行政生態(tài)視角下的行政管理體制改革與優(yōu)化

邢佳妮

[摘 要]自20世紀(jì)60年行政生態(tài)學(xué)作為一門交叉學(xué)科開始興起以來，對世界各國尤其是發(fā)展國家產(chǎn)生了較大的影響。本文將從行政生態(tài)學(xué)的視角，以齊齊哈爾市為例，分析行政管理內(nèi)外環(huán)境現(xiàn)狀，尋找行政管理過程中存在的困境，探索行政管理體制改革的優(yōu)化路徑，從內(nèi)外環(huán)境兩個方面探尋行政管理體制改革的有益啟示。

[關(guān)鍵詞]行政生態(tài)；系統(tǒng)、行政主體；行政管理體制

[中圖分類號]B2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0047 — 02

現(xiàn)代行政學(xué)研究表明，特定的環(huán)境因素會在很大程度上影響政府行政系統(tǒng)的行政行為及其行政功能。行政系統(tǒng)作為社會的一個子系統(tǒng)，其構(gòu)成要素之間、系統(tǒng)之間、行政系統(tǒng)與外部社會環(huán)境之間也存在著密切的互動關(guān)系并保持某種和諧，從而構(gòu)成了行政生態(tài)的基本樣貌。因此，任何行政系統(tǒng)的活動都與其所處的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等環(huán)境要素息息相關(guān)，并且只有當(dāng)行政系統(tǒng)與其他社會要素處于“生態(tài)平衡”中，政府的行政系統(tǒng)才能良好運行，優(yōu)化社會發(fā)展環(huán)境。

齊齊哈爾市作為黑龍江省第二大城市，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府行政管理能力不斷提高，行政管理體制不斷優(yōu)化。尤其在黨的十八以來，更是把依法全面履行政府職能作為行政體制改革的重點，對下一步的政府行政管理體制改革具有重要的指導(dǎo)意義。黨的十八屆五中全會對于依法行政提出了更高的要求，在具體落實全會精神時，將會面臨歷史與現(xiàn)實的錯綜復(fù)雜的矛盾，即未來的改革必然要存在路徑依賴，必然要受歷史因素與現(xiàn)實環(huán)境的影響，固有的行政生態(tài)很可能會桎梏行政體制改革的步伐，從當(dāng)前所面臨的問題和困境出發(fā)，尋求探討優(yōu)化齊市推進(jìn)行政管理體制改革發(fā)展環(huán)境的實踐路徑，為促進(jìn)我市行政管理體制改革提供新思路具有重要的社會效益。

一、齊齊哈爾市行政管理的現(xiàn)狀分析

里格斯在對美國行政管理研究過程中總結(jié)了影響行政的五個外部因素，即所謂的“行政環(huán)境”，包括經(jīng)濟(jì)、社會、溝通網(wǎng)絡(luò)、政治制度和符號體系，這五方面的要素都對行政具有重要影響。在齊市的具體行政體制中，具有較大影響是前四個方面，但在具體的行政行為過程中，影響行政行為的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境同樣重要。

隨著齊齊哈爾市社會經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政府行政管理能力不斷提高，行政管理體制不斷

優(yōu)化。從行政生態(tài)的外在因素分析，齊齊哈爾市政府各機構(gòu)之間協(xié)調(diào)合作的機制相對健全，并且在近年來的項目以及政府合作上取得了很大的成績。2014年全市生產(chǎn)總值增長5.2%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長7.1%；〔1〕2015年前三季度齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)運行平穩(wěn)，全市地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長5.6%，增幅比去年同期和今年上半年均提高0.1個百分點。〔2〕經(jīng)濟(jì)保持了平穩(wěn)增長，科教文衛(wèi)全面發(fā)展，各項社會事業(yè)穩(wěn)步提高，人民生活水平也得到了極大的改善。政府行政管理向著公開化、透明化、法制化的方向發(fā)展。尤其隨著移動智能網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府的行政行為越來越透明化，擴(kuò)寬了我國公民監(jiān)督和參與行政管理的渠道，獲得了較好的社會效益。

