論城鄉職業教育差異性及統籌發展

李亞楠，盛子強，常立生

（河北科技師范學院 職教研究所，河北 秦皇島 066004）

論城鄉職業教育差異性及統籌發展

李亞楠，盛子強，常立生

（河北科技師范學院 職教研究所，河北 秦皇島 066004）

當前我國正處于城鄉統籌發展的新的歷史時期，職業教育如何城鄉統籌發展也是教育領域普遍關注的問題。通過對我國城鄉職業教育的深入分析，總結我國城鄉職業教育的不同特點。根據其發展共性和個性，按照求同存異的原則，城鄉職業教育應在戰略上統一考慮、措施上統一安排、策略上按照自身的特點和規律運行，最終實現統籌發展。

城鎮職業教育；農村職業教育；特點；統籌發展

進入新世紀，隨著黨和國家城鄉統籌發展戰略的實施，我國職業教育領域積極推行城鄉統籌，開展東部與西部、農村與城市聯合招生合作辦學，發展以城帶鄉集團化辦學，實施中等職業教育農村家庭和城市低收入家庭學生助學金資助制度和農村貧困家庭學生和涉農專業免學費制度等。但總的來看，職業教育城鄉統籌還處于起步階段，發展還很不健全。為進一步落實中共中央教育發展戰略，推動職業教育城鄉統籌發展，我們有必要了解城鄉職業教育各自的特點，掌握它們的共性和個性，尋找著力點，從而推動職業教育城鄉統籌發展。

一、城鄉職業教育特點

（一）農村職業教育特點

目前對農村職業教育有兩種觀點，一是在農村的職業教育，另一種是為農村的職業教育。我們所談的農村職業教育是指前一種，即指縣及其以下的職業教育，此種類型的職業教育，因其服務對象和發展水平的不同，呈現出如下特征：

1.教育對象的廣泛性。農村職業教育以服務“三農”為根本宗旨，以提高農村勞動者知識和技能水平為手段，為當地經濟建設和社會發展培養所需人才，教育對象十分廣泛。

一是就業前接受職業教育的農村各類職業學校在校就讀學生，還包括那些因為各種原因未能升學而準備回農村就業創業，同時未接受職業技能培訓的畢業于普通中學且即將走向社會的初高中畢業生。對此部分人的培養培訓應該是農村職業學校的主要任務，使他們在入職前具備一定的職業知識和技能。

二是入職以后需要接受專業教育及繼續教育的勞動者。隨著信息化時代的來臨，大量新職業涌現，伴隨而來的是許多舊職業的消亡，從業者職業轉換速度明顯加快。過去那種“一招鮮，吃遍天”、“手藝在身，袖里吞金”的時代已經一去不復返。相應的，廣大職業農民、農民工、鄉鎮企業職工及各行各業專業技術人員和管理人員等，也必然需要接受職業轉換教育和繼續教育。這部分人是農村職業教育對象的重要組成部分。

可見，農村職業教育比城市職業教育具有更廣泛的教育對象。

2.教育內容的地域性。由于職業教育與當地社會經濟聯系的天然緊密性，決定職業教育發展必須適應當地社會經濟發展水平。我國農村自然和經濟社會條件差異巨大，發展基礎參差不齊，必然導致經濟水平的差異性和發展的不平衡性，使得農村職業教育的內容也必然呈現出明顯的地域性。其原因主要表現在兩個方面：一個是由于自然條件差異所形成的地方性，最明顯的是農業職業教育；另一個是由于發達程度不同，專業和行業技術基礎不同所形成的地方性。這二者是相互聯系和不可分割的。改革開放以來，我國農村社會經濟發展變化極為快速，尤其是十八大以來，圍繞新農村建設和新型職業農民培養，農村經濟發展也由以前關注量的提升轉向內涵發展，農村職業教育也必然要進行調整，在專業設置、培養目標、教學組織形式等方面尤其要不斷地適應地方經濟發展和社會主義新農村建設的需要。

3.教育實施主體和教育形式的多樣性。由于農村地域廣闊，產業結構和經濟社會條件千差萬別，教育需求存在多樣性，加之教育對象的廣泛性，客觀上要求農村職業教育在教育形式上更加靈活多樣，按需辦學。其靈活性主要表現在：

