貧困地區實現金融扶貧有效治理的路徑探析

張莎

[摘 要]隨著國家扶貧開發戰略的有序推進，中央扶貧資金更多以“專項”和“項目”的方式向下分配，在項目制推動下，金融扶貧在促進欠發達地區反貧困治理中的作用愈加明顯。政府尋求與金融機構合作，金融機構為獲取政策紅利，也參與到政府扶貧項目中來，金融逐漸被政府所重視，并在扶貧開發中占據重要地位，這是當前反貧困治理結構的主要變化。但是，政府在與金融機構合作過程中，存在與金融機構利益上的博弈問題，加之扶貧項目缺乏必要的激勵約束機制，金融扶貧參與主體單一，多種因素共同削弱了扶貧效果。因此，政府必須要明確自身職能定位，遵循金融市場發展規律，健全金融機構扶貧激勵機制，完善農業保險制度，引導金融機構參與扶貧，最終實現地方反貧困治理。

[關鍵詞]地方政府；金融扶貧；反貧困治理

[中圖分類號]F124.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0038 — 03

一、問題的提出

改革開放以來，我國一直將欠發達地區反貧困置于經濟發展中的重要地位，先后實施了救濟式扶貧與開發式扶貧，扶貧模式也由政府主導型逐步轉變為由政府、非政府組織、企業、金融機構等所構成的多元主體復合型扶貧模式。〔1〕進入新世紀，中央擬定農村扶貧開發綱要，積極推動貧困地區金融產品和服務方式創新，努力滿足扶貧對象發展生產的資金需求，金融在扶貧開發中的作用逐步凸顯。黨的十八屆五中全會以后，中央工作會議多次強調要加大金融扶貧力度，政府運用多種政策工具，通過稅收、貼息、財政獎補、融資擔保、風險補償等機制，鼓勵金融機構創新金融扶貧產品和服務，越來越多金融手段被政府運用到扶貧開發過程之中。實際上，在開發式扶貧模式中，無論是政府運行項目，還是貧困主體為擺脫貧困自主創業，都離不開發展資金。在新時期，一方面，由于金融機構能夠為政府扶貧項目提供大量資金，彌補政府財政扶貧資金不足的缺陷，政府需要與金融機構尋求合作；另一方面，與財政資金不同，金融機構扶貧資金能夠循環使用，信貸機制驅使貧困主體努力實現自我發展，到期向金融機構償還本利，資金使用效率較高。因此，金融扶貧所具有的多種優勢已為地方政府所重視，金融反貧理念隨之在地方治理中得以發展，金融支持發展多次被地方政府提上政策議程，金融機構日益成為地方反貧領域的重要力量。特別在西部欠發達地區，政府部門與金融機構加強合作，促進當地經濟發展，實現貧困人口脫貧，已逐步發展為地方當前主要的扶貧治理模式。

從“普惠金融”到“特惠金融”的概念延伸，政府不斷通過政策引導促使金融機構向農村貧困地區投入信貸資金，貧困群體因此獲得項目資金，得到脫貧機會，如果這一過程順利的話，政府、金融機構、貧困群體等參與者在金融扶貧過程中必定能受益，從而推動地方現代治理能力的提升，最終實現地方良性發展，減貧摘帽。在扶貧治理模式中，政府主導地位雖然有所減弱，但卻依然處于強勢地位，其他諸如金融機構等參與主體較之往往被動，加之扶貧項目運行過程存在利益博弈問題，使得政府與金融機構在扶貧過程中面臨合作困境，達不到預期扶貧效果。因此，探討政府與金融機構在扶貧項目運行過程中之間的治理機制顯得尤為必要。

二、金融扶貧項目治理機制

金融扶貧治理過程中，政府部門與金融機構開展合作，政府主要發揮政策引導作用，借助金融資源來運作扶貧項目；金融機構在政府政策引導下，成為貧困地區扶貧項目的資金提供方。依據西部地區金融扶貧項目的運行情況，可以將貧困地區的金融扶貧治理機制歸納為以下幾種：

（一）定向合作機制

所謂定向合作機制，即是政府部門特定的金融扶貧項目在當地只能由特定的金融機構來實施，中央為政策制定者，地方部門為政策落實者，金融機構則為地方政府部門落實扶貧項目的具體實施主體。例如央行支農再貸款，每年通過中央銀行下達限額至地方分支機構，地方分支機構獲得限額后，以央行再貸款基準利率向地方法人金融機構放款，在貴州，主要是向農村信用社放款，信用社從央行分支機構獲得貸款后，再投放到三農領域。人民銀行對信用社資金使用情況進行監督檢查，促進支農再貸款最終實現扶貧開發、推動農業產業發展的目的。