從行政生態(tài)的內(nèi)在因素分析，齊齊哈爾市依法行政工作不斷加強，一系列管理規(guī)定得到落實。2011年12月齊齊哈爾落實行政執(zhí)法責(zé)任制，2012年6月齊齊哈爾市開通政府網(wǎng)站行政執(zhí)法平臺，2012年8月齊齊哈爾市出臺行政機關(guān)工作人員監(jiān)管新規(guī)，2013年7月齊齊哈爾市推進(jìn)行政權(quán)力收費事項公開，實行行政執(zhí)法檢查審批制度……，一系列新規(guī)的施行從大政方針方面為政府行政管理體制改革指明了方向，同時在具體改革的細(xì)節(jié)方面也有較為詳細(xì)的實踐路徑。十八大以來，按照國家權(quán)利在陽光下運行的的行政監(jiān)督要求，齊齊哈爾市權(quán)力清單如期公示，簡政放權(quán)強力推進(jìn)；政府人事制度、公務(wù)員制度以及干部人事制度不斷完善，政務(wù)服務(wù)體系成效顯著，極大的推進(jìn)了齊齊哈爾市行政內(nèi)外環(huán)境的改善。

二、行政管理中的困境

行政生態(tài)環(huán)境反應(yīng)的是行政系統(tǒng)賴以生存和發(fā)展的內(nèi)外部條件，因此，一個國家和地區(qū)的行政管理模式要和行政生態(tài)環(huán)境保持一致。齊市在推進(jìn)行政體制改革的過程中，優(yōu)化外部環(huán)境，改善內(nèi)部機制，取得了較大的進(jìn)步，但是仍然存在一系列問題。在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等外部環(huán)境層面上，受到固有客觀社會環(huán)境的影響。

在政治上，中國長期以來黨政二元行政結(jié)構(gòu)是中國社會最重要、最基本的政治關(guān)系，無形中增加了管理環(huán)節(jié)，阻礙了行政效率的提高。簡政放權(quán)的一直以來呼聲高漲，但具體的實踐活動是一個逐步的過程。在部分領(lǐng)域過度放權(quán)，把握不好尺度，就會導(dǎo)致“放手不管”，工作效率低下，抓著權(quán)力不放又會導(dǎo)致政府職能的錯位。

在經(jīng)濟(jì)上，雖然經(jīng)濟(jì)在持續(xù)發(fā)展，但是社會仍然處于由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過度的形態(tài)，收入差距較大，行政生態(tài)中并存并相互沖突地融匯著傳統(tǒng)生態(tài)和現(xiàn)代生態(tài)的多重特質(zhì)。雖然中國經(jīng)濟(jì)朝著市場經(jīng)濟(jì)方向大踏步前進(jìn)，但在其沖擊下，社會多元價值觀的沖擊導(dǎo)致不安定因素增多，尤其是利己主義、拜金主義思想在逐漸侵蝕著在社會主義核心價值理念，行政主體的行政行為也很容易受到經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)文化的侵蝕，偏離依法行政的正確軌道。

在社會和文化方面，西方國家以自由、理性、人權(quán)為標(biāo)榜，這種觀念也深植與公民的信仰。然而在我國，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢、相對保守的北方地區(qū)，理性思維受制于權(quán)力等級和財富狀況，傳統(tǒng)的道德信仰體系以及世俗功利主義仍然有其存在的土壤，導(dǎo)致行政環(huán)境缺乏批判精神，延緩了現(xiàn)代行政生態(tài)的生成。

行政生態(tài)內(nèi)部環(huán)境中存在的問題也是制約行政體制改革的重要方面。

第一，系統(tǒng)各要素之間缺乏聯(lián)系協(xié)調(diào)機制。各行政部門相互獨立，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，往往權(quán)利相互交叉，部門職能劃分不統(tǒng)一，這樣會導(dǎo)致各區(qū)和各部門之間很難快速、有效的針對具體事項找到對應(yīng)的協(xié)作部門，不利于充分合作；另一方面，社會溝通機制不健全，使得系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的溝通不暢通，政府職權(quán)行使中存在弊端。雖然齊市在十八大以來，公開政府業(yè)務(wù)，打造陽光政府，但是民眾與政府之間的溝通仍然不是完全對等的，下層群眾往往不了解或不會使用相應(yīng)的溝通渠道。