行政執法創新難點問題研究

劉玉勉

(合肥市行政學院法學教研室，安徽 合肥 230000

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行政執法創新難點問題研究

劉玉勉

(合肥市行政學院法學教研室，安徽 合肥 230000

摘要：基于法治型政府、服務型政府的建設需要，我國行政主體積極探索行政執法創新，實現了秩序價值、平等價值、效率價值以及可預訂價值。但行政執法創新也面臨創新意識相對淡薄、創新實效性有待加強、制度創新與地方立法權存在沖突、創新路徑受到制約等難點問題。建議從思維模式、流程設計、理論引入、貫徹執行四個方面入手，以推進與完善行政執法創新機制。

關鍵詞：行政執法；創新；價值

法治政府建設需要在執法程序、人員管理等方面創新方式方法[1]，我國行政主體在執法創新方面積極探索，取得了一定成效，但基于執法制度建設的滯后性和執法實踐操作的復雜性，不可避免地面臨理論缺位和技術障礙等問題，完善行政執法創新是理論界與實務界需要共同面對的課題。

一行政執法創新的理論基礎

創新，是指以有別于常規或常人思路的見解，利用現有的知識和物質，在特定環境中，本著理想化需要或為滿足社會需求，而改進或創造新的事物、方法、元素、路徑、環境，并能夠創造價值的行為[2]。創新的外延主要包括三個方面：第一，全新創造，即創設以前從未出現過的；第二，方式調整，即優化結構或者更進工具；第三，思維改變，即突破常規的思維方式。對于“行政執法創新”的內涵界定，有學者提出，創新旨在異于常規，這與行政執法應當嚴格遵循執法程序的要求并不一致，甚至相悖。筆者認為，一方面，就社會經濟環境而言，新常態下 “大眾創業、萬眾創新”優化社會資源配置，而創新主體應不局限于經濟個體；就社會法治環境而言，行政相對人的創新意識和思辨能力不斷提升，對行政主體的執法能力也提出更高的要求。另一方面，本文關于“行政執法創新”的理論架構，以“權力邊界”為基本前提，是遵循法律界限、符合適法性要求的創新活動。因此，行政執法創新具有社會基礎和理論基礎。

行政執法，是行政主體依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家法律法規規定的職責的活動，包括行政審批、行政確認、行政征收、行政給付、行政處罰、行政獎勵、行政補償、行政強制、行政檢查監督等。基于上述理論分析，本文將“行政執法創新”界定為：行政主體在依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家法律法規規定的職責的活動過程中，在法律框架內，通過創設全新模式、改變行為方式、突破常規思維等手段來有效提升行政執法效能的行為。

二行政執法創新的法律價值

我國行政主體在執法創新方面進行的積極探索，為相關理論研究提供了實踐基礎，歸納其法律價值，集中體現在以下四個層面：

(一)秩序價值

行政主體通常以制定相關法律規章作為行政執法創新的第一環節，確保頂層設計為創新提供制度依據。行政執法創新以科學立法為基礎，既體現了法定的程序要求，也實現了法律的秩序價值。

(二)平等價值

服務型政府、法治型政府，應當以公眾期待作為行政執法的目的。而平等是公眾對行政執法的合理期待，行政主體通過公眾參與、社會監督等創新方式，實現了行政執法創新的平等價值。

(三)效率價值

行政執法目的的實現程度和最終效果與行政執法方式密切相關[3]，因此，優化執法程序、試行柔性管理等創新方式，對提升行政執法效率具有積極作用。此外，創新隊伍管理機制也是實現行政執法創新效率價值的重要環節。

(四)可預訂價值

法律是社會治理的一種方式，行為主體依照法律規定可以預測行為后果，因此，行政執法創新的制度安排具有引導作用，即可預訂價值。如，基于鄉鎮政府治理中存在的執法缺位問題，國務院于2014年7月發布《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，賦予有條件的鄉鎮部分市場執法權，延伸了行政執法機制。