（二）抵押擔保機制

這種方式主要是利用政府信用搭建金融機構向貧困群體提供發展資金的橋梁。政府以項目打包的形式，委托金融機構向貧困群體提供項目發展資金，貧困群體因獲得貸款所產生的利息，由政府進行貼息。例如貴州省2011年以來實施的促就業小額擔保貸款項目就屬于這種定向合作的方式。政府部門以專項財政資金為擔保，與承辦銀行簽署合作協議，承辦銀行按照政府擔保基金的5倍數額向貧困群體發放貸款，獲得貸款的貧困群體在貸款期內所產生的利息，由財政全額或按比例進行貼息，期間，若是發生貧困群體無法歸還貸款的情況，由承辦銀行從政府擔保基金中扣除。

（三）風險補償機制

這種治理模式中，政府主要充當了制度保障和風險補償的角色。通過財政資金成立項目風險補償資金，鼓勵金融機構創新金融產品，撬動金融資源，引導銀行向貧困地區投入農業項目發展資金。例如貴州省普定縣土地流轉經營權抵押貸款模式，該項業務由政府相關部門通過對農村流轉土地進行頒證確權，為經營主體抵押貸款創造先決條件后，利用財政設立風險補償基金，鼓勵金融機構向農村種養殖大戶、現代農業經營主體發放土地流轉經營權抵押貸款，最初由當地信用社承辦，試點成功后，郵政儲蓄銀行、農業銀行先后加入，后在貴州其他縣市得以推廣。

（四）信用創建機制

在欠發達農村地區，農民苦于缺少抵押物，銀行不愿放貸，“貸款難”的問題長期得不到改善。新形勢下，金融機構業務競爭加劇，金融機構不得不轉變經營方式，搶占農村市場，不少金融機構開辦信用貸款業務，“講信用”成為農民最好的抵押物。本著“政府主導，農村信用社實施，農村群眾參與”的原則，政府主導信用工程創建過程始終，通過對下級政府目標考核、物質獎勵等方式推動貧困地區信用農戶、信用村、信用鄉（鎮）、信用縣的創建，為金融機構辦理小額信用貸款創造條件，金融機構網點結合當地農民以前的信用記錄和家庭收入情況為確定信用等級和授信級別，對農民信用狀況建檔立案，實時更新，根據信用情況向農民發放小額貸款，從而實現了與政府的合作。

三、金融扶貧治理困境

（一）政府與金融機構之間的利益博弈

實施金融扶貧項目，政府是希望借助金融機構的手來促進地方經濟快速發展，以實現對地方的有效治理；金融機構目的則是在于通過參與扶貧來尋求政策紅利，拓展自身業務，搶占農村市場，提高其金融市場競爭能力。出于不同的目的，政府和金融機構在合作過程中則會出現利益博弈，政府作為扶貧項目的主導者，對金融機構發號施令，違背市場原則配置金融資源。政府具有行政統合權，采用科層制的事本主義或曰技術治理的路線，強調規劃、規則和程序等的重要性。在項目平臺上，行政機制通過制定城市化規劃來征用土地和安排項目，制定重大項目審批的合法程序，建立“金融辦”一類的綜合性機構，協調財政、融資機構、銀行之間的關系，并依靠財政和土地儲備擔保還貸款等。〔2〕政府的扶貧項目資金也是通過上級轉移支付而來，扶貧資金被要求做到專款專用，并且具有年度性，對于政府來說，除了扶貧開發外，還要進行招商引資，加快基礎設施建設投入，實現地方城鎮化發展等。所以，除了引導金融機構參與扶貧項目外，政府也希望金融機構能向其他領域投入金融資源，所以也會對金融機構下達貸款任務。金融機構作為市場主體，在參與扶貧過程中也不得不考慮經營風險，對高風險項目慎而又慎，由此，政府與金融機構在項目中產生矛盾，往往達不到合作預期。

