農村土地經營權抵押貸款銀行供給意愿調查研究

宿遷市農村金融學會青年研究會課題組

農村土地經營權抵押貸款銀行供給意愿調查研究

宿遷市農村金融學會青年研究會課題組

本文通過實地調查，發現農村土地經營權抵押貸款的銀行供給意愿不強，“惜貸”現象明顯，建議從完善相關配套政策，夯實土地流轉基礎；構建銀保合作模式，探索貸款風險緩釋及補償新路徑；完善貸款要素設計，提高客戶滿意度三個方面提升銀行信貸供給意愿，促進農村土地經營權抵押貸款健康發展。

一、基本情況

2015年，課題組先后兩次對江蘇省農村改革試驗區、宿遷市農村土地承包經營權確權登記頒證試點縣——泗洪縣2014年農村土地經營權抵押貸款有關情況進行實地調查。此次調查的重點是銀行貸款供給意愿，主要從兩方面展開。一是對2014年泗洪縣發放農村土地經營權抵押貸款的6家銀行客戶經理的貸款意愿進行調查，調查采用面談、調查問卷相結合的方式。由于銀行對信貸客戶經理實行嚴格的責任追究制度，客戶經理一方面擁有一定的貸款獨力決策權，另一方面要求“放的出去，收的回來”，否則經濟利益受損。因此，考慮到客戶經理與銀行利益休戚相關，本課題組以信貸客戶經理為調查樣本，用客戶經理意愿替代銀行意愿。二是調閱、整理了泗洪縣相關金融主管部門提供的統計報表，掌握了2014年末全縣90筆、累計金額為5888萬元的農村土地經營權抵押貸款的基本要素。通過對貸款基本要素的考量，側面了解農村土地經營權抵押貸款銀行貸款供給意愿。

二、調查分析

（一）銀行貸款意愿分析。此次調查共發放問卷120份，收回112份，最終獲得有效問卷102份。受訪信貸客戶經理平均年齡38.6歲，平均工作年限18.8年，平均信貸工作年限12.3年，大專以下學歷32人，大專學歷46人，本科學歷24人。

1．銀行貸款意愿不高。調查樣本顯示，24名信貸客戶經理否認農村土地經營權抵押貸款具有發展潛力，78名信貸客戶經理認為由于國家政策導向明確，地方政府推動力度較大，土地確權辦證等基礎工作有序推進，貸款具有發展潛力。但是，具有開展此項業務意愿的客戶經理僅有32人，占31.4%，其中意愿強烈的客戶經理僅有12人，占11.8%；不愿意開展的客戶經理有70人，占68.6%。這表明銀行發放農村土地經營權抵押貸款的主觀意愿不高。

2．銀行貸款意愿不高的原因分析。一是貸款風險處置的市場化路徑缺失。調查樣本顯示，63人認為是貸款風險處置的市場化路徑缺失，特別體現在抵押物處置困難上；15人認為抵押物市場價值波動大；9人認為土地價值評估不夠科學；7人認為土地社保功能的替代品缺失。由此可見，貸款風險處置的市場化路徑缺失是銀行“惜貸”的最主要原因。二是農村土地價值不高。深入調查發現，當前客戶經理在做貸款決策時，抵押土地產權的穩定性、產權市場價格也是考慮的因素。產權明晰、穩定、城鎮化程度高、市場價值較高的土地更受歡迎。調查樣本顯示，對于土地價值，僅有3人表示土地價值高，24人認為土地價值一般，43人認為土地價值低。這表明，土地價值不高是銀行“惜貸”的次要因素。農業的低效化與風險性、土地經營收益不確定性，也加劇了銀行對土地價值的判斷難度。三是土地社保功能的替代品缺失。從擁有承包權的農戶方面，考量銀行實現抵押權的難易程度，課題組設計了兩個問題：其一，農村土地是農民生活的基本保障嗎？在調查樣本中，97人回答是，占總樣本的95.1%。對農民而言，土地不僅具有經濟意義上的生產功能，還有社會意義上的保障功能。其二，客戶違約后銀行實現抵押權的難度如何。在調查樣本中，85人認為很難，其中67人認為“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的壓力與威脅對農戶而言難以實現。四是相關配套不夠健全。針對抵押相關制度方面的約束，課題組設置了抵押權評估問題、抵押品處置風險、地方政策導向變更風險、相關法律法規不健全等四個選項。在調查樣本中，分別有18人、46人、6人、32人作出了相應選擇。這表明，銀行對地方政府政策導向比較肯定，對抵押物評估問題有所顧忌，對健全相關法律法規比較期待，但對抵押品處置風險擔憂明顯。