三行政執法創新存在的難點

創新，是一種沒有參考的全新嘗試。行政執法創新探索過程中，面臨技術阻礙、法律缺口等問題。結合實踐情況，筆者認為以下難點值得商榷：

(一)創新意識相對淡薄

行政執法創新易于同質化，實務中，行政主體更加傾向于學習其他地區的創新經驗。復制臨摹的行政執法創新，能否因地制宜，以及如何不斷調整以適應持續變化，需要進一步考量。如，獎勵違章舉報首創于廣東省，后來其他地區吸收這一模式，但其所產生的效果并無明顯優勢，有些地區在施行獎勵違章舉報時，還出現行政相對人起訴行政主體取證違法的案例。因此，簡單的創新復制，可能導致適法性瑕疵。僅是同化形式的經驗創新，反映出行政主體主動創新意識相對薄弱的難題。

(二)創新實效性有待加強

行政執法創新，需要打破既有模式而適應一種新的規制，承接過程將會遇到困難。如在簡政放權的行政執法創新中，執法權下沉但“人不隨事走”，這就容易導致承接相應執法權的行政主體的抵觸，也直接影響行政執法創新的實踐效果。再如，執法創新若增加程序要求，執法人員會因環節繁復超負、工作難度增加，排斥新增程序，效率價值與秩序價值形成矛盾，行政執法創新難以取得預期的效果。

(三)制度創新與地方立法權存在沖突

根據《立法法》，地方立法權僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面，而行政執法涉及社會治理的各個領域，基層執法創新先行先試，可能會沖擊地方立法權的限制規定；另一方面，部分行政執法創新要對行政執法主體結構進行調整，如聯合執法、綜合執法、共管共建等，但出于地方利益或部門利益，少數行政主體出現推諉現象。

(四)創新路徑受到制約

行政執法創新若單純自上而下，制度安排與基層執法實際可能脫節，創新制度在基層執行難以推廣、難以貫徹，導致選擇性落實、象征性執行。若依托基層進行自下而上的執法創新，由于當前一線執法主體執法能力相對薄弱且日常工作細密瑣碎，無暇顧及制度研究，難以實現系統性梳理；即便有創新建議，但受到路徑限制也不能及時上報。

四行政執法創新的對策建議

行政執法創新，是適應經濟社會環境新常態的必然要求，具有優化執法資源、完善執法方式、提升執法效能等積極作用。針對行政執法創新存在的問題，筆者提出以下四點對策建議：

(一)開拓思路，創新行政執法的思維方式

一是運用共享的思維創新[4]。行政主體應以前瞻性的視野，適應公眾對共享的合理期待，運用 “開放、平等、協作、分享”的互聯網精神，在執法工作中以相互協作替代重復勞動。建議通過技術對接實現部門之間的信息共享，減少不同行政執法主體收集同一行政相對人信息的重復工作。二是運用移轉的思維模式。行政執法創新需維系穩定機制，除了科學制定制度、投入人力財力等傳統方式，建議通過對執法人員強化法治意識、提升執法素質來彌補操作疏漏，同時減少違法成本并提升創新成效。三是運用縱深的思維拓展。利用地方性立法先行先試立法空白問題，將行政執法權向基層延伸，并探索基層的綜合執法模式，破解行政執法的立法空白問題。建議對開發區等特殊治理區域重新定位，從經濟建設職能轉型為經濟建設職能與社會管理職能并舉，針對開發區職能變化賦予其行政執法權，解決立法缺失的問題。

(二)嚴格論證，優化行政執法創新的流程設計

相較于受到司法程序的影響而言，個人所受到的來自于行政程序的影響要更為直接也更為頻繁[5]，因此，規范行政權，對于提升政府公信力極具現實意義。行政執法創新，要注重流程上的設計，以不突破上位法為基本要求，并關注環節設置的合理性，使創新能夠貫徹執行。對因授權執法、委托執法、聯合執法等發生行政執法主體變更的，不能僅僅關注數量上、比例上的變化，需要論證承接單位執法權限的法律依據，考察承接單位人員配備、辦公條件等方面的能力，否則，流于形式的變化并不能真正實現行政執法創新的追求目標。建議通過設置具體要求，防止行政執法創新因執法主體變更出現實務操作的疏漏。如，針對機動車亂停放問題，統一懸掛“提示牌”，避免在行政處罰過程中執法人員未按照程序要求履行告知義務。

