新疆水資源開發利用成效、問題與建議

王英平（新疆維吾爾自治區發改委經濟研究院，新疆烏魯木齊830002）

新疆水資源開發利用成效、問題與建議

王英平
（新疆維吾爾自治區發改委經濟研究院，新疆烏魯木齊830002）

［摘要］“十二五”期間，新疆加大了水資源的開發利用，在工農業節水、地下水取用、水權水價改革、三條紅線指標分解等方面都取得了一定的成績。但農業用水量居高不下、水資源過度開發利用導致的生態環境惡化、水資源管理制度建設較為緩慢等問題仍舊突出。因此，“十三五”時期，要更加重視水資源的合理開發利用，加快在水利工程體系建設、農業退地減水、水權水價改革和水市場建設、地下水開采制度建設等方面的步伐，保證經濟社會的可持續發展。

［關鍵詞］水資源；水權水價；退地減水；地下水

新疆作為中國最為干旱缺水的省區之一，正面臨水資源開發利用過度和“五化同步”協調發展對水資源的需求不斷增長的矛盾。水資源的瓶頸制約已成為影響新疆可持續發展和長治久安的突出問題之一。加強水資源的合理開發利用，是保障新疆綠洲生存，穩定新疆發展空間，保障經濟社會可持續發展的必由之路。

一、新疆水資源開發利用舉措和取得的成效

（一）水利建設為新疆經濟社會發展提供了基本保障

“水利興則新疆興”，新疆黨委政府歷來都非常重視水利建設。“十二五”時期，更是加強了山區水利控制性骨干工程、流域開發治理工程、水資源配置、防洪減災等工程建設。塔里木河近期綜合治理、布爾津河西水東引一期、伊犁河攔河樞紐及北岸干渠、葉爾羌河、伊犁河、阿克蘇河等重點河流河段治理等一批重點水利工程項目建成投運或加快建設，促進了水利工程供水量和水資源配置能力的進一步提高。2013年，全疆各類水利工程總供水量588．08億立方米，較2005年提高79．78億立方米①數據來源：2005年和2013年新疆水資源公報。，有力地支撐了新疆經濟社會發展。

（二）工農業節水取得一定成效

“十二五”期間，自治區實施了27個大型灌區、67處中型灌區節水配套改造及農業高效節水建設。截至2014年底，新增防滲渠道長度1．1萬公里；新增農業高效節水灌溉面積1370萬畝。灌溉水有效利用系數由2010年的0．49提高到0．513，毛灌溉定額降到620立方米／畝。改善灌溉面積380萬畝，新增節水量18．2億立方米，農業節水取得了一定成效②數據來源：新疆水利廳“十二五”總結材料。。加大了工業企業節水改造，2014年新疆萬元工業增加值用水量較2010年降低了24%，工業用水效率進一步提高。

（三）探索地下水取用制度建設

各地紛紛加強了地下水取用制度建設，為后期加強地下水開采管理提供了寶貴的經驗。“十二五”以來，吐魯番地區、昌吉州、和田地區和庫爾勒市先后出臺了《“關井退田”實施辦法》、《實施井電雙控取用地下水管理辦法》、《地下水資源管理暫行辦法》、《退耕休耕工作實施方案》等措施，加大了對非法開荒的查處力度。2014年，三地（州）一市填埋關閉了一批非法機井，退耕地達100余萬畝，壓減地下水超采量數億立方米，較好地控制了地下水開采總量和分布結構。

（四）水權水價改革助推節水建設

2011年，自治區黨委、人民政府下發了《關于加快水利改革發展的意見》，2014年又研究制定了《自治區關于深化水利改革的總體實施意見》，有力推動了水利改革。2014年，全疆共有46個縣市完成了水價調整，其中，博爾塔拉等6個地州的全部縣市調整了水價，并開始全面推行終端水價和差別化水價政策；昌吉等6個地州開征了資源水費。昌吉州7個縣市開展了水權交易改革試點，打通了農業節水向工業和城市轉移的通道；吐魯番地區開展水權轉讓試點，累計轉讓水量8800萬立方米，轉讓金額達8．8億元［1］。

（五）“三條紅線”控制指標分解任務取得積極進展

2013年，自治區人民政府下發了《關于實行最嚴格水資源管理制度、落實“三條紅線”控制指標的通知》，自治區水利廳將全區“三條紅線”控制指標分解下達到各地、州（市，含兵團師）。截至2015年，14個地、州（市，含兵團師）已先后完成了“三條紅線”指標分解到縣市和團場的任務。目前，各縣（市）正著手編制鄉（鎮）、團（場）的控制指標分解方案，個別地區預計今年可以完成。這些都為“三條紅線”指標的更加細化奠定了堅實的基礎。