一是辦學主體要多樣多元。建國以來，我國大部分時間實行的是農村支援城市的發展戰略，新世紀以來房地產開發熱，又使許多地區依賴土地財政而不可自拔。土地財政其實質就是對農民生存之本——土地的無情掠奪。多年來政策的偏差導致農村經濟發展水平低，在職業教育辦學主體上強調政府責任是對的，但僅僅依靠政府就使得政府力不從心。因此，必須調動社會各界的積極性來辦學。除了國家興辦外，還有集體、團體、個人辦，既要教育部門興辦，更要依托部門辦、合作社辦、企業辦、鄉鎮辦、村辦的學校，還要積極開展聯合辦學，實行行業聯辦、校廠（場）聯辦、校鄉聯辦、村鄉委托辦等。

二是辦學形式靈活多樣。發展全日制的職業學校是重點，同時也要注重發展非全日制形式的職業學校；既要重視學校形式的教育，也要重視產教結合、廠（場）校結合、校廠站結合等辦學形式；既要重視發展單純的職業教育，也要重視職普融通、職普滲透。

三是學制多樣靈活，根據培養對象和培養目標，靈活確定學制，既要搞好學歷教育，也要重視短期培訓，既要重視職前教育，也要重視職后教育，逐漸建立彈性的工讀結合的教學體制。

四是教學組織形式靈活。只有堅持教學組織形式的靈活性，才能使農村職業教育具有實際、實用、實效的特點，具有應變能力強、回旋余地大的優勢，才能在專門人才、熟練勞動力的培養培訓上適應農村振興百業的需要，才能較大面積地有效提高農村現有勞動力及勞動后備隊伍的素質。

4.布局的分散性。與工商業和人口聚集的城市相比，農村地域廣闊、農民分散定居。農業布局和農民居住的特點決定了農業職業教育要求具有一定的分散性。近些年來，隨著工業化和城市化進程加快，農村人口減少，各地農村職業學校在布局結構調整中不斷向縣城集中，許多地區圍繞縣城建起職教中心，典型的如河北省縣縣建立職教中心，由于職業教育高度集中，遠離了農民，目前許多地區反過來開始搞“送教下鄉”。農村職業學校布局的分散性突出表現在以下三個方面：

一是職業學校布局的分散性。農村職業學校基本依托農村人口較集中的地區進行布局，可能是鄉鎮、也可能是縣城。與城市職業學校相比，表現出一定的分散性。農村職業學校的分散性，雖有利于受教育者就近求學，但由于受規模的影響，不利于提高辦學效益。

二是農村職業學校與現代企業之間的分散性。由于受多年來城鄉分割體制的束縛，我國城鄉二元社會結構明顯，從總體上看，縣域經濟的發展水平還比較低，縣域企業規模小、技術水平低、經濟實力差，許多地區（尤其是中西部地區）的農村職業學校很難依托縣域企業開展職業教育，產教結合具有較大的難度，不利于農村職業學校的發展。

5.辦學的綜合性。農村是一個區域性概念，農村職業教育是面向“三農”的教育，農業的多樣性、農民就業的多向性、農村經濟的多元性，決定農村職業教育必須具有綜合性。既要滿足農民在農村就業的需要，也要滿足農民轉移城鎮的需要；既要滿足發展農業的需要，也要滿足農民從事非農產業的需要；既要滿足傳統農民的需要，也要滿足新生代農民的需要；既要滿足就業的需要，也要滿足升學的需要等。農村職業教育多方面的需求，要求農村職業教育必須進行綜合辦學。

6.政府的統籌性。由于歷史和產業的原因，我國城鄉在經濟社會發展水平上還存在較大差距。從目前來看，我國的“三農”問題主要表現在以下幾個方面：一是農村社會經濟文化發展水平落后，農業生產集約化水平低，農村居民可支配收入常年停留在國民收入平均線以下，農村的經濟社會條件決定了農民接受職業教育的機會還比較少。同時在社會經濟產業布局中，農業還是一個弱勢產業，但在農業的肩膀上卻承擔著巨大的社會責任，而農業的比較利益低、經濟效益差的特點，決定了農村職業教育絕對離不開政府的有效統籌。從現實來看，農村職業學校的發展環境與城市職業教育還有很大的差異，農村職業學校普遍存在著辦學資金短缺、辦學條件差的客觀事實，因此，無論是從理論上還是從現實中來看，政府都應不斷增加對農村職業中學的投入和投資力度。

（二）城鎮職業教育特點

1.面向二、三產業辦學。人類的發展歷史就是一部人與自然抗爭的歷史。城鎮的出現是社會生產力發展的結果。人類社會步入現代化的門檻就是工業革命。在工業革命之后，城鎮才通過生產力的快速提升，經濟上的迅速壯大，取得了對社會生活的主宰地位。城鎮化與工業化是相輔相成的，城鎮化是工業化聚集的結果，工業化推動了城鎮化，城鎮化進一步加強了工業化，促進經濟的發展。由于信息化和交通手段的進步，城鎮化又表現出另外一種形式，就是巨型城市和城市群的出現，由此導致在國民經濟發展進程中傳統制造業比重下降，服務業比重上升并占據主導地位，在某些發達國家甚至達到70-80%，甚至更高，致使城市功能由生產中心向服務中心轉變。因此，城市職業教育必須面向工業和第三產業辦學。

