞：西部；環境金融；綠色信貸

環境金融又稱為“綠色金融”，是金融理論和金融實踐的一個全新的概念。美國傳統英語詞典將綠色金融定義為：為應對環境危機的諸多問題，研究如何使用多樣化的金融工具來保護環境[1]。國內各界對綠色金融雖無權威規范的定義，但在金融實踐活動中基本達成了一個共識：綠色金融是以促進經濟、資源、環境協調發展為目的而進行的信貸、保險、證券、產業基金等金融活動。金融部門把環境保護作為一項基本政策，在投融資決策中考慮潛在的環境影響，把與環境條件相關的潛在回報、風險和成本都融合進日常的金融業務中；在金融經營活動中注重對生態環境的保護以及環境污染的治理，通過對社會經濟資源的引導，促進社會的可持續發展[2]。

環境金融最突出的特色就是，它更加關注人類社會的生存環境利益，把對資源的有效利用和對生態環境的保護作為衡量金融活動成效的評價指標之一。其主要包括綠色信貸、綠色保險、綠色證券。綠色信貸指銀行在金融信貸領域建立環境準入門檻，為從事綠色環保行業的企業放寬貸款限額并提供優惠利率，對污染生產項目實施經濟懲罰，從資金源頭上遏制高耗能高污染企業的擴張。綠色保險是在市場經濟條件下，企業為分散環境風險而對其投保，讓保險公司承擔企業損失的經濟手段。綠色證券指上市公司在證券融資的過程中須通過環保部門的審核，以期建立良好的環境，實現經濟發展與環境保護的雙贏。

一西部地區環境金融發展的現狀

目前，我國進入了經濟發展方式轉變和產業結構調整的重要階段，傳統產業綠色改造和新型綠色產業的發展對金融的需求日益強烈，這使綠色金融成為金融機構發展的必然趨勢。2007年，國家環保總局聯合央行、銀監會發布了《關于防范和控制高污染行業貸款風險的通知》，這標志著中國綠色信貸政策開始實施，隨后20多個省份環保部門與金融機構分別制定各地方綠色信貸實施方案和細則，并大力實施和推廣。2008年“綠色保險”和“綠色證券”陸續出臺，由于后兩者起步晚，實施規模和實際效果上比較有限，實踐層面更加關注的是綠色信貸。盡管西部地區在金融的發展水平上與東部地區存在著一定的差異，但隨著西部大開發政策的貫徹與實施，西部各省份也在積極嘗試和探索發展綠色金融，取得了積極的進展，主要體現在以下幾個方面：

(一)廣泛開展綠色信貸試點，完善相關配套機制

西部各省份積極探索實行綠色信貸政策，嚴格落實信貸環保要求，支持開展綠色信貸活動。一是建立和完善金融系統和環保部門的機構合作和信息資源共享機制。如寧夏、重慶和內蒙古等地開展企業環境行為信用等級評價與信息公開工作，將企業環境信息納入銀行征信系統，實行差別化的信貸政策。二是建立以清潔生產為導向的信貸機制。每個省積極通過引導資金流向來達到抑制重污染項目的效果，并鼓勵清潔生產。陜西、寧夏、甘肅等地陸續推進綠色信貸業務，支持與綠色發展相關的項目、企業和產業，促進節能減排和保護環境、低碳經濟的金融支持。三是鼓勵金融機構結合實際開展環境信貸產品及服務的創新。如內蒙古提出了建立綠色評級系統、綠色信貸業績與銷售機構高管的職責評估、機構準入等相聯系。

(二)以環境污染責任保險為中心，積極探索綠色保險制度

在綠色保險上，2008年國家出臺《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，在保險行業中引入環保意識，以防范企業生產經營過程中出現的生態破壞和環境污染風險，隨后，平安保險、人保財險等多家保險企業推出環境污染責任險。重慶、新疆、寧夏、貴州等省份積極探索建立環境污染責任保險制度、開展污染責任險試點。內蒙古提出重點區域的涉重金屬企業應當購買環境污染責任保險。云南探索綠色保險政策，開展綠色保險需求調查，研究綠色保險評估技術，深化和擴大重點區域綠色試點，推進環境污染責任保險工作。

(三)嘗試運用綠色證券融資，促進本地區綠色經濟發展

2007年，國家環保總局發布了《關于進一步規范重污染行業生產經營公司申請上市或再融資環保核查的通知》，明確了從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業的公司和從事其他重污染行業生產經營公司的環保核查程序的要求，進一步規范了環保核查工作。西部有些省份進行積極的探索，重慶市提出要繼續深化綠色證券的綜合配套改革，積極探索利用綠色經濟手段來調節市場主體的行為。內蒙古加大對清潔生產項目、節能減排的上市公司的環保直接融資支持，為此類企業做好上市培育的服務與指導工作，通過將企業環境違法信息納入征信系統和銀監會信息披露系統，與企業聯動融資。