二、新疆水資源開發利用中存在的問題

（一）過度開發利用導致生態環境惡化

受無序大量開墾土地，工業項目用水效率不高，用水成本低，節水意識不強等多重因素影響，新疆水資源整體呈現過度開發利用的狀態。近些年，新疆經濟社會用水量已經超過《新疆水資源綜合規劃》提出的占水資源量60%的適宜標準。2014年，全疆用水總量587億立方米，與國務院《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中確定的新疆2015年和2020年用水總量控制目標515．97億立方米和526．74億立方米相比，分別超出71．0億立方米和60．3億立方米。目前，除伊犁河、額爾齊斯河兩河水資源開發利用相對較低外，其他地區水資源開發利用程度均超過70%。吐哈盆地、天山北坡經濟帶、額敏盆地、艾比湖流域和南疆部分區域地下水超采嚴重。2013年，新疆地下水取水量共110．38億立方米，較2005年增加了88%③數據來源：2005年和2013年新疆水資源公報。。水資源長期過度開發利用擠占了大量生態用水，導致生態環境持續惡化。如塔里木河流域非法墾荒，擴大耕地的現象仍未得到有效控制，生態脆弱的局面尚未根本改變。艾比湖、柴窩堡湖等湖面萎縮、水質惡化、周邊濕地沙化等問題不同程度存在。由于近幾十年氣候變暖，新疆降水和冰川融水增多，來水偏豐，用水緊缺的矛盾有所緩解，生態環境惡化的趨勢不是很明顯，掩蓋了新疆水資源存在的問題和矛盾。但從長遠看，冰川將逐漸消耗萎縮，到一定階段冰川融水將隨之下降。若不改變過度開發的現狀格局，綠洲生態環境惡化的風險會逐步加大。

（二）農田灌溉面積增長快，農業用水效益低，用水量居高不下

新疆農業用水一直占到總用水量的95%以上，遠高于全國63%④數據來源：2013年中國水資源公報。的平均水平，居全國前列。2001年，新疆農業灌溉面積5134．5萬畝，2013年增加到7188萬畝⑤數據來源：2002年和2014年新疆統計年鑒。，農業用水量也由2001年的463億立方米增加到2014年的581億立方米⑥2001年新疆總用水量達到487．2億立方米，按照農業用水量占總用水量95%計算，農業用水量為463億立方米。2014年數據來源于新疆水利廳資料。。截至2014年，全區高效節水面積不足40%，綜合灌溉定額約620立方米／畝，較全國西部地區高出21%。特別是南疆地區綜合畝均灌溉水量高達770立方米，用水浪費嚴重。2014年，新疆單方水農業增加值2．71元，比全國低12．7元。農業用水比例高，效益低，是水資源過度開發利用的主要原因，也嚴重制約了新型工業化、城鎮化和生態建設用水的需求。

（三）調水工程對水源調出地造成了一定負面影響

目前，新疆實施的重大調水工程主要是引額濟克（烏）工程，該工程的實施對于水源調入地克拉瑪依和烏魯木齊經濟社會發展起到了積極的推動作用，具有明顯的經濟效益和社會效益。但是，對調出地阿勒泰地區的經濟和生態也造成了一定的影響。工程的實施使該地區“635”水利樞紐以下的哈拉布宮—克蘭河交匯口每年均出現不同時長的斷流，河谷地下水位平均下降1－1．5米；薩爾鐵列克至哈巴河出國境口河谷林區沙漠化、沙化，面積從中游的10%擴大至下游的25%；克蘭河入河口濕地出現萎縮，濕地面積從56萬畝縮減至38萬畝。受水資源調出影響，額河流域開發也受到了一定限制。額河干流、上游（富蘊）因確保調水，可用水量僅1．21億立方米／年，無法滿足當前工業強勁發展的需求；在發展工業調整用水結構后，原本牧民定居需配套建設的160萬畝飼草料地，也只能開發建設80萬畝［2］。

（四）水權水價等重點領域和關鍵環節的改革進展較慢

盡管新疆已在多地開展水價改革，但是，由于此項工作涉及到各相關方利益，推動起來困難多、進展慢。目前，新疆的水資源費還沒有全部開征，水價與供水成本嚴重偏離。新疆農業用水平均水價僅為0．047元／立方米，只達到2010年供水成本的31%，與《關于加快水利改革發展的意見》中提出的到2015年達到2010年供水成本的70%的目標差距較大，這也給“十三五”末達到2010年供水成本的100%的目標完成提出了更大的挑戰。計量設施建設等滯后，只有約2萬眼機電井安裝智能化取水計量設施，用水量還無法做到精確統計。水權轉換制度和水交易市場還處在試點階段，有利于促進節約用水的機制尚未形成。

（五）“三條紅線”指標分解遠未落實到位

三條紅線分解到縣市后，還要進一步分解到鄉鎮、村隊，并落實到農戶，才算真正完成了三條紅線指標任務的分解。從具體分解到落實，有大量的基礎工作需要去做，一些利益關系需要協調，壓力、阻力依然較大，三條紅線指標分解落實到基層的任務還十分艱巨。