2.學校專業化程度高。一方面，城鎮化過程是人口集中和產業聚集的過程。教育是一種純粹人的活動，職業教育是服務產業發展的教育，人口和產業或企業的聚集，使得職業教育不斷向城市聚集，按照分工協作理論，職業學校各自興辦有自身優勢和特色的專業，必然走向專業化發展道路。城市規模越大，職業學校越多，專業化程度越高。“業精于專”，因專業化使得城市職業學校的辦學質量也較高。另一方面，信息化浪潮席卷世界，帶領世界經濟進入后工業化時期，極大擴充了城市容量，城市功能體系變得十分龐大，由此也帶來擁堵、污染等一些負效應。為解決出現的問題，一些城市的功能開始轉換、升級和創新，同時一些超大型城市在負載量達到極限后，開始將部分功能轉移至其他地區，在一定區域內便出現了許多專業化程度高的專門性城市，如金融城市、休閑城市、旅游城市等。城市的專業化發展為職業教育專業化創造了條件。

3.辦學的市場需求大。從職業教育需求來看，城市人口和產業的聚集，使得城市職業教育需求量大、面廣。政府對職業教育投資能力較大，極大地增強了職業教育的供給能力。從人才需求來看，城市企業的聚集，為畢業生就業提供了空間。因此，引入利用市場機制可以促進城市職業教育的發展。

4.工學結合條件優越。城鎮化聚集了大量的企業，同時也是大量職業院校聚集地，在有效實施產教融合、校企合作方面具有得天獨厚的優勢。職業院校利用地緣優勢，通過和企業合作建立實習、實訓基地，通過學生到企業參加有效的頂崗實習、企業參與職業學校人才培養方案的制定等方式，強化學生動手能力的培養，能夠有效縮短職業學校學生就業的“后熟期”，培養的人才與企業需求相一致，保證辦學質量。通過充分利用企業設備、兼職教師等社會資源，從而提高辦學效益。[1]2014年6月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，規定了職業學校與企業在校企合作、工學結合方面的權利義務，為城市職業學校開展工學結合產教融合提供了國家政策層面的保障。

5.學校吸引力較強。城鎮是工業文明的發源地和聚集地，是現代經濟增長的溫床。城市往往是政治、經濟、文化中心，優良的基礎設施、良好的生活環境和相對較高的收入，容易吸引人才、留住人才，有利于提高教學質量；廣闊的就業空間給學生就業提供了相對較多的機會。因此，城市職業學校的吸引力較大。

二、職業教育城鄉統籌的主要措施

城鄉統籌發展的目標是城鄉一體化，這也是經濟社會發展的必然趨勢，但由于我國農村和城市經濟社會條件差異明顯，城鄉職業教育又各有其特點，因此，城鄉一體化并不是城市和農村同一化、統一化，而是在發展戰略上應統一考慮、發展措施上統一安排、發展策略上按照自身的特點和規律運行。

（一）省、市政府加大對農村職業教育的統籌力度

多年的實踐證明，農村職業教育需要政府統籌。我國城鄉經濟社會存在二元結構，致使城鄉職業教育資源嚴重不平衡。加之，我國職業教育管理體制是以地方為主，分級負責，長期以來農村職業教育由縣級政府負責，由于縣級財政與負擔的人口不成正比，致使投入不足，造成長期以來農村職業學校辦學條件普遍較差。從城鄉財政格局來看，2006年全國城鎮人口57706萬人，占全國總人口比重的43.9%，而2006年僅地級及以上城市（不包括市轄縣）地區生產總值達到132272億元，占全國GDP比重的63.2%。據有關學者2005年的調查數據顯示，我國縣鄉兩級財政以占全國財政總收入的21%的收入額度供養著占全國總數71%的財政供養人員，這還不包括大量的非在編人員。前些年的農民負擔畸形加重與此不無關系，同時還致使農村受教育人口與財力形成了巨大反差。[2]因此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確提出要“強化省、市（地）級政府發展農村職業教育的責任，擴大農村職業教育培訓覆蓋面。”

