建國以來職業教育產教結合政策的回顧與分析

吳長漢，. 夢

（天津職業技術師范大.職業教育學院，天.300222）

建國以來職業教育產教結合政策的回顧與分析

吳長漢，. 夢

（天津職業技術師范大.職業教育學院，天.300222）

. 要：產教結合是當前大力發展職業教育的必由之路，自建國以來，國家和各地方政府出臺了一系列支持和引導職業教育開展產教結合、校企合作辦學的制度和政策，大致經歷了整頓初創、恢復重建、改革探索和深化發展四個時期。從未來發展趨勢看產教結合制度將由簡單結合上升為深度融合；由政策的宏觀引導走向法律的強制保障；服務對象從面向全國轉向服務地方；合作形式也會朝著更加多元化的方向發展。

產教結合；校企合作；制度；政策；趨勢

產教結合是聯結職業教育與社會經濟的重要紐帶，是當前我國職業教育辦學的基本原則和主要模式，也是世界各國發展職教事業的趨勢與路徑。2015年10月3日，教育部出臺的《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018）》明確指出，發展職業教育“要擴大優質教育資源，推動職教集團化辦學，增強院校辦學活力，發揮企業辦學主體的作用；加強技術技能積累，深化校企合作發展。”[1]同時也鼓勵各地方根據需要出臺相關政策法規來促進職業教育產教結合的發展。通過對建國以來有關產教結合政策的梳理，了解我國產教結合制度保障上的現狀，進一步分析其中的不足，對相關制度的完善和校企合作的深入發展具有重要意義。

一、產教結合政策的歷史回顧

“產教結合”并非現代職業教育的產物，其源頭可追溯至以“師傅帶徒弟”的形式開展的“古代學徒制”教學，到了近代洋務運動時期，實業家們以“舉業興學”的形式培育工業人才。民國初期，黃炎培先生提出“手腦并用，學做合一”的理念，成為其職業教育思想中的重要組成部分；陶行知先生提出“教學做合一”理論，開創了“產教聯辦”的學校。新中國成立后，“產教結合”的辦學模式逐步以教育政策的形式被確立下來，成為發展職業教育的重要形式。建國后的“產教結合”制度依據發展程度的不同，可劃為整頓初創、恢復重建、改革探索和深化發展四個歷史時期。

（一）整頓初創期（1949-1977）

建國初期，我國學習蘇聯模式率先發展重工業，急需一批技術型勞動者。在接收和整頓舊教育體制下確立了新中國教育方針，提出“教育必須為國家建設服務，學校必須為工農開門。”[2]1952年3月31日，政務院頒布《關于整頓和發展中等技術教育的指示》，把中等職業技術教育改由各級政府、教育部門和各主要廠礦、企業、農場合作共辦。1954年5月24日，中共中央轉發了教育部黨組《關于解決高小和初中畢業生學習與從事生產勞動問題的請示報告》，指出農村畢業生應從事工農業及其他生產勞動。1955年4月，在第一次全國工人技術學校校長會議上，《關于提高教學工作質量的決議》提出生產實習教學是技工學校工作的主要部分，必須按照教學任務和生產相結合的原則進行，同時也明確實踐教學在職業教育當中的重要地位。

1958年以《關于教育工作的指示》為標志掀起了一場教育革命，提出“教育要為無產階級政治服務，與生產勞動相結合”。同年3月19日，教育部下發《關于中等專業學校組織部分學生下放勞動以解決1956年招生過多問題的意見》，劉少奇同志在5月份召開的中共中央政治局擴大會議上提出“兩種勞動制度、兩種教育制度并行”的辦學思想，9月19日中共中央、國務院發布《關于教育工作的指示》，強調：“在一切學校中，必須把生產勞動列為正式課程。今后的方向是學校辦工廠和農場”，實行“國家辦學與廠礦、企業、農業合作社辦學并舉”的新路子，確立校辦工廠或農場的產教結合形式。這一模式取得顯著成效，到1958年底，中專學校新增1330所，學生猛增65萬余人，技工學校增至417所，學生增加到了16.9萬人。[3]