三、促進新疆水資源合理開發利用的建議

（一）將水資源合理開發利用放在全疆發展戰略更加突出的位置部署謀劃，強化“三條紅線”指標的考核和問責

目前，新疆水資源過度開發利用已嚴重威脅到區域經濟社會的可持續發展。要堅持“環保優先、生態立區”和“兩個可持續”發展戰略，牢固樹立水資源是新疆綠洲生存和可持續發展命脈的理念，加強宣傳教育，提高全社會的節水意識，大力推動節水型社會建設。要堅持“以供定需”、以水定建設規模的原則，合理安排農業開發、城市規模擴張和工業項目上馬，決不能以犧牲水資源的可持續發展來謀取一時的經濟“超前”增長。要毫不動搖地實行最嚴格的水資源管理制度，將“三條紅線”指標作為約束性指標，納入自治區各級“十三五”經濟社會發展規劃、相關專項規劃和政府績效考核體系，加快建設相配套的監測體系，強化問責機制，以堅定的決心采取有效措施在規定的時限內達到控制目標，堅決守住可持續發展的水資源底線，不懈怠、不推諉、不延期。

（二）加快建設與可持續發展相適應的水利工程體系

新疆河流調蓄能力明顯偏低，“十三五”時期，要爭取國家像對西藏那樣加大對水利建設的支持力度，加快在主要河流尤其是南疆河流建設一批控制性骨干工程、水資源配置、防洪減災、大中型灌區節水配套改造及農業高效節水等重大水利工程，從硬件上全面提高水資源優化配置和保障能力。同時，要創新完善水資源管理體制，建立權威、高效、協調的水資源流域管理體制，對水資源實行統一調度。跨流域調水要合理設置流域調水最高線，防止水源調出地水生態失衡。要按照“誰破壞誰治理、誰占用誰補償”的原則，盡快建立和實施流域生態水量占用補償機制，實施強制性補償政策措施。

（三）加快退地減水步伐，進一步節約農業用水

退地減水是新疆壓減用水總量的關鍵環節。退地減水涉及到怎么退、退地區域分布、退地配套政策等一系列問題，前期任務工作量大。應加大力度研究、制定、落實退地減水規劃和實施細則。要加強農業用地地籍調查，全面掌握耕地面積、超出二輪土地承包的面積以及用水情況。要嚴格國有農用地管理，進一步規范土地合同。對非法開荒地全部退耕，對其他情況的土地配套一定的行政和經濟手段，按計劃逐年壓縮灌溉面積至合理區間。

（四）全面推行水權、水價改革和水市場建設

水權、水價改革及水市場的建立是實現農業用水向工業、城市和生態轉換的有效途徑，是在市場經濟條件下推動可持續節水和水資源優化配置的有效機制。要在總結哈密、昌吉等地開展水權水價綜合改革試點經驗的基礎上，爭取“十三五”開局即在全疆全面推行。要把“三條紅線”水資源控制指標分解細化到鄉鎮、村，逐級確認用水量和效益，將初始水權確認到戶、到企業，并頒發初始水權證書。初始水權要優先分配到農村二輪承包地、牧民定居飼草料地，確保農民基本權益。對采用高效節水灌溉面積可以不核減初始水權，對非法開荒和非法開采地下水的耕地不予分配初始水權。要加快水價形成機制改革，進一步擴大水資源費征收范圍至全區，提高水資源費和水費征收標準，力爭“十三五”供水價格基本達到成本水價。按照批準的灌區規劃嚴格計劃用水，對二輪承包土地、牧民定居分配給牧民的人工飼草料地的定額內用水執行基本水價，對超定額用水和非二輪承包土地執行資源水價、差異化水價政策［3］。要在流域或區域建立水權交易中心和農村水權交易平臺，鼓勵通過水權轉換將農業節約水量向工業、城市、生態轉移。同時，要加快節水型城市建設，嚴格控制高耗水、高污染工業企業的上馬，還要建立工業、城市反哺農業的補償機制，支持農業長效節水。

（五）健全地下水開采制度，嚴格控制地下水開采

總結推廣吐魯番、昌吉等地州的經驗，加快地下水取用制度建設。加強對區域內機井信息的摸底排查，登記造冊。對違法開荒和超批準面積開荒的灌溉面積進行退減，配套的機井進行填埋，電力部門停止供電。做好合法機井智能計量設施設備的安裝，加強各機井水量和用電量核算，供電公司嚴格按照批準的單井水量電量向機井所匹配的變壓器售電，未經批準的水量不予售電，切實落實以水定電、以電控水制度［4］。

參考文獻

［1］覃新聞．凝心聚力攻堅克難奮力開創依法治水管水興水新局面［J］．新疆水利，2015，（01）：1－8．

［2］阿勒泰地區水利局．阿勒泰地區水利開發中存在的問題［R］．阿勒泰地區“十三五”規劃資料，2015．

［3］師巧梅．新疆最嚴格水資源管理面臨挑戰［EB／OL］．http：／news．ts．cn／content／2014－03／26／content＿9479680．html，2014－03－26．

［4］昌吉州水利局．昌吉州重拳出擊，嚴厲打擊非法地下水開采［EB／OL］．http：／www．xjslt．gov．cn／dzgzdt／2015／31867．html，2015－02－28．

（責任編輯：管仲）

［作者簡介］王英平（1977－），女，新疆烏魯木齊人，研究生學歷，副研究員，研究方向：農業農村經濟。