省市政府加大農村職業教育的統籌力度，首先盡快統籌城鄉職業學校教師工資和社會福利保障。教師是教育的第一資源和核心要素，教師隊伍的素質直接影響教學質量，目前，我國有許多縣級財政收入較低，農村職業學校教師不僅工資低，有的甚至不能及時發放，影響教師工作積極性，致使農村職業學校教師“引不進、留不住”的現象較普遍，因此職業教育城鄉統籌首先要統籌教師的工資。其次，逐步統籌城鄉投入。根據中國教育統計數據計算，2009年我國城市中學人均教育經費支出和預算內經費支出分別是6026元和4350元，而農村中學分別是5509元和3078元。以農村為主體的職業中學上述經費支出分別是5902元和3521元，而處于城市的中專學校分別是8294元和4527元，職業高中分別是城市中等專業學校的71.2%和77.8%。事實上由于農村辦學分散，專業種類較多，生均辦學經費要比城市多。當前我國正在制定中等職業學校生均撥款標準，逐步實現免學費制度，這些政策的出臺一定不能像以往城鄉分治，而應實現城鄉統一。

（二）積極辦好縣級職教中心

中國的政治體制決定了縣這一行政層級在中國政治、經濟、文化和社會發展中的基礎性作用。國家的宏觀政治、經濟、文化和社會發展政策只有在縣一級行政區域得到執行才算真正貫徹；對于中觀、微觀經濟它又可以發揮決勝負、判生死的指揮棒作用。在教育發展層面，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020）》指出：根據需要辦好縣級職教中心。在職業教育理論界也有人根據經濟學理論提出人口數量不能達到一定規模的縣市，其中等職業教育應由市級政府統籌舉辦。形成這種理論的思想基礎是多方面的，但不可排除的是“一大二公”思想在新時期的表現。縣級職教中心的發展規模應該根據其服務的縣域經濟規模正相關，可大可小，不能說人口少就不能辦縣級職教中心。在一些發達國家農業學校大多只有四五個專業，在校生幾百人。要知道學校不僅僅承擔人才培養職能，在社區建設中也發揮著非常重要的作用。[3]“對住在同一地區的人來說，學校是共同性的基礎。學校是社區居民一起參加各種活動，交換意見，協商利害關系，積累共同經驗，培養相同的回憶和歸屬感的基礎，是社區社會的共同性基礎。”[4]隨著工業化和城鎮化的發展，許多農村出現了經濟、社會、文化蕭條和衰敗的趨勢，越來越多的農村青年外出到城鎮就業，出現農業勞動力老弱化，農村經濟農業化，農業經濟副業化，農村發展空心化等現象。如果縣級職教中心再“上調”到地級市，我國農村教育綜合改革中形成的“三教統籌”、“農科教”結合將成為無源之水、無本之木。

（三）加大對涉農專業建設的力度

2003年12月中央農村工作會議指出：“全面建設小康社會，必須統籌城鄉經濟社會發展，更多地關注農村，關心農民，支持農業，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創農業和農村工作的新局面”。[5]黨的十六屆四中全會指出：“農業是安天下、穩民心的戰略產業，必須始終抓緊抓好”。黨的十七屆三中全會指出，“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。”黨的十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

2004年以來中共中央連續11年下發了以“三農”為主題的1號文件，充分體現了國家對“三農”問題的重視程度，也足以說明農業在我國現代化進程中的重要地位。我國是人口大國和農業大國，工業化的資金和技術都可以引進，唯獨農業不但不能，也不可以，必須堅持農產品自給的戰略方針。世界經濟可以一體化，但農業不可以，各國都在給予高度保護。隨著我國綜合國力的不斷增強，經濟社會發展對農業將會提出更高的要求，農業在國民經濟中的戰略地位將越來越重要。因此，政府應加大農村職業教育中涉農專業投資力度。

2009年以來，國家對涉農專業開始免費，這只能使更多的人學習涉農專業，但并不能改善涉農專業的辦學條件，只是增強涉農專業“輸血”功能，沒有增強其“造血”功能。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》在農村職業教育發展問題上明確提出要加強涉農專業建設，加大培養適應農業和農村發展需要的專業人才力度。因此，必須站在建設現代農業的高度來加強對農業職業教育的投資。

