關于農民住房財產權抵押貸款試點的調查思考

□王文卓

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關于農民住房財產權抵押貸款試點的調查思考

□王文卓

摘要：本文通過對江蘇省農村宅基地制度改革試點地區的專題調研，推演農民住房財產權抵押貸款相關業務行為，排查和評估業務發展前景，力求進一步完善農民住房財產權抵押貸款模式。

2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了《全國人大常委會關于授權國務院在北京大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》（以下簡稱《決定》），為“兩權”抵押貸款試點地區開展相關業務掃除了法律障礙。次日，作為全國15個、江蘇省唯一的農村宅基地制度改革試點地區，常州市武進區首單農民住房財產權抵押貸款成功發放?？偨Y首單業務的主要經驗，剖析相關問題，不僅對常州市武進區復制、推廣相關業務具有重要意義，也對全國試點地區開展相關業務具有一定的借鑒和參考價值。

一、江蘇首單農民住房財產權抵押貸款的基本情況

2015年12月28日，江南農村商業銀行成功發放了首筆農民住房財產權抵押貸款。該筆貸款借款人為武進區嘉澤鎮滿墩村農民呂某，其以自家的300平方米農房（含宅基地）不動產權作為抵押，獲得貸款50萬元，貸款期限為1年，主要用于高桿月季農業開發項目。這是全國人大常委會授權調整實施有關法律以來全國第一筆農民住房財產權抵押貸款，該借款人也以此取得全國第一份農房（宅基地）抵押不動產登記證明。截至2015年末，該區共發放農民住房財產權抵押貸款2筆。農行、交行等多家銀行機構紛紛開展貸款前期準備工作，與意向客戶溝通交流，建立客戶和項目儲備庫，抓緊實施農民住房財產權抵押貸款業務的增量擴面。

二、首單農民住房財產權抵押貸款成功發放的主要經驗

試點工作的順利推進為商業銀行創新農村抵質押擔保方式、盤活農村土地資產、拓寬農民融資渠道等提供了突破口，也積累了一定的經驗。

（一）政府部門聯動推進試點工作提質增效。

常州市武進區多管齊下、全力推動農民住房財產權抵押貸款業務落地。一是明確準入范圍，提供制度保障。制定實施了《常州市武進區農民住房財產權抵押貸款試點辦法》等相關文件，從制度層面對試點工作確定方針、給予支持。二是健全組織機制，強化部門聯動。成立黨政主要領導掛帥的農村宅基地制度改革試點工作領導小組及辦公室，統一協調試點相關工作；區建設辦、土管所重點負責轄內農房（含宅基地）的確權登記工作，為農戶及時頒發《不動產權證書》，區農委等部門共同探索建立農房抵押品價值評估體系，為銀行機構提供抵押標的價值參照。三是精選試點范圍，高效平穩推進試點業務。合理確定試點區域范圍既有利于集中力量實現試點業務零的突破，確定業務模式和標桿，也可不斷總結經驗、完善工作機制，在最小成本基礎上實現以點帶面，平穩推進，減少試點業務的波動性。四是建立風險共擔機制，緩釋農房抵押風險。區政府主導設立“兩權”抵押貸款風險補償基金，在農房所在鎮、村集體經濟組織建立回購機制，搭建區、鎮兩級農村產權交易平臺，初步構建“農民住房財產權抵押貸款業務退出通道”，緩釋信用風險，維護銀農雙方共同利益。

（二）銀行多措并舉推進試點業務及時落地。

首單試點業務的及時落地得益于銀行機構的協調推動和共同發力。一是建立高效的專項工作機制。試點銀行均建立專項工作小組，前期準備工作扎實有效。二是有針對性地設計信貸產品。試點銀行針對農民住房財產權抵押貸款的特點，專門設計了“江南家園安居貸”和“江南家園經營貸”兩款特色產品，分別適用于支持試點地區農民購買公寓房或統建房、從事生產經營的資金需求。同時制定了相應的產品管理辦法，確保試點業務具有高度的可操作性。三是創新產品定價機制。如江南農商行“江南家園經營貸”產品利率由“特色定價利率系統”確定執行利率，實際執行基準利率上浮30%，遠低于此前該行個人經營性貸款利率基準上浮70%的平均水平，真正做到讓利于客戶，彰顯試點業務的惠民實質。四是修訂完善考核激勵機制。試點銀行對試點業務單列規模、單項核算、單獨考核，并安排專項激勵措施，確保不影響支行利潤考核績效，激發基層客戶經理拓展試點業務的積極性。五是主動上門營銷對接。試點地區銀行機構在全面分析當地的產業特色和農民需求的基礎上，主動上門宣傳農民住房財產權抵押相關政策以及量身定制的信貸產品，打通供需雙方信息傳遞的渠道，積極培育當地農戶和農村新型經營主體的業務需求。