（二）恢復重建期（1978-1990）

大躍進運動和十年浩劫期間，“兩條腿走路”的辦學方式遭到錯誤批判，產教結合進程停滯不前。1978年，改革開放后國家經濟得到恢復發展，技術技能型人才培養再次受到人們的關注。1980年，《關于中等教育結構改革的報告》中恢復了1958年提出的“全日制學校與半工半讀學校、業余學校并舉，國家辦學與業務部門、廠礦企業、人民公社辦學并舉”的方針。后來又在《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》、《關于教育體制改革的決定》等文件中強調要重視學校與企業的聯系與合作，以校企聯合辦學為紐帶，加強相關政策的引導與建設。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出要積極進行教學改革的各種試驗，增加實踐環節、自學時間和課外學習活動。1986年三部委聯合下發《關于經濟部門和教育部門加強合.促進就業前職業技術教育發展的意見》，規定學校和企業在實習、就業上要給予學生支持。同年9月，國家教委在《關于在一百個企業進行教育綜合改革實驗的通知》中要求各實驗企業對職工教育體制進行改革，建立現代企業制度。隨后諸多企業紛紛響應，廠辦學校如雨后春筍般占據全國技工學校80%之多，并探索出行業、單位聯合辦學的新模式。1989年5月10日，《關于技工學校深化改革的意見》要求技工學校的改革要加強對學生操作技能的訓練，堅持專業課和生產實習教學相結合。1990年勞動部《關于加強技工學校生產實習教學開展勤工儉學活動的意見》對這一原則又做了明確要求。

（三）改革探索期（1991-2005）

進入20世紀90年代后，為適應經濟體制轉變，以1991年國務院頒布的《關于大力發展職業技術教育的決定》（國發〔1991〕55號）為標志，我國產教結合制度進入一個改革探索的新時期。該文件名首次冠以“大力發展”一詞，明確指出要在職業教育中提倡產教結合，工學并舉的人才培養模式。1993年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》，其中也提出“在政府的指導下，廠校聯辦，走產教結合的路子”，同時鼓勵學校利用貸款發展校辦產業。9月24日，在勞動部《關于深化技工學校教育改革的決定》中鼓勵企事業單位、社會團體、民主黨派和個人開辦技工學校，讓符合條件的學校與相應的企事業單位聯合辦學。1994年，《國務院關于中國教育改革和發展綱要的實施意見》（國發〔1994〕39號）也對此做了有關表述。

1995年1月1日起施行的《中華人民共和國勞動法》第六十七、六十八條提到企業員工培訓制度和經費問題。9月1日實施的《中華人民共和國教育法》對企事業單位、社會團體等社會組織參與中等職業學校的建設與管理，以及學生的畢業實習做出了規定。同年，教育部下發的《關于普通中等專業教育（小含中師）改革與發展的意見》亦鼓勵和支持行業、企業等社會力量與學校聯合辦學。1996年，頒布的《中華人民共和國職業教育法》標志著我國職業教育從此走上法律保障的道路。該法指出“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合，為本地區經濟建設服務，與企業密切聯系，培養實用人才和熟練勞動者”。1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》提出教育與生產勞動相結合是培養全面發展人才的重要途徑，鼓勵學生在實踐中掌握職業技能。在《國務院批轉教育部面向21世紀教育振興行動計劃的通知》中還提出“產學研合作”的思想。

2002年，國務院頒布《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，《決定》再次重申《中國教育改革和發展綱要》（1993年）提出的廠校聯辦路子，充分發揮企業、行業的作用，建立社會多方參與的行業、企業指導委員會協助和推動產教結合的進程。2004年，教育部等七部門下發《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》提出“職業院校要堅持以服務為宗旨，以就業為導向，面向社會、面向市場辦學”，教育部《關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》也提出高等教育中要“應以服務為宗旨，以就業為導向，走產學研結合的發展道路”，二者都鼓勵校企之間開展“訂單式培養”、“規模化、集團化”等多種各具特色的辦學形式。

