市場經濟與行政權力關系的法治考量

■ 魏建新　副教授（天津師范大學　天津　300387）

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市場經濟與行政權力關系的法治考量

■ 魏建新副教授（天津師范大學天津300387）

內容摘要：市場經濟作為法治經濟決定了政府權力必須依法干預經濟，法治對權力的“惡性假定”決定了對政府干預經濟權力的防范和慎求。新時期經濟體制的轉型現實，決定了經濟行政權力必須進行法律界定：明確規定經濟行政權力行使的法律邊界，確立市場主體的權利即經濟行政權力的行使界限，確保經濟行政權力在市場經濟中的中立地位。

關鍵詞：行政權力市場經濟法治市場主體

行政權力與市場經濟關系的法律分析

從法律上給予市場經濟中的政府權力定位，前提在于良性發展的市場經濟對于政府權力的依賴和政府權力的行使必須以市場經濟的內在性作用為條件。

市場經濟作為法治經濟決定了政府權力必須依法干預經濟。市場經濟是一種分權決策經濟，市場主體既是獨立的利益主體，又是獨立的決策主體，個體的經濟行為通過市場而獲得經濟利益，所有的主體都必須共同遵守一定的準則，這就是法律。政府進入市場，干預經濟也必須遵守這一規則，在市場有效起作用的領域，法律就為政府權力設定禁區，嚴格控制政府權力，如果要達到這一要求，其唯一的結論就是，一切政府權力行為必然是法律行為，政府所有的行政行為都應當盡可能地受到法律嚴格規制。“市場失靈”的存在并不意味著政府為所欲為，政府干預的“失靈”和有限性也表明法律應當為政府明確一個干預底線，以便從法律上消除政府的不當干預和由此而產生的消極后果。即使在干預的自由裁量權限內，法律也要求政府出于正當考慮來行使其裁量權。

法治對權力的“惡性假定”決定了對政府干預經濟權力的防范和慎求。政府權力是一種“合法傷害”的強制性力量。權力的掌握者與普通人相比，并不具有超人的利他意識，作為理性地追求自身效用最大化的“經濟人”，決定了他們在市場上也可能以個人利益第一的原則行事。政府作為權力的行使者，有時不能完全代表社會公共利益、整體利益，而往往為一些有影響的特殊利益集團所左右。因而當權力不是以一種社會公共利益面目進入市場時，公平競爭的市場馬上就會傾斜：某一特殊集團就利用獨立的生產經營權實施市場壟斷，行業管理部門利用行業管理權實施控制和操縱，地區之間為保護地方利益而實行封鎖。權力的非公共使用使市場經濟遭受極大破壞，以致其扭曲變形。“人們自己創造出了政府，但又不滿意它的行為，于是要想方設法加以糾正……”基于此，在政府干預經濟活動時，必須對其經濟權力進行防范和慎求。

當前經濟轉型現實決定了政府干預經濟的權力必須重新配置。我國原有的計劃經濟體制慣性在仍然存在，支撐計劃的權威是不受約束的行政權力，其實質是個人權力，只要首長的批條或首肯就可以得到優惠政策、計劃列項、財政上繳的減免、信貸規模的增加、外匯額度、進出口配額和特別許可證等。計劃經濟本質上就是“人治經濟”。經濟體制轉型就是要把“人治經濟”轉變為法治經濟，非法治下的審批轉變為法治下的適當干預，變權力本位為權利本位，規范政府行為，變審批經濟為自主經濟，變核準主義為準則主義。由于我國市場經濟的建立不是自發過程而是改良轉變，有突進的特點，政府權力在干預經濟時顯得無所適從。在如何處理行政權力干預經濟時面臨的任務是兩方面的，既要限制、取消某些行政權力的同時，亦要強化、增加某些行政權力。對行政權力的行使上既要破舊還要立新，不僅要體現在政府干預經濟的范圍上，還要體現在干預的手段和方式上。

行政權力與市場主體的關系分析

我國的市場經濟脫胎于計劃經濟體制，行政權力的行使者——政府往往也擁有市場主體的一些權利，而一些企業組織也擁有部分行政權力，行政權力作為公權力就與這些經濟活動中的私權利（所有權和經營權）存在著或遠或近的關系，這就決定著不同類型的市場主體權利接受行政權力的影響（如保護、侵害、平等對待等）會各不相同。