(三)引入理論，夯實行政執法創新的支撐

行政執法創新本身就引入了管理學中的“創新”概念及理論體系：制度設計，可以運用“效率價值”、“秩序價值”等法學理論；具體實踐，可以吸納“公眾參與”、“社會監督”等社會學理論。建議在行政執法創新中，融匯法學、管理學、社會學等多種學科的相關原理，為制度設計提供理論支持。如，對法定的處罰情形引入“平等價值”理論，建立行政處罰自由裁量權基準制度，根據實際情況窮盡違法違規情節，并逐一確定處罰標準，縮小“酌情”處罰的行政自由裁量范疇。再如，對市場經營主體進行停止經營的行政處罰時，建議引入“公共利益”理論，對其營利行為進行限制，而對其有益于對方的行為則不進行限制。以快遞企業為例，在被責令停止經營期間，快遞企業不得收件，但對已經進入到投遞環節的送件業務應繼續完成，以保障收件人權益。

(四)注重實效，提升行政執法創新的效能

行政執法創新，環節設計應注重可操作性；機構調整應注重執法主體因其職能變化而及時調整定位，尤其是將社會事務一并下沉時，應合理疏導與協調。如，行政執法創新過程中，因機構調整出現的相互推諉、層級過多問題，可以采用合并部門、設立統一執法機構等方式來解決，避免因創新而造成的執法缺位問題。建議對行政執法創新設置激勵措施，加強對行政執法部門工作人員創新意識的培養；并且，開設行政執法創新的網絡建議渠道，使基層人員能夠及時提出創新建議。只有進行成功的應用，才能稱之為創新[6]。行政執法創新，側重其實效，也是應有之義。

如何在理論與實踐之間實現平衡，是創新需要把握的關鍵點。我國行政執法創新在探索與實踐中，取得了切實成果，同時也面臨潛在問題。有些缺失，尚需螺旋式上升的路徑，在筆者看來，雖有缺憾，卻也為未來的研究預留了空間。

參考文獻：

[1]中國政法大學法治政府研究院.中國法治政府評估報告[M].北京：法律出版社,2015.

[2]李國坤.關于創新的幾點思考[N].科技日報，2015-03-10.

[3]陳應珍.試論行政執法方式的創新及其保障[J].江南大學學報(人文社科版)，2008，(6).

[4]杰里米·里夫金.第三次工業革命[M].張體偉，孫豫寧，譯.北京：中信出版社，2012.

[5]史蒂文·瓦戈.法律與社會[M].梁坤，邢朝國，譯.北京：中國人民大學出版社，2011.

[6]瑞霍剛·吉吉斯.變化中的北歐國家創新體系[M].安金輝，南南·倫丁，譯.北京：知識產權出版社, 2006.

(責任編校：簡子)

On Difficulties for the Innovation of Administrative Law Enforcement

LIU Yumian

(Department of Law, Hefei Academy of Governance, Hefei Anhui 230000, China)

Abstract：Based on the construction needs of nomocracy and service-oriented government, Chinese administrative body is actively probing into the innovation of administrative law enforcement for the realization of order value, equality value, efficiency value and predictable value. At the same time, the innovation of administrative law enforcement is faced with difficulties of relatively weak innovation consciousness, inadequate innovation abilities, existing conflicts of the system innovation, and restricted innovation paths. It is suggested that we should promote and improve the innovation mechanism of administrative law enforcement from four aspects of thinking mode, process design, theory introduction and implementation.

Key Words：administrative law enforcement; innovation; value

作者簡介：劉玉勉(1981— )，女，河北滄州人，合肥市行政學院法學教研室講師，碩士。研究方向：民商法、行政法。

基金項目：安徽省行政學院青年項目“合肥市行政執法創新經驗與啟示”，編號：YJKT1516Q13F；合肥市行政學院重點課題“新常態下推進行政執法效能升級——合肥市行政執法創新探索與實踐”，編號：YJZDKT2015002。

收稿日期：2015-11-15

中圖分類號:D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0064-03