二西部環境金融發展存在的主要問題

就西部地區的情況來看，由于經濟發展整體水平與東部地區存在一定的差距，且受金融的深化程度低及金融市場的開放程度不高等因素的影響，盡管部分省份也制定了自身的綠色金融發展戰略，在引導金融機構支持節能環保產業方面也逐步確立了更長期的制度安排，但西部地區綠色金融發展仍存在諸多不足和問題，總體還處于從理論向實踐的摸索起步階段。

(一)環境金融法規政策體系不完備

環境金融在西部地區起步較晚，與環境金融相關的法律法規體系還處于匱乏狀態。首先在法律法規的制定上，現有環境金融的法律規定大都是建議和宣示性的要求，沒有相應的責任追究制度和懲罰手段，出現了“違法難究”的現象[3]。同時環境金融法規多是以全局性、原則性規定為主的意見和指引，法律主體的責權義規定不具體，因法律的操作性不強，實踐中難以落實和執行。另外，缺乏國家層面的法律支持，環境金融在地方試點過程中掣肘很大，難以推動地方立法。其次，在政策支持上，實際出臺的一些促進環境金融發展的政策和措施缺乏針對性，可操作性不強，執行不力。例如，從高碳向低碳的產業結構調整中，企業經營成本的轉型過渡通常會上升極大地影響他們的利潤，而財稅和金融優惠政策并未及時跟進，影響相關主體開展環境金融的積極性。

(二)環境金融規模較小，產品和服務有限

我國長期的經濟發展不均衡使東西部地區在諸多方面呈現出明顯的差異性，其中金融發展尤其明顯，主要表現在西部地區的金融創新不足，金融機構多元化發展滯后。同時欠發達地區的環保意識整體不強，因而環境金融的發展水平與東部地區相比較而言整體不高。一是環境金融產品種類有限，覆蓋范圍較窄，綠色金融服務仍以綠色信貸為主要資金來源，其中，綠色信貸仍以傳統流動資金貸款為主，環保資金渠道單一。綠色保險目前多指環責險，且其保險覆蓋范圍相對狹窄。二是環境金融市場發展不完善，從地方政府部門到主要金融機構，提及落實發展綠色金融政策時，往往等同于綠色信貸，或僅僅指減少對高耗能、高污染企業的貸款額度，對綠色證券、綠色保險的了解不足，目前各地綠色金融市場主要還是綠色信貸等間接融資，大多數非銀行金融機構參與較少，綠色證券、綠色保險等發展明顯不足。

(三)地方政府與金融機構發展環境金融的動力不足

當前，西部各省份金融業雖然對發展環境金融已給予關注，但環境金融的實施更多源自政府和金融監管部門的行政性推動，而非金融機構的主動行為。基于西部地區自然資源稟賦的特點以及長期以來習慣于粗放式的經濟發展模式，相關各方對節能減排的認識還沒有適應新形勢的要求，對傳統發展路徑的依賴尤為明顯。在綠色經濟的大背景下和政績考核的壓力下，地方政府的行為具有矛盾性；一方面有改善環境的迫切需要，另一方面為保持一定的經濟增長速度，對稅收貢獻大但環境污染嚴重的產業采取容忍的方式。因而在實踐層面上，一方面積極探索發展綠色產業，一方面對現有企業的環境污染監管力度不夠。在此種背景下，企業對綠色金融的有效需求不足，金融機構對環境金融理念下蘊涵的經濟和社會價值的認識還不夠深刻。此外，環境金融的開展涉及環保、金融、法律等多領域，需要素質高的專業人才為企業提供優質的金融服務，而目前西部地區所需專業人才又十分缺乏，這在一定程度上制約了環境金融的發展。

三完善西部環境金融制度的建議

(一)健全環境金融法律法規和政策體系

為降低金融體系風險，提高金融活動的社會責任性，構建綠色金融法律的體系勢在必行，法律制度的有效性將保證債權者的權益，并使企業外源融資的可能性增加[4]。環境金融法律制度的完善是一項系統復雜的工程，一方面應盡快制定適合我國綠色經濟發展的法律法規體系，專門環境金融法律主要包括環境金融基本法律制度、環境金融業務實施制度、環境金融監管制度等；另一方面應適時調整、修改與金融、證券及保險相關的法律法規，為環境金融的發展提供充分的法律依據。如對《環境影響評價法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等相關法律制度中進行補充和完善。在這些專項環保法律的修訂過程中增加環境污染責任險的內容。為了與綠色信貸中的貸款前的環境風險審查制度相接軌，應逐步健全相應的環境標準和評價體系，使環境影響評價制度與環境金融實現有效的銜接。在完善相關法律保障時，明確環境污染者應承擔的具體責任，加大違法行為的處罰力度，改變“違法成本低，守法成本高”這一畸形現象。在節能環保企業和環境違法企業嚴格區分的基礎上，給予充分的激勵和約束政策，企業才會具有保護環境和處理污染的動力。同時在政策扶持上，政府主管部門應完善環境金融配套政策，為環境金融提供良好的外部環境，建立有效的激勵、約束機制，以便增加全社會對綠色經濟投融資以及環境風險管理的需求，引導各方積極參與環境金融，激發市場潛力和活力，進而影響環境金融的發展。如對開展環境金融業務的金融機構出臺更多的鼓勵和扶持政策，可以通過稅收減免、風險補償、財政貼息等正向激勵機制來提高其開展環境金融業務的內在動力。此外要強化金融監管，金融監管主管部門與其他相關部門應實行聯動，加強現有政策的執行力度，統一和完善環境金融監管指標體系，強化非現場監管和現場檢查，推動金融機構自發承擔環境社會責任和積極開展環境金融。