（二）貸款基本要素分析。調查結果顯示，93.1%信貸客戶經理認為泗洪縣農村土地經營權抵押貸款有關配套基本到位（政府出臺了試點工作實施方案、成立了農村產權交易所、推動土地確權辦證工作，銀行也推出了具體管理辦法），但貸款發放情況不容樂觀。結合上述90筆農村土地經營權抵押貸款的調查信息，課題組對貸款要素分析如下：

1．貸款對象。調查樣本顯示，90個借款人中，有14個家庭農場，占比15.6%；2個農業企業，占比2.2%；65個專業大戶，占比72.2%；8個專業合作社，占比8.9%；僅有1個農戶，占比1.1%。這表明，迫于地方政府的干預，銀行將貸款目標瞄準專業大戶和家庭農場等優質存量客戶。與農戶相比，這些客戶具有一定的財力基礎，即使經營風險暴露，不能歸還貸款本息，但還有其他可執行資產。此外，信貸需求強烈、生產性資金需求量大、經營風險基本可控、貸款風險相對較小，與銀行貸款供給意愿契合度較高。調查發現，具有適度的經營規模的專業大戶和家庭農場最受銀行青睞，貸款可得性最高。

2．貸款金額。根據調查樣本統計，全部貸款的平均單筆金額約為65.4萬元，其中銀行一僅發放1筆貸款，金額500萬元，平均單筆貸款金額500萬元；銀行二發放13筆貸款，金額1990萬元，平均單筆貸款金額約為153.1萬元；銀行三發放44筆貸款，金額2788萬元，平均貸款金額約為63.4萬元；銀行四發放27筆貸款，金額210萬元，平均貸款金額約為7.8萬元；銀行五發放2筆貸款，金額90萬元，平均貸款金額45萬元；銀行六發放3筆貸款，金額310萬元，平均貸款金額約為103.3萬元。受訪信貸客戶經理普遍認為，資金需求在10至20萬之間，貸款風險基本可控。這從另一方面表明，當前情況下，農村土地經營權抵押貸款對提高農戶貸款可得性，尤其是解決小農戶的“融資難”問題，尚無顯著作用。

3．貸款利率。貸款利率浮動區間為6%～10.08%，其中6%的僅有1筆，6.72%的有2筆，7%的有24筆，7.2%的有1筆，7.8%的有13筆，8.4%的有1筆，8.96%的有1筆，9%的有42筆，9.6%的有3筆，10.08%的有2筆。全部貸款的加權平均利率約為8.17%，是基準利率的1.36倍。銀行貸款定價偏高，導致客戶資金融入成本較高，影響此類貸款的吸引力。

4．貸款期限。調查結果顯示，貸款期限均為1年（含）以下，其中6個月（含）以下1筆，貸款金額30萬元；6個月（不含）至1年（含）89筆，貸款金額5858萬元。銀行未能根據實際農業生產用途、周期、現金流等因素，科學確定貸款期限、用信及還款方式。貸款期限集中度較高，全部為短期貸款，用于支付農業生產資料、人工費用等日常經營需求。未發放為農田基礎設施建設、土地整理和復墾、購置大型機械設備、投入倉儲物流，以及從事林果、苗木等生長周期較長作物的中長期貸款。

5．貸款用途。調查樣本顯示，共有85筆,金額5138萬元的貸款用于購買農資和水產養殖飼料，占全部貸款金額的87.3%；各有1筆貸款分別用于糧食收購、購畜牧養殖飼料、付土地流轉費用、支付收割費用，貸款金額600萬元，占全部貸款金額的10.2%。此外，僅有1筆金額為150萬元的貸款用于建設葡萄大棚，僅占全部貸款金額的2.5%。用途集中于生產資料的購買，表明貸款流動資金性質明顯，貸款用途結構有待優化。

6．擔保方式。調查發現，按照擔保方式分類，貸款主要實行四種模式。一是土地經營權純抵押模式。僅有14筆，占總貸款筆數的15.6%，一般用于置換老客戶存量信用貸款。二是土地經營權抵押+擔保公司擔保模式。僅有7筆，占總貸款筆數的7.8%。三是土地經營權抵押+其它擔保模式（包括個人或企業擔保、其它資產抵押）。共有66筆，占總貸款筆數的73.3%。附加擔保的條件與其他類型貸款相比并無顯著降低，而且這些貸款客戶大部分并非新增，而是由原先的擔保貸款客戶轉變而來。四是擔保公司擔保貸款，以土地經營權為反擔保模式。僅有3筆，占總貸款筆數的3.3%，而此類貸款其實并非嚴格意義上的土地經營權抵押貸款。這表明土地經營權抵押的增信功能微弱，銀行對土地經營權這一特殊抵押品的產權變現難度心生畏懼，直接抑制了銀行開展業務的積極性。