（三）農村信貸需求與試點業務對接順暢。

高素質的借款人和高度吻合的信貸需求也是試點業務順暢推進的重要因素。試點銀行通過引導借款人和推介試點業務產品，深度挖掘農村住房財產權抵押貸款需求，有效縮短了業務對接的時間，提高了試點業務落地效率。一是試點地區潛在借款人具備較高的綜合素質。試點地區農村居民文化程度、政策水平和市場化意識較強，對新型信貸產品的接受意愿較高。如首單業務借款人是一名大學生村官，其家庭從事花木培育生產，個人綜合素質較高，對農民住房財產權抵押貸款試點政策理解到位，具有較為敏銳的市場嗅覺，在得知武進區作為試點、相關銀行著手推進后，能積極與銀行聯系、對接，迅速將潛在的借款需求轉化為首單業務。二是試點地區具有較大的潛在信貸需求。試點地區之一的武進區嘉澤鎮是全國聞名的花木之鄉，全鎮有2萬多戶農民從事花木生產。近年來，一批新型經營主體瞄準高端市場，著手培育精品花木，急需大量資金用于高檔、精品花木的生產和營銷，信貸需求真實有效且規模較大，而傳統抵押擔保手段不足制約了農戶貸款的可得性。三是試點地區具備較高的金融生態環境質量。試點地區所在的武進區早在2009年被評為江蘇省金融生態優秀縣，2012年、2015年成功通過省級金融生態示范縣的復檢，金融生態環境質量指標長期處于省內前列。試點地區也連續開展多年的金融生態鎮、村建設，農戶信用體系建設基礎較好，政府部門、農戶和社會公眾的金融法制意識和信用意識較強，構成試點業務順利推進的思想基礎和外部環境。

三、推廣農民住房財產權抵押貸款試點的主要問題和瓶頸

武進區發放的首單農民住房財產權抵押貸款，具有一定的特殊性和偶然性，象征意義更大于實際效果。要復制其模式并進一步推廣，還面臨一些瓶頸因素，普遍體現為“三難”：風險處置難、抵押評估難和風險緩釋補償難。農民住房財產權抵押貸款的機制、流程和支撐體系都還有待進一步完善。

（一）法律法規尚未完善，風險處置困難。

雖然全國人大常委會的《決定》解決了農民住房財產權抵押貸款業務最大的法律障礙，但是相關的法律法規細則和配套的會計、稅收等制度還未及時修訂，銀行機構在試點業務拓展中存在諸多顧慮。例如，《房屋登記辦法》第87條規定：申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定的除外，房屋登記機關應當不予辦理。又如，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發【2004】28號文）、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》都規定：嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。上述辦法、意見的相關規定與試點政策存在沖突，武進區政府相關部門對農房交易主體的限制已有所松動，允許部分農房可以在行政村或鄉鎮范圍內轉讓，但畢竟缺乏上位法的支持。上述法規、政策如不及時修訂、調整，則對試點業務構成極大的不確定性，農民住房財產權抵押貸款退出機制也無法真正有效發揮作用。

（二）農房估值三方機構缺失評估權威較低。

目前已經發放的農民住房財產權抵押貸款業務中，作為抵押物的農房價值是由農村宅基地制度改革試點辦公室協調農委、房管局、國土資源局等部門共同評估、認定的。由于國家和地方政府都未出臺統一的農房價格評估方法和標準，相關部門大多根據重置成新價和宅基地的區位價格，主觀確認農房的抵押價值，評估的公信力顯然不足。試點之初，可以對個案特事特辦、先行先試，如要全面推廣，類似行政機關主導的評估模式顯然不具備充足的權威性和公允性，也是不可持續的，而銀行機構也認為上述非第三方專業評估機構評估作業模式已構成本系統內試點業務難以落地、推廣的重要制約因素之一。如江南農村商業銀行制定的《“江南家園經營貸”管理辦法》對“抵押物價值認定”就規定：農村住房的價值評估分為外部評估和內部評估；原則上內部評估價值不得高于外部評估價值，以內部評估價值為準。上述規定使現行的外部評估形同虛設，不僅顯著增加銀行機構授信和放款環節的工作量及難度，也使基層分支機構難以有效規避內部人風險和操作風險，影響問責體系的設定和實施，阻礙了試點業務的增量擴面進程。