（四）深化發展期（2005 -至今）

2005年8月教育部專門召開職業教育工學結合專題座談會，商討今后職業院校人才培養模式的改革問題；11月，國務院下發《關于大力發展職業教育的決定》，強調發展職業教育要“大力推行工學結合、校企合作的培養模式，推動公辦職業學校與企業合作辦學”。2006年，國家相關部委就開展“工學結合、校企合作”具體工作出臺《教育部2006年職業教育工作要點》和《職業院校試行工學結合、半工半讀的意見》（教職成〔2006〕4號）等文件，在推進職業教育人才培養模式向工學結合、校企合作的轉變和中職學生頂崗實習等方面提出了指導意見；6月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于進一步加強高技能人才工作的意見》（中辦發〔2006〕15號），規定職業院校應結合實際與合作企業共同制定實習方案和培養計劃，同時教育部《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（教高〔2006〕16號）提出產教結合應由學校和行業、企業共同開發課程和教材，提倡高職院校要按照教育規律和市場規則辦學；8月17日，教育部《關于中等職業學校面向未升學高中畢業生開展職業教育與培訓的意見》（教職成〔2006〕13號）認為職業院校可以推行學分制和“訂單培養”的靈活模式，以便于工學交替的進行。

教育部《關于進一步深化中等職業教育教學改革的若干意見》（教職成〔2008〕8號）提出“加強校企合作，充分利用企業的資源優勢，校企共建實訓基地”，建議職業學校推行以學分制為核心的教學制度改革，鼓勵工學交替，允許學生分階段完成學業。2009年教育部《關于制定中等職業學校教學計劃的原則意見》（教職成〔2009〕2號）提出職業學校要與實習單位共同制定學生的實習計劃和評價標準。在《中等職業教育改革創新三年行動計劃》（2010-2012）中還確立“中等職業教育支撐產業建設能力提升”和“教產合作與校企一體辦學”兩大計劃，定位未來3年中等職業教育改革的主要目標是為現代產業發展服務。

2010年根據十七大關于“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略部署，7月29日頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），這是進入21世紀以來我國首個教育規劃，對指導未來十年我國教育改革和發展具有重大意義。《綱要》指出推進職業教育的教學改革要從服務經濟、促進就業出發，在人才培養模式上開展工學結合、校企合作、頂崗實習。鼓勵制定和完善促進校企合作辦學規程，推進校企合作制度化，從而調動企業參與的積極性，同時還提出“校企一體化辦學”的設想。11月27日《中等職業教育改革創新行動計劃(2010-2012年）》（教職成〔2010〕13號）發布，明確指出“職業學校和企業之間開展一體化辦學實踐，企業安排學生頂崗實習，并與學校共同制定專業教學指導方案。”同年，《國家高等職業教育發展規劃（2010-2015年）》頒布，要求高職教育改革要“以校企合作、體制機制創新為重點”，探索地方政府和行業企業共建職業教育院校新模式。2011年6月教育部出臺《關于充分發揮行業指導作用 推進職業教育改革發展的意見》（教職成〔2011〕6號），明確了行業指導職業教育的重要性、職責、重點和目標。教育部《關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》（教職成〔2011〕9號）指出，“推進產教合作對接，強化行業指導作用。發揮職教集團作用，促進校企深度合作。”旨在將職業學校的專業發展與區域經濟建設相聯系，實現不同區域和層次的職業教育協調發展；9月29日教育部《關于推進高等職業教育改革創新 引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成〔2011〕12號）提出，各地方要完善校企合作的政策法規，明確政府、行業、企業和學校在校企合作中的職責和權益，通過財政支持等政策措施優化政策環境，調動企業參與校企合作、產學結合的積極性。