三、基本結論及政策建議

綜合以上分析，筆者認為，當前農村土地經營權抵押貸款的主要動力來源于地方政府的行政干預，存在政策性強、供給意愿低的現象，具體表現在銀行開展業務的主動性、積極性有待提高，貸款要素不夠科學、貸款結構不夠合理、土地經營權抵押的增信功能不高、對其他擔保的依賴過大等方面。建議做好以下工作：

（一）完善相關配套政策，夯實土地流轉基礎。

一是提高農村土地產權的穩定性。從法律層面使農村土地徹底“還權賦能”，而非僅僅“確權頒證”，即還土地經營權以完整的使用權、收益權、處置權，全面釋放農村土地的市場價值，掃除銀行開展土地經營權抵押貸款業務的現實障礙。二是完善農村社會保障體系。將城鄉一體化社會保障政策落實到位，弱化土地社保功能，還土地作為生產要素的根本屬性，使農戶從依附土地保障的狀態下解放出來，緩釋銀行依法處置土地經營權的隱形壓力。三是建立相關激勵機制。通過財政補貼、適當放寬貸款撥備、減免相關稅費、實行差別化存款準備制度、資產證券化、發行專項金融債等形式，降低銀行經營成本，調動銀行放貸積極性。四是建立土地價值評估體系。制定科學合理的土地價值評價標準，建設全省乃至全國統一的農村土地估價體系，同時引入彈性價格機制，采用市價法、成本法、收益現值法等評估方法，確定合理的土地價值。

（二）構建銀保合作模式，探索貸款風險緩釋及補償新路徑。借力保險分散風險、經濟補償功能，尋找貸款風險處置的市場化路徑，促進農村土地經營權抵押貸款可持續發展。按照“政府支持、市場運作”原則，促進銀保合作，加強保險產品的設計與研發，參照財產保險和機動車輛保險的運作原理，試行農村土地經營權抵押貸款“雙保險”。具體而言，將貸款保險分為強制險和商業險兩類。一是“貸款違約責任強制險”，屬貸款保證保險性質。強制借款人投保，一旦其違約，銀行即可獲得限額賠償。二是“貸款違約商業險”，屬于貸款信用保險性質。由銀行依據自愿原則購買，一旦借款客戶違約，即可獲得限額賠償。保險人為政策性保險公司，或者資質良好的商業性保險公司，政府給于專向財政補貼，保單所有人、被保險人、受益人均為銀行。

（三）完善貸款要素設計，提高客戶滿意度。一是貸款額度應根據實際資金需求、承貸能力、抵押物的評估價值綜合確定，同時不超過客戶最高綜合授信額度，且不超過貸款期間借款人的農業生產經營收入現金流的50%。二是根據客戶信用程度和貸款風險度，即借款人的資信狀況、償債能力、農村土地經營權市場價格、權利變現難易程度、貸款期限等進行科學的貸款定價。三是按照農業生產用途、周期和現金流等確定貸款期限。對于從事小麥、水稻等生長周期較短的糧食作物，用于支付農業生產資料、人工費用等日常經營需求的，貸款期限不超過1年。對于用途為農田基礎設施建設、土地整理和復墾、購置大型機械設備、投入倉儲物流，以及從事林木、苗木等生長周期較長的經濟作物，期限為5年以內。四是重視借款人在承包或流轉土地范圍內從事農業生產經營的各項融資需求，拓寬貸款用途。例如，土地整理、復墾；道路、灌溉、大棚等基礎設施建設；農機、生產資料購置；人工費用支付；倉儲、物流等流通環節費用；后續租金支付等。五是根據土地經營權類型、租金繳納方式、流轉市場發育情況，選用適當的評估方式，科學確定抵押率。制定科學合理的土地價值評價標準，建設統一的農村土地估價體系，同時規定較為規范的操作程序。引入彈性價格機制，采用市價法、成本法、收益現值法等具體評估方法，確定合理的土地流轉價格。六是根據客戶農業生產經營和實際需求采取一次或分次放款的用信方式。貸款期限在1年以內（含）的，可采取利隨本清、一次還本分期付息、分期還本付息等還款方式；貸款期限在1年以上的，采取分期還款方式，但還款間隔不得長于1年。