(二)結合地方實際落實環境金融政策

西部各省份應根據國家環境金融發展戰略的統一部署，結合本地區環境資源現狀及行業發展特點，在現有環境金融法規的指導下，制定適合本地區的環境金融實施細則，使國家層面的環境金融法規政策得到有效的實施。一是完善綠色信貸政策，以“兩高一剩”行業、涉重金屬行業、對土壤造成污染的企業，以及環境風險高、污染事故頻發的行業為重點，具體制定綠色信貸指南。要推動綠色信貸環境信息的網絡途徑和數據平臺的建設，構建綠色信貸政策效果評估制度，建立企業環境行為信用評價制度。二是深入開展環境污染責任險政策，以國家規定的高環境風險行業、重金屬行業為主，積極開展環責險試點，健全環境污染責任保險制度，及時完善環責險配套制度，包括環境風險評估技術規范和環境污染損害責任認定和鑒定評估機制。同時可以考慮出臺推動環責險的地方推動政策，如對投保企業和承保公司給予保費補貼和政策優惠的措施。三是深化綠色證券政策，加強上市公司環保核查制度以及后續監督制度的實施效果，促進上市公司持續改進環境行為，完善上市公司環境信息披露制度，推動上市公司環境績效評估試點工作。

(三)建立多元化的環境金融市場體系

西部地區各省份首先要積極拓展環境金融市場的參與主體，改變環境金融以銀行為主要實施主體的現狀，將保險公司、證券公司等非銀行金融機構的積極性調動起來，激勵其逐漸深入開展環境金融業務，搭建均衡發展的環境金融市場體系。實現政策性金融機構為“領頭羊”、商業性金融機構為主體、互聯網金融為新生力量的的有效整合[5]。其次是完善政策性環境金融機構體系，可以借鑒日本及德國的政策性銀行立法及實踐經驗，創建生態銀行或綠色發展銀行，專門管理環保產業專項資金，從事綠色貸款和引導綠色投資方向等業務，改變當前環境金融多處于表面綠化的狀態，實施優惠措施，加強重點扶持，合理分配金融資源，提高環境金融的專業化水平。針對規范政策性銀行的法律法規行政先導、立法滯后的現狀，我國應當制定專門的綠色政策性銀行法，對政策性銀行設立宗旨與目標，并對設立程序、業務范圍、組織機構、業務規則等內容做出具體規定。然后再根據法律的規定，建立政策性銀行的組織機構，依法進行業務運營活動[6]，為其環境金融行為提供法律支撐。

參考文獻：

[1]The American heritage dictionary of the language[M].Houghton：Houghton Mifflin Harcourt, 2000.

[2]李曉西，夏光.中國綠色金融報告[M].北京:中國金融出版社，2014.

[3]李路.低碳經濟下的綠色金融立法研究[D].南昌：南昌大學碩士學位論文，2011.

[4]Katharina Pisor ,Martin Raiser ,Stanislaw Gelfer. Law and finance in transition economies[J].Economics of Transition，2000，(8).

[5]張承惠，謝孟哲.中國綠色金融經驗、路途與國際借鑒[M].北京:中國發展出版社，2015.

[6]劇宇宏.綠色經濟與綠色金融法律制度創新[J].求索，2007，(7).

(責任編校：簡子)

Improvement of Environmental Financial System in

Western China from the Legal Perspective

MENG Zhimin

(School of law，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou Gansu 730020，China)

Abstract：Environmental finance is a revolution in the field of finance and environmental protection; it is new environmental management initiatives, and also represents a new development trend of the financial sector. This paper reviews the development status of green credit, green securities and green insurance in the western region, analyzes the main problems existing in the development of environmental finance, and combined with the local reality puts forward several legal advices for the improvement of environmental financial system in the western region.

Key Words：western area; environmental finance; green credit

作者簡介：蒙志敏(1975— )，女，內蒙古赤峰人，蘭州財經大學法學院講師，碩士。研究方向：經濟法。

基金項目：國家社會科學 “西部地區經濟發展與環境法治建設協調機制研究”，編號：12CFX002。

收稿日期：2015-11-07

中圖分類號:D922.28

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0061-03