（四）城鄉職業教育要合理地分工

職業教育與經濟社會聯系緊密，辦學對經濟社會的依存度大，脫離社會經濟環境辦職業教育勢必事倍功半。目前，我國城鄉職業教育缺乏分工，城鄉職業教育沒有按照各自的特點和規律運行，致使職業教育出現無序競爭，農村職業教育在競爭中處于不斷萎縮的狀態。如目前的專業設置，許多調研結果表明，加工制造類專業比例有的省農村超過了城市。由于農村辦學條件差，尤其是在校企合作方面，致使培養出來的學生很難適應城市或發達地區的用工要求。對農村剩余勞動力的轉移培訓上，過去較多關注的是農村剩余勞動力的轉移在增加農民收入、對農業生產提供啟動資金等方面的積極作用，而較少論及農民工對于促進經濟發達地區工業化和城鎮化的作用，更少有人關注農民工的社會保障問題和融入城市問題。其視角還是更多地站在城鄉二元分割的角度，未關注整個社會的和諧均衡發展。從頂層設計城鄉統籌發展的角度關注此問題始于2004年的中央1號文件，其中明確指出 “進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分”。根據第五次人口普查資料，農民工在第二產業從業人員中占58%，在第三產業從業人員中占52%；在加工制造業從業人員中占68%，在建筑業從業人員中占80%。現實中，許多老一代農民工青壯年時期在城市和發達地區做貢獻，中年后回到了農村養老，有的甚至帶病而歸，加大了農村負擔，因此要加大發達地區和城市對農民工培訓的力度。今后在勞動力轉移培訓中輸出地和輸入地要合理分工，引導性培訓由輸出地培訓完成，職業技能培訓應由輸入地承擔，輸入地不僅要加大政府的投入，也要逐步加強企業的社會培訓責任。

（五）城市職業學校要積極支持農村職業學校的發展

2002年頒布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中，要求東西部地區、大中城市和農村學校之間要加強對口支援工作。尤其強調東部地區和大中城市在幫助西部地區和農村職業學校改善辦學條件以及培養培訓骨干教師方面的責任。在開展東西部之間職業學校之間的合作辦學、東部地區和中西部地區大中城市面向西部地區和農村招生、東部地區校長和教師到西部職業學校任職、減免學費以及現代遠程教育和培訓以及自學考試等方面都做出鼓勵性的規定。但從實際執行情況來看，無論是東部和西部、城市和農村聯合招生合作辦學，還是以城帶鄉的集團化辦學，更多的是滿足了城市和發達地區生源不足，解決用工荒等問題，對農村和西部主要是促進了當地勞動力轉移就業，對農村職業學校和當地經濟社會發展的作用比較小。因此，必須堅持“工業反哺農業，城市支持農村”的方針政策，國家采取有效措施，鼓勵東部發達地區政府和學校給予西部貧困家庭學生資助，促進教師的雙向交流，幫助改善辦學條件，提供有效的教學資源等，使西部和農村在雙方合作過程中得到更多的實惠，提高辦學水平。

[1] 曹曄.城鎮化與職業教育發展[J].職業技術教育,2010(10)：5-9.

[2] 徐勇.在鄉鎮體制改革中建立現代鄉鎮制度[J].農村工作通訊.2005(11)：20-21.

[3] 盛子強,曹曄.完善縣域現代職業教育和培訓網絡研究[J].中國職業技術教育,2012(33)：34-39.

[4] 藤田英典(日).張瓊華,許敏(譯).走出教育改革的誤區[M].北京：人民教育出版社,2000(前言).

[5] 盛子強,曹曄,趙寶柱.論面向農村的職業教育[J].中國職業技術教育,2011(3).

（責任編輯：高 旻）

On Differences of Vocational Education between Rural Areas and Urban Areas and Cooperative Development

LI Ya-nan，SHENG Zi-qiang，CHANG Li-sheng
(Ins titute of Vocational Education, Heibei Normal University of Science and Technology, Qinhuangdao, 066004 China)

The cooperative development of vocational education both in rural areas and in urban areas is an issue which arouses attention.The paper analyzes the vocational education of China in the rural areas and in the urban areas and summarizes their different characteristics.Based on the analysis, the author proposes that the vocational education in the rural and the urban areas should be thought over in planning, be arranged reasonably in types, and be intensified in measures in the light of their general and specific characters.

vocational education in rural areas；vocational education in urban areas；characters； cooperative development

G710

：A

：1674-8689（2016）04-0001-05

2016-10-24

李亞楠（1989-），女，河南新鄉人，河北科技師范學院碩士研究生，研究方向：職業教育管理。盛子強（1969-），男，河北秦皇島人，河北科技師范學院職教研究所副所長，河北省職業教育研究基地副研究員，碩士研究生導師，研究方向：職業教育管理。常立生（1982-），男，河北秦皇島人，河北科技師范學院講師，研究方向：職業教育管理。

本文系秦皇島市社科聯委托課題“秦皇島地區現代職業教育體系建設研究”（2014WT001）課題階段研究成果，主持人：辛彥懷。