2012至2013年間主要是對之前試點項目的驗收，但在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中作了“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”的表述。2014年5月，國務院頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號），明確指出，我國職業教育改革的重點在于產教深度融合，教育活動要將教學、學習、實訓相融合。為進一步加快現代職業教育體系建設進程，根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，教育部、財政部、國家發改委等六部委聯合編制《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（教發〔2014〕6號），于2014年6月26日正式頒布，將實現職業教育現代化目標的第一步定位為：“到2015年，現代職業教育體系框架初步形成，產教融合、校企合作體制基本建立，現代職業院校制度基本形成”。《規劃》中還提到在專業設置、課程內容、教學過程上要與產業需求、職業標準和生產過程相對接，實現職業教育與技術進步和生產方式變革，堅持產教融合發展，從而服務經濟和社會的轉型發展。

為實現職業教育現代化的第一個目標，2015年國家連續出臺文件推動職業教育產教結合的發展。在《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》中提出，要繼續深化校企合作，推動專科高等職業院校與當地企業合作辦學、合作育人、合作發展，鼓勵校企共建以現代學徒制為培養特色的學院。教育部《關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》（教職成〔2015〕4號）提出，支持職業教育集團化辦學，鼓勵多元主體組建職業教育集團，進而推動校企合作的擴展。2015年7月27日，《教育部關于深化職業教育教學改革 全面提高人才培養質量的若干意見》（教職成〔2015〕6號）中將企業在校企合作中的作用上升至主體地位，鼓勵企業參與到人才培養的全過程。10月21日《教育部、國家發展改革委、財政部關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》（教發〔2015〕7號）要求地方高校堅持需求為導向，服務地方經濟的發展，“深化產教融合、校企合作，促進高校科學定位、特色發展。”

除上述國家層面的政策外，進入21世紀以來，各地方政府也相繼出臺許多促進產教結合的政策法規，在一定程度上保障和推動了產教結合、校企合作制度的發展。最具代表性的為2009年3月1 日開始實施的國內首部校企合作地方性法規《寧波市職業教育校企合作促進條例》，并出臺了與之相應的實施辦法，其中對政府、學校和企業的職責、權利、義務都做了明確規定，有力地促進了當地的校企合作。2011年，《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》作為國內第一部行業性校企合作規章由北京市教委、北京市交通委聯合制定下發，實行政府主導、行業指導、企業與職業院校共同參與的多元化校企合作機制；市交通行政主管部門、教育行政主管部門負責本市交通行業的職業教育校企合作促進工作。……協調市發展改革、財政、人力社保等部門對職業教育校企合作的規劃計劃、資源配置、經費保障等給予政策支持。2012年4月18日，河南省人大審議通過《河南省職業教育校企合作促進辦法（試行）》，這是首個省級校企合作促進辦法，以政府規章的形式對校企合作的相關事項做出了規定，截至2015年底，開封、沈陽、杭州、廣州、吉林等市的校企合作條例（或促進辦法）相繼產生，湖南、江西、寧夏、廣西、山東、山西、上海等省級有關法規也陸續出臺。

經過建國60多年的發展，職業教育產教結合制度規程正逐步完善，集團化辦學和民辦職業教育也初具規模，據《教育規劃綱要（2010-2020年）》中期職業教育評估報告指出，目前全國已建成職教集團超過1000個，吸引近3萬家企業參與其中，覆蓋了60%以上的職業院校，現代職業教育體系框架基本形成。

二、建國以來產教結合政策的歷史分析

職業院校實施產教結合、校企合作既符合職業教育發展規律，也符合當前我國市場經濟發展需求。新中國成立以來，隨著國內環境的變化，產教結合制度也一直處于不斷發展和完善之中，這期間政策的制定主要以服務經濟發展為目的，其實施過程以政府統籌引導為動力。