（三）風險緩釋補償存在困境銀行顧慮較多。

農民住房財產權抵押貸款尚處試點階段，雖然相關單位也制定了此類不良貸款的處置方式及風險補償措施，但制度安排仍停留在文本層面，實際可行性仍有待驗證。一是雖然產權交易平臺已經建立，但流轉機制尚不完善，相關的制度和政策還未跟進，一旦貸款出現違約風險，作為抵押物的農房的處置流轉仍缺乏操作依據。二是農房涉及農村居民生活問題，農民對宅基地和住宅的依賴性極強，農房處置的操作難度較大。試點地區銀行機構都反映，即便現在明確規定擁有2套（含）以上住房的農民才能申請此類貸款，但由于農村居民具有“族聚”特點，住房連排建造的情況較為普遍，且同村居民親情和社會關系復雜，農房處置必然涉及鄰里住房及與村民的關系處理等一系列復雜問題，其難度可想而知。三是目前潛在的借款農戶大多從事規?；r業生產經營，而農產品生產經營受自然環境影響較大，如無相應的巨災保險產品作為風險分散和轉移機制，農民住房財產權抵押貸款的第一還款來源存在較大的不確定性。四是雖然政府部門已設立風險補償基金，但從以往運作情況看，應補未補、補償效率低下等情況仍有發生，銀行對此頗有顧慮。

（四）各方準備尚不充分貸款推廣較難。

從政府層面看，雖然在首單業務辦理時積極性很高，工作力度也較大，但在后續推進時，個別部門存在“等等再看”的想法，向全區推廣的準備工作和動力機制還有待強化。從銀行機構看，相當部分銀行還處于探索和觀望階段，即使是已經推進的銀行，在基層分支機構和客戶經理的配套激勵機制方面還存在不足。部分銀行機構的業務流程還過于復雜、繁瑣，忽視借款人的體驗，影響借款人的積極性。從農民來看，以農房作抵押標的的認知度、認同度和接受度都還有待提高，需求端的培育和發掘工作還有待加強。此外，縣級不動產登記部門還處于籌建和試運行狀態，試點地區以外的農房確權認證工作進展不快，也是影響農民住房財產權抵押貸款業務增量擴面的短期因素之一。

四、對策建議

（一）完善相關法規政策框架。

開展農民住房財產權抵押貸款業務試點工作，是貫徹落實黨的十八屆三中全會“保障農民宅基地用益物權、慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓，探索增加農民財產性收入渠道”要求的具體舉措，當務之急是要健全和完善農民住房財產權抵押貸款業務的制度基礎。

一是加快完善配套細則，確保各項改革主旨一致、內容統一，掃除試點工作面臨的法律障礙。重點加強地方法規建設，明確用于農房抵押的宅基地流轉、變更的條件和流程，確定農房轉讓、流轉的標準和機制，為該類業務順利推進提供制度保障。二是加大財稅支持力度。地方政府可根據財力情況，對農民住房財產權抵押貸款安排貼息、業務補貼等，激發農民的信貸需求，鼓勵基層銀行機構擴大信貸業務。稅務部門也可以通過與農民住房財產權抵押業務相關聯的結構性降稅措施，減輕農民和農戶生產經營的財務成本。三是優化金融監管政策。人民銀行要協調其他金融監管部門優化專項監管政策。對于辦理農民住房財產權抵押貸款的銀行機構，可參照“三農”貸款、小微企業貸款、科技貸款等產品，在滿足相關條件的情況下，運用貨幣政策工具，給予低成本的流動性支持，適度提高不良貸款容忍度，提高銀行機構的積極性。四是健全信貸風險共擔機制。進一步完善風險補償基金管理機制，理順補償申請和撥付環節，明確風險補償的例外事項范圍，確保應補盡補，充分發揮基金對信貸資源的撬動效應，消除銀行機構業務拓展顧慮。