（二）政府權威運行機制阻礙雙方有效合作

現行體制下，政府始終是項目運行的主導者，開展金融扶貧過程中，出于自身利益考慮，政府部門會對金融機構進行過多干預，違背市場運行機制，擾亂金融市場的健康發展。例如，近幾年，地方政府財政困難，為了應付這種局面，政府普遍的做法是“拆東墻補西墻”，成立政府平臺公司，把政府的土地等資產抵押給銀行，讓銀行貸款給政府部門，作為周轉使用的資金。政府成立的融資平臺多為空殼公司，并無生產經營活動，銀行迫于政府壓力，不得不將金融資源投入到政府項目，造成許多不良貸款，從而擠占貧困地區的信貸資源，對金融扶貧效果帶來負面影響。因為地方政府已經和銀行一定程度上形成了一種難解難分的關系，銀行作為一個營利性的企業，把政府部門作為逐利的對象，而政府自認為手中有各種資源，認為受過其“恩惠”的銀行就應該是他們的“錢袋子”，關鍵時刻就應該“為政府分憂”。為了各項融資，政府常常利用手中的權力干涉銀行等金融機構的經營活動，要求銀行把專用的貸款項目改變用途，例如違規要求銀行把扶貧使用的支農貸款先貸給地方政府融資平臺，讓政府“統籌使用”。

（三）缺少必要的激勵約束機制

金融扶貧的動力除了來自于具有發展潛力的農村金融市場，也與政府對金融機構的激勵機制密切相關。金融機構作為市場主體，本質上帶有盈利性，實施金融扶貧，向廣大農村貧困地區投入金融資源，可以激發農村金融市場活力，提高自身金融服務水平，參與扶貧的金融機構，能夠先于其他機構搶占農村市場。但是，目前在西部貧困地區，實施金融扶貧項目的金融機構多以信用社為主，其他商業性銀行網點延伸至縣城，而不到鄉鎮，郵政儲蓄銀行雖在鄉鎮設有服務網點，但鄉鎮網點只辦理儲蓄業務，而不能展信貸業務。對于在農村沒有信貸網點的商業銀行，出于對風險成本的考慮，往往望而卻步。此外，信用社投放大量的三農貸款，也是得益于央行支農再貸款的支持，由于地方政府缺少必要的激勵約束機制，讓其他商業銀行缺少扶貧項目參與積極性，信用社則會因為扶貧項目風險可控性較差以及自身在農村金融市場的壟斷地位而沒有充分發揮金融扶貧項目實施方的作用。長期來看，政府應該完善并落實金融扶貧項目激勵約束機制，鼓勵當地其他金融機構參與扶貧。

（四）金融與扶貧存在相斥性

貧困地區經濟產業部門單一，缺乏工業化的支持，經濟產業部門無法吸納當地勞動力，當地勞動力人口常常外出就業，自然流失到相對發達地區。人力資源的缺失導致城鎮化很難實現。城鎮化滯后造成了金融業的落后，讓逐利的資本遠離了貧困地區。同時，基于金融的特殊性，金融發展與扶貧目標內部也存在排斥性，在政府政策引導下，金融機構向貧困地區投入信貸資源，為貧困群體提供農業發展資金，但是由于農業產業經營周期長、成效慢，受自然因素影響大，銀行面臨巨大信貸風險，因此，金融機構為降低扶貧貸款發生壞賬損失的概率，往往向農民發放期限較短、金額較小的貸款，而這又與農業發展特性相違背。在政府引導下，農民可能會獲得短期小額貸款，但最終能否達到脫貧目的，仍需在實踐中做進一步檢驗。如何取得金融發展與扶貧目標之間的平衡，降低二者間的排斥反應，是政府今后在金融扶貧治理過程中需要重視的問題。

四、實現金融扶貧治理的有效路徑探析

政府與金融機構實施金融扶貧戰略，實現地方反貧困治理，長期來看，未來的金融扶貧治理主體將會從目前的政府——銀行發展模式轉變為政府——銀行、保險公司、農村新型金融機構等多元主體構成的金融扶貧治理結構。與此同時，政府與金融機構開展合作的過程中牽涉面將更廣，如何突破政府部門與金融機構之間的合作瓶頸，探索政府與金融機構反貧困合作路徑，是開展金融扶貧治理的有效前提。