（一）以服務經濟需要為目的

職業教育與普通教育不同，它是和社會經濟發展緊密聯系的一種教育形態。過去不同時期的產教結合政策都是以當時國內經濟形勢的變化為依據，引導職業教育走產教結合之路，為國家經濟建設服務。例如，在過渡時期主要是為了培養技術工人以適應工業建設的需要；改革開放后出臺的政策是基于恢復經濟的客觀現實；90年代后的職業教育改革則是為了適應國家經濟體制改革的浪潮；跨入21世紀后，由于我國產業結構的調整，加之高等教育大眾化帶來的影響，必須大力發展職業教育以解決現今社會人才供需失衡的矛盾。

（二）以政府統籌引導為動力

職業教育實施產教結合與普通高等教育所提的產學研結合都是一種現代化的人才培養模式。通過政府強有力的宏觀政策對產教結合進行調節與引導，對施行產教結合的企業和學校給予政策和稅收方面的充分優惠，從而提高企業參與的積極性。如《中等職業學校學生實習管理辦法》、財政部 國家稅務總局《關于企業技術創新有關企業所得稅的優惠通知》、財政部 國家稅務總局《關于企業支付學生實習報酬所得稅政策問題的通知》、國家稅務總局《關于印發<企業支付學生實習報酬稅前扣除管理辦法>的通知》等文件都對此作了規定，大大激發了企業參與校企合作的積極性，促進了經濟和社會的穩步發展。

三、產教結合政策的未來趨勢

建國以來國家與地方出臺的系列政策支持和推動了職業教育的發展，產教結合的內涵與形式得到不斷豐富和完善，職業院校教育教學改革和辦學水平也隨之提升，為社會培養了一批專業技能人才。但就發展現狀來看，目前的產教結合制度還存在著合作層次較淺、缺乏法律保障、缺少監督機制、企業參與度不高等問題，為此，政府還需在加大政策引導的同時建立相應的監督體系、完善相關法律規程，從而保障產教結合的有效進行。從未來發展趨勢上看，職業教育產教結合將由簡單合作上升為深度融合，由政策宏觀引導走向法律強制保障，進而建立相應的評價監督體系，同時，其合作形式也會繼續朝著更加多元化的方向發展。

（一）由簡單結合走向深度融合

由于多方面的原因，目前我國職業院校和企業間的產教結合可以說仍處于一種層次較淺的狀態，其基本形式都是企業為準畢業生提供一個實習崗位，且在很多時候此類合作并不對等。在2013年11月發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提到“產教融合”一詞，“產教融合”是較“產學結合”更高一層的形態，是表達產業與學校關系更加緊密且共在一個平臺上相互影響的形式。[5]“融合”不是一般意義上的“合作”，是指通過相互支持、相互滲透，最終達到一種互通互融、你中有我、我中有你的和諧狀態。近年來提出的“集團化辦學”、“現代學徒制”等職業教育新名詞就是對產教結合內涵的豐富，同時也是“融合”的一種表現形式。由此，政府要繼續加大政策支持力度，引導產教雙方由簡單“結合”走向深度“融合”，甚至也可以作為多元辦學主體的一方參與其中。

（二）從政策引導走向法制保障

由于缺乏法律制度的保障，歷史上的校企合作可以說雙方“各自為政”，在設計利益和責任方面難以達成共識。目前僅有的一部《中華人民共和國職業教育法》也只是概括性地從宏觀層面規定了企業和學校在開展合作時應該怎么做的義務，近年所頒布的政策也多以“意見”、“通知”等形式出現，僅從宏觀政策上予以引導，缺乏具體的可操作性。正如一些學者所意識到，現行的《中華人民共和國職業教育法》描述過于籠統，剛性約束太少，倡導性建議太多，導致一些法律關系主體雖不履行義務卻不必承擔責任，最終使法律條文成為一紙空文。[6]而像德國、日本一些職業教育較為發達的國家在這方面都有嚴格的法律措施，對參與主體法律上的責、權、利都做了明確具體的規定。在全面實施“依法治國”大背景下，把校企合作、產教結合納入法律法規層面，通過從中央到地方的具體立法來明確產教結合中各個參與主體的法律地位，并建立相應的評價標準和監督體系，從而約束校企雙方的行為、保障合作制度的長效進行是未來產教結合政策發展的必然趨勢，也是目前國家和各地方政府努力的方向。

