行政生態視角下的行政管理體制改革與優化

邢佳妮

[摘 要]自20世紀60年行政生態學作為一門交叉學科開始興起以來，對世界各國尤其是發展國家產生了較大的影響。本文將從行政生態學的視角，以齊齊哈爾市為例，分析行政管理內外環境現狀，尋找行政管理過程中存在的困境，探索行政管理體制改革的優化路徑，從內外環境兩個方面探尋行政管理體制改革的有益啟示。

[關鍵詞]行政生態；系統、行政主體；行政管理體制

[中圖分類號]B2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0047 — 02

現代行政學研究表明，特定的環境因素會在很大程度上影響政府行政系統的行政行為及其行政功能。行政系統作為社會的一個子系統，其構成要素之間、系統之間、行政系統與外部社會環境之間也存在著密切的互動關系并保持某種和諧，從而構成了行政生態的基本樣貌。因此，任何行政系統的活動都與其所處的經濟、政治、文化等環境要素息息相關，并且只有當行政系統與其他社會要素處于“生態平衡”中，政府的行政系統才能良好運行，優化社會發展環境。

齊齊哈爾市作為黑龍江省第二大城市，社會經濟不斷發展，政府行政管理能力不斷提高，行政管理體制不斷優化。尤其在黨的十八以來，更是把依法全面履行政府職能作為行政體制改革的重點，對下一步的政府行政管理體制改革具有重要的指導意義。黨的十八屆五中全會對于依法行政提出了更高的要求，在具體落實全會精神時，將會面臨歷史與現實的錯綜復雜的矛盾，即未來的改革必然要存在路徑依賴，必然要受歷史因素與現實環境的影響，固有的行政生態很可能會桎梏行政體制改革的步伐，從當前所面臨的問題和困境出發，尋求探討優化齊市推進行政管理體制改革發展環境的實踐路徑，為促進我市行政管理體制改革提供新思路具有重要的社會效益。

一、齊齊哈爾市行政管理的現狀分析

里格斯在對美國行政管理研究過程中總結了影響行政的五個外部因素，即所謂的“行政環境”，包括經濟、社會、溝通網絡、政治制度和符號體系，這五方面的要素都對行政具有重要影響。在齊市的具體行政體制中，具有較大影響是前四個方面，但在具體的行政行為過程中，影響行政行為的外部環境和內部環境同樣重要。

隨著齊齊哈爾市社會經濟的深入發展，政府行政管理能力不斷提高，行政管理體制不斷

優化。從行政生態的外在因素分析，齊齊哈爾市政府各機構之間協調合作的機制相對健全，并且在近年來的項目以及政府合作上取得了很大的成績。2014年全市生產總值增長5.2%，人均地區生產總值增長7.1%；〔1〕2015年前三季度齊齊哈爾市經濟運行平穩，全市地區生產總值同比增長5.6%，增幅比去年同期和今年上半年均提高0.1個百分點。〔2〕經濟保持了平穩增長，科教文衛全面發展，各項社會事業穩步提高，人民生活水平也得到了極大的改善。政府行政管理向著公開化、透明化、法制化的方向發展。尤其隨著移動智能網絡的發展，政府的行政行為越來越透明化，擴寬了我國公民監督和參與行政管理的渠道，獲得了較好的社會效益。

從行政生態的內在因素分析，齊齊哈爾市依法行政工作不斷加強，一系列管理規定得到落實。2011年12月齊齊哈爾落實行政執法責任制，2012年6月齊齊哈爾市開通政府網站行政執法平臺，2012年8月齊齊哈爾市出臺行政機關工作人員監管新規，2013年7月齊齊哈爾市推進行政權力收費事項公開，實行行政執法檢查審批制度……，一系列新規的施行從大政方針方面為政府行政管理體制改革指明了方向，同時在具體改革的細節方面也有較為詳細的實踐路徑。十八大以來，按照國家權利在陽光下運行的的行政監督要求，齊齊哈爾市權力清單如期公示，簡政放權強力推進；政府人事制度、公務員制度以及干部人事制度不斷完善，政務服務體系成效顯著，極大的推進了齊齊哈爾市行政內外環境的改善。

二、行政管理中的困境

行政生態環境反應的是行政系統賴以生存和發展的內外部條件，因此，一個國家和地區的行政管理模式要和行政生態環境保持一致。齊市在推進行政體制改革的過程中，優化外部環境，改善內部機制，取得了較大的進步，但是仍然存在一系列問題。在政治、經濟、社會和文化等外部環境層面上，受到固有客觀社會環境的影響。

在政治上，中國長期以來黨政二元行政結構是中國社會最重要、最基本的政治關系，無形中增加了管理環節，阻礙了行政效率的提高。簡政放權的一直以來呼聲高漲，但具體的實踐活動是一個逐步的過程。在部分領域過度放權，把握不好尺度，就會導致“放手不管”，工作效率低下，抓著權力不放又會導致政府職能的錯位。

在經濟上，雖然經濟在持續發展，但是社會仍然處于由農業社會向工業社會過度的形態，收入差距較大，行政生態中并存并相互沖突地融匯著傳統生態和現代生態的多重特質。雖然中國經濟朝著市場經濟方向大踏步前進，但在其沖擊下，社會多元價值觀的沖擊導致不安定因素增多，尤其是利己主義、拜金主義思想在逐漸侵蝕著在社會主義核心價值理念，行政主體的行政行為也很容易受到經濟及經濟文化的侵蝕，偏離依法行政的正確軌道。

在社會和文化方面，西方國家以自由、理性、人權為標榜，這種觀念也深植與公民的信仰。然而在我國，尤其是經濟發展相對緩慢、相對保守的北方地區，理性思維受制于權力等級和財富狀況，傳統的道德信仰體系以及世俗功利主義仍然有其存在的土壤，導致行政環境缺乏批判精神，延緩了現代行政生態的生成。

行政生態內部環境中存在的問題也是制約行政體制改革的重要方面。

第一，系統各要素之間缺乏聯系協調機制。各行政部門相互獨立，缺少統一協調機構，往往權利相互交叉，部門職能劃分不統一，這樣會導致各區和各部門之間很難快速、有效的針對具體事項找到對應的協作部門，不利于充分合作；另一方面，社會溝通機制不健全，使得系統與外部環境之間的溝通不暢通，政府職權行使中存在弊端。雖然齊市在十八大以來，公開政府業務，打造陽光政府，但是民眾與政府之間的溝通仍然不是完全對等的，下層群眾往往不了解或不會使用相應的溝通渠道。