第一種類型，行政權力與市場主體經營權聯系密切。在我國當前的經濟活動中，有一種主體既有完全的財產所有權，又有獨立的市場經營權，還有一定的行政性權力。這種主體的典型代表就是既作為公司，又作為行政機關。例如根據《煙草專賣法》成立的中國煙草總公司和國家煙草專賣局及其各地分公司和煙草專賣局，同樣的主體還有鹽業公司和鹽務管理局的關系。在這些行業中公司與行政機關不分，大多都行使行政管理職能性質的行政權力。在經濟活動中容易形成的弊端就是行業壟斷、攫取暴利或官僚主義、效率低下。

第二種類型，行政權力與市場主體的所有權聯系密切。這主要表現在我國國有企業的財產所有權和對國有企業的行政監管權的關系上。政府作為國家的代表，對國有企業行使資產的所有權，擁有行政職能的行政機關行使對國有企業的市場監督管理權。雖然國有企業擁有自主經營權，但這種對國有資產使用支配權都是不完全的法人經營權。在經濟活動中，對于國有企業的經營權，政府既可以從所有權人的身份干預，又可以從市場管理者的身份干預，或者把所有權和行政權混合使用進行干預。因此在經濟活動中，由于這種雙重身份的不當干預而產生兩大惡果：一是容易形成這一企業的市場壟斷，破壞了市場經濟的統一、平等和自由；二是造成企業經營的官僚化，而非以獨立的市場主體經營去獲取利益的最大化，使企業淪為行政機關的附庸。

第三種類型，行政權力完全獨立于市場主體權利。這類行政權力是政府作為管理者干預經濟活動的權力，從權力的內涵上可分為二個層次。一種是宏觀的市場調控權，通過“政府調節市場，市場引導企業”模式進行；另一種是微觀的市場監管權，這是各個經濟行政管理機關對市場主體直接進行監督管理的權力。這種對市場干預的權力也易于被濫用，在法律缺席情況下經常表現為權錢交易，或者出現拉贊助、亂攤派、亂收費等現象。行政權力成為某些政府官員獲取私利的工具，他們可以借助于行政權力干預市場來增加某個行業或企業的利潤，人為地制造出利潤，要求這些獲得利益的市場主體向其“進貢”，他們也可以濫用經濟行政權力產生的結果使一些市場主體利益受損失作為威脅，迫使這些市場主體割讓部分既得利益給他們。“行政權的支配力和強制力孕育著權力的任意性和腐化性”。在市場發育程度較低的市場經濟發展初期，市場經濟的法治化程度越低，行政權力干預就越廣泛，干預的自由裁量權就越大，政府的腐敗行為越盛行，市場主體的不法活動就越猖獗。

經濟行政權力的法律界定

（一）明確規定經濟行政權力行使的法律邊界

第一，依法規定經濟行政權力的權源和目的。經濟行政權力作為一種公權，它與私權的權源上有著本質的不同，私權是市場主體的固有權利，經濟行政權力和所有的公權一樣，它并不是政府所固有的權力，而是一國公民為了經濟良性發展而通過法律賦予政府的行政職責和法律義務。經濟行政權行使的目的不是為了政府利益，更不是行業利益和部門、地方利益，而是為了市場經濟的整體利益，為了維護和實現市場主體的經濟權利，其只能是一種實現權利的手段。

第二，經濟行政權的法律界定必須采取“顯性界定法”。市場主體的權利是一種可以推定的權利，只要法律未禁止的都是市場主體所隱含的權利。根據“法律保留”原則，經濟行政權力在法律上只能采取列舉式規定的方法，通過“權力清單”來窮盡行政權力范圍和權能，這是經濟行政權力行使的界限，也是經濟行政權力的行使合法性、正當性的明確判斷標準。如對社會有限資源（包括消費資料、生產資料、信貸等）的行政權力分配過程中，依法明確規定公開享有分配權力的機構、權限、活動范圍、分配的依據和標準等。

第三，對經濟行政權力的結構進行分化和相互制衡。“一個發達的法律制度經常試圖阻礙壓制權力結構的出現，其依賴的一個重要手段便是通過在個人和群體中廣泛分配權利以達到權力的分散和平衡”。為了防止過多、過大的經濟行政權集中于某一行政部門、某一個政府官員，經濟行政權力領域要進行有效的分化，這不僅是社會分工的專業化程度提高的需要，防止某一經濟行政權的多部門重復行使和交叉爭權，同樣也是權力法治的需要，經濟行政權力之間互為監督和相互制約，也是確保行政權力對經濟活動的依法、正當、有效的干預。