（三）由面向國家轉向服務地方

以前的職業教育一直強調為國家經濟建設服務，培養面向全社會的技術技能人才，這使很多職業學校顯得“心有余而力不足”。在教育部、國家發展改革委、財政部《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》（教發〔2015〕7號）中就提出，地方高校要結合當地實際，科學定位以服務地方經濟的發展。在職業教育辦學上“簡政放權”，賦予職業院校和教育管理部門更多的權利，結合當地產業的實際需求，靈活創辦具有區域特色的職業院校，促進地方產業、行業和區域經濟的協調發展。這既可以作為校企合作的一個契機，也是解決當前區域經濟發展不平衡這一突出問題的有效途徑。

（四）從簡單合作走向多元辦學

盡管現在產教結合的具體操作呈現多種不同形式，如“訂單培養”、“輪崗實習”、“工學交替”等，但就其本質上看大多數仍停留在短期、松散的合作層面上，這種合作所培養的學生難以滿足社會和企業長期發展的需求，同時也降低了企業參與產教結合的積極性。《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（教發〔2014〕6號）指出“增加非全日制職業教育在職業教育中的比重，發展工學交替、雙元制、學徒制、半工半讀、遠程教育等各種靈活學習方式的職業教育”。伴隨著職業教育改革的深入，“產教結合”的形式將會朝著更加靈活、多元的樣態發展。探索靈活、多元的辦學形式不僅有利于促進產教結合制度的深化發展，亦可以發掘職業院校的辦學潛力，充分發揮產業群和教育群的強大合力。

[1] 教育部.高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018）[P/OL].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_737/s3877/201511/t20151102_216985.html.

[2] 金鐵寬.等.中華人民共和國教育大事記[M].濟南:山東教育出版社，1995：11.

[3] 聞友信.楊金梅等.職業教育史[M]. 海口:海南出版社，2000：66

[4] 教育部.《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》[P/OL].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201406/t20140623_170737.html.

[5] 王丹中.基點·形態·本質:產教融合的內涵分析[J].職教論壇，2014（35）：79-82.

[6] 程方平.《職業教育法》十年再思考[J].教育與職業，2006（19）：20-21.

（責任編輯：.旻）

Review on Policies of Combining Education with Industries in Vocational Education since the Founding of the People’s Republic of China

WU Chang-han，JIN Meng
(Tianjin University of Technology and Education, Tianjin, 300222 China)

Combining vocational education with industries is an important way to the development of vocational education. Since the founding of the People’s Republic of China, the state government and local governments have issued a series of policies to support it. The cooperation between vocational colleges and industries is roughly divided into four stages: consolidation, reconstruction, reform and development. The paper contends that in the future, this kind of cooperation will be deepened from simple combination to deeper integration and from macro policy guidance to compulsory protection of law. Their service groups will be changed from the state category to the local one and their cooperation will be in more various dimensions.

combining education with industries.school-enterprise cooperation.system.policy.trend

G71...

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1674-8689（2016）02-0001-05

2016-04-02

吳長漢（1991-），男，廣西賀州人，天津職業技術師范大學職業教育學院職業技術教育學專業2015級碩士研究生，研究方向：職業教育基本理論與政策。..夢 （1994-），女，吉林長春人，天津職業技術師范大學職業教育學院教育學原理專業2015級碩士研究生，研究方向：職業發展與職業生涯設計。