（一）明確自身角色定位，把握好扶貧項目運行規律

政府作為公共權力的擁有者，通過政策動員金融機構參與扶貧，促進地方經濟發展，實現地方反貧困治理是其根本目的。而對于金融扶貧項目的主要實施者，金融機構的目的在于通過發放各項扶貧開發貸款、向農村提供其他金融服務的方式來獲取政策紅利，以提高自身在金融市場中競爭能力，實現持續經營。在金融扶貧項目運行過程中，政府是引導者，金融機構是實施者，政府在項目運行過程中不可忽視潛在的金融市場規律，對金融機構進行過度干預；金融機構既然參與了扶貧項目，就應該在政策指導下向貧困群體提供信貸服務，肩負起自身扶貧開發主體的社會責任，將扶貧項目業務與其他業務相區別，真切地將扶貧開發貸款發放到貧困群體手中。

（二）理順政府職能，將金融扶貧治理納入法制化軌道

在金融扶貧項目運行過程中，政府除了對金融機構進行政策引導，鼓勵金融機構向貧困地區投入信貸發展資金外，還不得不對金融機構項目落實情況實施監督。前已述及，多數金融機構開辦金融扶貧業務是為了獲得政策紅利，搶占農村金融市場。作為金融扶貧項目的實施者，金融機構有著更大的自主權，現實中，存在金融機構將專項扶貧信貸資金投入到非農領域并套取財政貼息的情況，這直接違反了國家支農政策。因此，開展金融扶貧，政府相關部門必須要加強對扶貧項目的后續監管，逐步健全相關法律制度，將金融扶貧治理提高到法律的高度，促進貧困群體與金融機構也能夠實現合作共贏。

（三）健全金融扶貧激勵機制，引導其他金融主體參與扶貧

金融資源往往是按照市場規律來配置，金融機構在市場上追逐的更多是營業利潤而不是社會責任，由于政府缺乏相應的激勵機制，貧困地區一般很難吸引到商業銀行，致使目前農村金融扶貧項目實施主體單一，政府部門與金融機構合作效率達不到預期脫貧效果。〔3〕所以，政府部門應該盡快健全金融扶貧參與激勵機制，鼓勵其他金融機構參與扶貧。例如，除對扶貧貸款進行貼息外，政府還應設立項目獎勵資金，對發放扶貧項目貸款的金融機構進行獎勵，提高金融機構參與扶貧積極性。此外，政府對開展同一金融扶貧項目的多家金融機構應引入競爭機制，鼓勵金融機構創新金融產品，提高農村金融服務水平。

（四）完善農業保險制度，改善金融與扶貧相互排斥局面

金融與扶貧存在相互排斥的現象主要是由于金融機構風險防控的經營理念，作為市場主體，金融機構本身的盈利性也不容忽視。對于金融機構來說，政府利用財政資金設立的風險補償基金規模較小，在風險補償基金的庇護下，金融機構向貧困群體發放貸款還是會面臨巨大風險，貧困農戶一旦不能償還本金，銀行將產生不良資產，也無法實現扶貧資金的循環使用，與此同時，貸款農戶將會因為還不起貸款信用受損，并重新陷入貧困境地。因此，為了實現金融扶貧項目參與主體的互利共贏，政府需要重視農業保險在金融扶貧中的作用，完善農業保險制度，利用財政手段與保險公司合作，向農戶推廣農業保險，讓保險公司融入到金融反貧困體系，減輕金融機構對農戶放款的顧慮。同時，城鎮化過程中離不開發展非農產業，貧困地區可借助中心城市、周邊城市的資本力量，利用它們的輻射效應和帶動作用，彌補自身產業發展基礎的不足，甚至可以與東部地區發達城市直接對接，承接飛地轉移項目。〔4〕在這個過程中，需要扶貧主體以精準扶貧來實現貧困地區和群眾不斷脫貧。貧困地區只有不斷脫貧才能讓金融扶貧，特別是特惠金融的潛力釋放出來，才能充分調動市場資源來加大扶貧工作，徹底改善金融與扶貧相互排斥的局面。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李飛龍.救濟、開發與預防當代民族地區反貧困治理的發展演變〔J〕.貴州師范大學學報，2014，（03）：67-69.

〔2〕折曉葉.縣域政府治理模式的新變化〔J〕.中國社會科學，2014，（01）.

〔3〕王欒鳳，朱小梅，吳秋實.農村金融扶貧的困境與對策——以湖北省為例”〔J〕.國家行政學院學報，2012，（06）：99-103.

〔4〕丁守海.中國城鎮發展中的就業問題〔J〕.中國社會科學，2014，（01）：47.

〔5〕周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”〔J〕.社會，2012，（01）.

〔責任編輯：張平凡〕