（二）市場主體的權利即經濟行政權力的行使界限

第一，市場主體權利是經濟行政權力的基礎。在公民權利與政府權力的關系上，應當以權利為本，權力是為權利服務的。權利與權力之間應以權利為本位，權利與權力的關系應當是：權力以權利為前提；權力以保障權利為目的；權力以權利為界限。市場經濟下市場主體所擁有的權利（如財產所有權和獨立經營權），都是典型的私權。根據“私法自治”理論，私域是整個社會的基礎，私法是整個法制的基礎，私法較之公法具有優越地位，設立公法的目的在于保障私權的實現，私權非有重大的正當事由不受公權力主體限制和剝奪。市場主體的權利作為私法上的權利，所涉及的是“自治領域”，作為公權力的經濟行政權力不僅不可觸及，而且還有保護其完整性、獨立性的義務。

第二，法律應盡可能多地明確市場主體的經濟權利。在市場經濟中，政府與市場主體的關系不僅僅是單純的行政管理關系，還有作為民事主體的政府與市場主體的平等民事關系，決不能混淆這兩種關系，決不允許作為民事主體的政府把行政權力介入到民事關系中。在法律的規定中要盡可能多地明確市場主體的經濟權利，作為民事主體的市場主體首先擁有的是財產所有權，這既包括利益歸屬的靜態權利，還包括市場上加以充分利用的動態權利，此外還擁有對國有資源和集體資源的利用權、自主勞動權、自愿交易權等經營權。當然，市場主體權利不同于政府權力的形式，表現在其還有眾多隱含在法律中隨時可以推定的權利。

第三，賦予市場主體制約經濟行政權力的民主權利。市場主體的私權本身就具有對抗公權行政權的效力，構成了對行政權力的一種制約。在市場經濟中主要是通過賦予市場主體三種程序性權利來制約經濟行政權力：一是參與式權利，通過參與經濟行政權力行使的過程來制約經濟行政權力；二是壓力式權利，通過在經濟行政活動中的申請、知情、抗辯等方式來形成對經濟行政權力行使的壓力；三是監督式權利，通過批評、建議、復議、訴訟的活動來監督經濟行政權力。

（三）確保經濟行政權力在市場經濟中的中立地位

第一，確保經濟行政權力的精簡高效行使。政府從過多的經濟活動中退出來，扔掉計劃經濟時期權力，走向“小政府大市場”的管理模式，把更多事情交給“看不見的手”即市場去調節。減少不必要的經濟行政權力意味著縮小政府規模，減少各層擁有經濟行政權力的大小官員，減少濫用經濟行政權力創租、尋租的機會，“由于政府在配置資源中起著舉足輕重的作用，就使得政府成為了各種利益集團尋租的獵物”。把權力尋租的可能性限制在最小范圍內，并且精簡的政府也大大便于對行政權力監督。此外在經濟管理中，要杜絕搞個人審批，以推廣招標、拍賣等市場經濟的手段和制度，防止經濟行政權力的非公共運用。

第二，除非公益目的，切斷經濟行政權與所有權、經營權的嫁接，減少權力尋租的機會。政府可以消除市場形成的壟斷，然而在所有的壟斷中，最嚴重的恰恰是政府壟斷，因為最可怕的壟斷不是市場壟斷而是權力壟斷，以保護市場、保護有序競爭為名展開的種種政府管制，更易于轉化為政府壟斷。因此，除少數公用性行業外，在大多數行業，不得利用政府權力限制其他企業自由進出，不得設置進入市場的人為障礙。對許多公用性行業和服務性行業禁止獨家公司壟斷，政府不得為這種壟斷提供直接或間接保護。

第三，取消市場主體的各種特權。市場經濟是公平競爭的經濟，市場經濟必然要確保市場競爭主體的平等地位。因此，除非為公益目的，理應廢除各種各樣的優惠政策和稅繳減免的特權，取消不同市場主體之間的差別對待，取消各種五花八門的違反公平競爭的做法，任何政府部門都沒有特殊的經濟行政權力，經濟行政權力的目的只能是確立一個平等、有序、公平的市場競爭秩序。

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中圖分類號：◆F126

文獻標識碼：A

基金項目：▲本文系筆者主持教育部人文社會科學研究規劃青年基金項目（項目編號：12YJC820107）的階段性成果