（二）健全中介服務體系，優化試點業務運營環境。

目前行政機關主導的農房價值評估體系存在專業性不強、公允性不高、標準不統一、批量化運作能力缺失等問題，無法為農民住房財產權抵押貸款業務全面推開提供科學、合理的價值參照。因此，要加快建設市場化經營的第三方農房價值評估機構，建立農房價值評估方法體系和技術標準，明確作業流程，提高評估結果的公允性，支持農民住房財產權抵押貸款業務健康發展。

作為試點階段的權宜之計，一方面，可從現有的專業評估公司中挑選部分作業質量和專業水準高的單位開展專項評估試點，結合區域準入“名單制”管理，即定期進行評估公司評級質量考評，動態調整評估公司名錄，努力實現農房估值更加科學、高效；另一方面，銀行機構要主動深入村民小組等一線，通過鄰居證實、現場訪談、村委會證明和專業人士評估等結合的方式，總結、提煉具有地區特色的農村住房價值內部評估體系，并通過建立數據庫、參照農戶信用評級等工作，不斷調整、修正評估方法，力爭使內部評級為更多農戶所接受。

政府部門在提供農房抵押登記等基本服務的同時，要完善市場流轉機制，確保當貸款出現違約風險時，作為抵押標的的農房能通過流轉市場及時依法轉售、出租等，有效解決貸款退出困難的問題。

（三）創新農村金融產品服務，加強試點業務風險防范。

一是不同類型的銀行機構應有針對性地開辦農民住房財產權抵押貸款業務，重點引導農商行、村鎮銀行科學實施業務推廣策略，集中安排信貸資源，以家庭農場、農業經營龍頭型企業等新型經營主體為重點對象，發揮地方法人金融機構的支農主導作用，努力實現農民住房財產權抵押貸款業務全覆蓋。二是指導和鼓勵相關銀行機構根據不同地區農民生產經營和消費的特點，因地制宜地設計相關信貸產品，確保產品具有較強的針對性和可操作性。尤其要確保農民住房財產權抵押貸款期限和抵押率應充分覆蓋農戶生產經營和消費的真實資金需求，抵押率科學合理。在試點之初，可以將農民住房財產權抵押與其他擔保方式組合運用，以提高農民的融資能力；在試點深入推進過程中，要逐步將農民住房財產權抵押作為債權的唯一擔保。三是銀行機構應完善內外部激勵機制。繼續優化并堅持“外部讓利+內部激勵”模式。一方面盡量優化業務操作流程，注重改善客戶體驗，實行“一戶一價”的定價策略，執行明顯優于現行小微企業和三農貸款定價的優惠利率，真正讓利于民、便利于民；另一方面在內部實行傾斜性的考核激勵策略，將相關資源、榮譽向農民住房財產權抵押貸款業務成效明顯的支行和員工明顯傾斜，真正調動員工積極性。四是進一步完善全流程管控。加大貸前、貸中和貸后管理力度，重點關注借款人的第一還款來源，積極防范操作風險。

（四）改善農村信用環境。

一是加強農村信用體系建設，地方政府、銀行、司法等有關部門要通力合作，深入推進農民信用戶、信用村的建設和評定，加快農村征信體系和農戶信用數據庫建設。涉農金融機構要積極參與并善于運用信用村、信用戶的評定成果，及時掌握農戶資信與償債能力，對守信農戶采取提高抵押比例和貸款額度、給予利率下浮等正向激勵措施，真正讓利于誠實守信的農戶，使其在守信中獲益，引導農戶增強信用意識。二是提高失信違約成本，政府部門要支持銀行機構依法維護金融債權，協調建立失信者懲戒機制；司法部門應加大強制執行力度，提高執行效率，從而對失信者產生震懾作用。三是加大農民住房財產權抵押貸款的宣傳力度。農村基層組織要配合商業銀行開展農民住房財產權抵押貸款推廣工作，將有關政策、產品、條件、程序等內容編印成宣傳手冊，向農戶做好宣傳解讀工作，使試點政策和產品深入人心，不斷培育潛在業務需求，支持農民盤活住房財產權。四是探索農村基層組織的協管作用，發揮農村基層組織在貸前調查、貸后管理中的獨特作用，形成信貸支持與農村致富的良性循環。

（作者單位：人民銀行常州市中心支行）